环保组织提起民事公益诉讼：现实困境及完善路径

陈晓春　彭燕辉

摘要：环保组织提起民事公益诉讼既是公众参与环境治理的法律途径，也是现代环境治理体系的重要内容。自我国法律及相关司法解释赋予了环保组织提起民事公益诉讼的权利以来，环保组织积极运用诉讼手段保护环境公共利益受到广泛关注和支持。然而，实践中环保组织提起民事公益诉讼还面临着诸多难题，制约了其功能的发挥。环保组织提起民事公益诉讼的路径完善需要从理念、制度、体制以及机制等多角度进行整体考虑。具体而言，主要从保障环保组织提起民事公益诉讼的立案和取证、理顺环保组织提起民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系、提高环保组织的诉讼意愿和能力、激发政府和社会力量的参与积极性等方面努力，使环保组织提起民事公益诉讼的功能得以有效发挥。

关键词：现代环境治理体系;环保组织;民事公益诉讼

中图分类号：D9    文献标志码：A    文章编号：1004-3160（2021）03-0085-10

党的十九大以来，我国生态文明建设进入全面发展时期，环境公益诉讼异军突起和开拓创新，成为环境司法在这一时期的亮点和特点。[1]党的十九届四中全会指出，要“加强生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、英烈保护等领域的公益诉讼”和“完善生态环境公益诉讼制度”。2020年3月3日，两办联合印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调“要构建以政府为主导，以企业为主体，更好动员社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。社会组织作为社会自治主体，近年来得到了快速的发展，并与政府形成了良好的合作关系，有效地弥合了国家与社会的裂痕，成为新的制衡力量。[2]环保组织提起民事公益诉讼能够有效预防和救济环境公益损害、弥补环境行政执法不足、克服传统司法局限以及促进环境公众参与，是生态文明建设时代背景下构建现代环境治理体系的重要组成部分，具有重要的价值意蕴。最高人民法院数据显示，2015年以来各级人民法院受理社会组织提起环境公益诉讼案件298件，审结119件。[3]然而，实践中环保组织提起民事公益诉讼还面临着诸多制约和挑战，呈现参与力度逐渐下降的趋势。如何为环保组织提起民事公益诉讼提供支持和保障，使其能够积极运用法律武器保护生态环境公共利益，成为理论和实践部门亟需解决的现实问题。有鉴于此，本文试图通过考察环保组织提起民事公益诉讼的实践现状，分析其面临的现实困境，进而提出有效解决方案。

一、环保组织提起民事公益诉讼的现状审视

为展示环保组织提起民事公益诉讼的现实图景，通过中国裁判文书网、北大法宝、各环保组织官方网站和各大新闻媒体信息发布平台等渠道，手工收集和整理2009-2019年的321起案件作为研究样本，根据法律修改和司法解释的出台等制度变动作为阶段划分依据，对环保组织提起民事公益诉讼情况进行简要分析。

（一）2012年修订的《民事诉讼法》施行前的情况分析

在2012年修订的《民事诉讼法》施行前，我国《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中都没有明确规定公益诉讼。2005年底国务院出台《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，提出“健全社会监督机制，发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”，将公益诉讼上升为国家意志，开启了构建环境公益诉讼制度的顶层设计和尝试。2010年5月底，最高人民法院和环境保护部联合印发《水资源司法保护工作座谈会纪要》，该文件提出要大力推进环境公益诉讼。同年6月，最高人民法院印发《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出“依法受理环境保护行政机关代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为”，赋予了环保行政机关民事公益诉讼原告身份。在此影响下，一些地方政府开始出台规范性文件，试点环境公益诉讼制度。在有限的政策和制度空间内，环保组织随之开始了提起民事公益诉讼的实践探索。从2009年法院受理的第一起案件到2012年修正的《民事诉讼法》正式施行前的近4年里，全国有5家环保组织提起12起环境民事公益诉讼案件，这些案件构成了环保组织提起民事公益诉讼的早期实践样本。这个阶段虽然出现的环境民事公益诉讼案件數较少，但每一件都在全国范围内产生了巨大影响，受到广泛关注。但由于缺乏国家层面的法律依据，各地的尝试影响范围有限，尚不能充分发挥环保组织提起民事公益诉讼在环境治理中的应有作用。

（二）2013年《民事诉讼法》施行至《环境保护法》施行前的情况分析

经过各地的不断探索，环境公益诉讼积累了一定的经验。2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，增加了公益诉讼条款。此次通过的《民事诉讼法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这标志着我国在立法层面正式赋予法律规定的“机关”和“有关组织”具有向法院提起环境公益诉讼的权利，解决了长期制约公益诉讼发展的原告资格问题，使得社会各界多年奔走的环保组织提起民事公益诉讼资格问题进入到“有法可依”阶段。在2014年修订的《环境保护法》施行前，环保组织共提起了33起环境民事公益诉讼案件，分布在江苏、贵州和福建等12个省份。然而，由于《民事诉讼法》第55条规定过于原则，比较笼统和抽象，导致各法院在实际操作中对环保组织提起的环境公益诉讼持保守态度。实践中，环境公益诉讼案件比新法施行前更少，环境公益诉讼实践遭遇“倒春寒”。与上一阶段相比，新加入的环保组织较少，为环保组织提供起诉支持的主体单一，以检察机关为主要支持起诉主体。被告类型并非局限于民事主体，还增加了机关法人和事业单位法人。从整体案件数量来看，环保组织提起民事公益诉讼的案件数还很少，仍有很大的提升空间。在区域分布上看，仍有许多环境污染和生态破坏形势严峻的省市尚未出现环境公益诉讼案件，与本地环境问题严重的现实情况不符。2013-2014年的两年中，环保组织提起民事公益诉讼的案件数量和省份分布呈现显著不均衡特征。

（三）2015年《环境保护法》施行后的情况分析

根据2014年修订的《环境保护法》第58条规定，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织有权提起环境民事公益诉讼。2014年12月底，最高人民法院、民政部和环境保护部联合下发了通知，规定了三部门的职能分工和衔接配合，同时也为新法有效实施提供保障。2015年1月1日起，修订的《环境保护法》开始施行。全国各地出现了多起冠以《环境保护法》正式施行后的“首例”“第一起”等名称的环境民事公益诉讼案件，受到社会各界的广泛关注。中国绿发会、中华环保联合会、福建绿家园、贵阳公众环境教育中心等环保组织也纷纷加入到环境公益诉讼行列，在大气污染、水污染、固体废弃物污染以及不可移动文物破坏、珍稀动植物破坏等领域提起环境民事公益诉讼。2015年1月7日，最高人民法院出台了《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，其中第2至第5条对提起环境民事公益诉讼的环保组织资格进行了详细规定，同时还对环境民事公益诉讼的具体程序以及相关问题进行了较为详细、具体的解释。2015年2月4日，最高人民法院发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中第十三章“公益诉讼”专门规定了民事公益诉讼制度的相关内容。同时，检察机关提起公益诉讼和生态环境损害赔偿制度开始试点。

（四）2017年《民事诉讼法》再次修订后的情况分析

2017年6月27日，十二届全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法的决定》，在《民事诉讼法》中第55条增加一款，明确规定检察机关可以提起、支持环境民事公益诉讼，但对检察机关提起环境民事公益诉讼设置了在“没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼”的前提条件。这意味着经过两年的试点后，全国所有检察机关均可提起公益诉讼。2017年8月29日召开中央全面深化改革领导小组第三十八次会议审议通过《生态环境损害赔偿制度改革方案》，生态环境损害赔偿制度开始在全国范围内推广。同时，为推进检察公益诉讼，2019年1月，最高人民检察院和生态环境部会同国家发改委、司法部、自然资源部等9部委制定《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，要求加强在检察公益诉讼中协作配合，合力打好污染防治攻坚战。通过一系列支持举措，检察机关已经取代环保组织，成为提起环境公益诉讼的主要力量。检察公益诉讼在全国范围内如火如荼的开展，生态环境损害赔偿制度也得以在全国展开。检察机关和省级、市地级政府指定的相关部门或机构均可就生态环境损害问题采取司法救济手段，他们的加入直接导致环保组织提起民事公益诉讼案件数有所减少。2017-2019年，环保组织提起民事公益诉讼案件共143起。其中，2017年37起，2018年55起，2019年51起。2017年的案件数为2015年《环境保护法》正式施行以来的最低值，表明实践中环保组织提起民事公益诉讼的积极性有所下降。这个阶段新加入的环保组织较少，且多为地方性环保组织。随着新的环保组织加入，2018年和2019年的案件数开始缓慢回升，并逐漸趋于稳定。

二、环保组织提起民事公益诉讼的现实困境

我国环保组织提起民事公益诉讼在实践中取得了显著的成效，同时也面临着诸多现实困境，尚未实现立法的预期效果。在此，本文结合161家环保组织提起民事公益诉讼问卷调查结果，梳理当前环保组织提起民事公益诉讼面临的实然困境，并对造成困境的原因展开分析。

（一）提起环境民事公益诉讼立案和取证困难

实践中，大量环境公益诉讼案件均因难以立案和取证而被排斥在司法程序之外。造成立案和取证难的主要原因是现有法律和司法解释对环保组织的原告资格限制过严、法院和法官受理环境民事公益诉讼的动力不足、环保组织调查取证难以得到配合。

1.环保组织原告资格限制过严。公民作为环境公益诉讼的原告时，容易出现“搭便车”问题，而将环境公益诉讼的诉权赋予环保组织，能够更有力地救济环境公益损害、提高诉讼效率、降低诉讼成本。我国法律对环保组织提起民事公益诉讼的原告资格进行了明确规定。作者开展的社会调查问卷数据显示，在161家被调查的环保组织中，不具备原告资格的环保组织达到91家，占比高达56.52%。进一步对不具备原告资格的91家环保组织欠缺何种条件进行询问，发现欠缺“设区的市级以上人民政府民政部门登记”的组织有17家，占比18.68%;不具备“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的组织有53家，占比58.24%;而两种情形都不具备的组织有21家，占比23.08%。

2.法院和法官的动力不足。刘超教授运用调研材料进行实证分析结果显示，当前法院系统普遍对环境公益诉讼持保守甚至是拒绝的态度，缺乏足够的动力机制去探索环境公益诉讼。[4]环境公益诉讼案件涉及公共利益，社会影响广泛，可能还涉及处理与地方政府、当地纳税大户之间的复杂利益关系，引发法官消极回避或转嫁责任。这是由于存在“司法地方化”现象，司法机关在政治地位、经费来源和管理体制等方面均受制于地方政府，服从地方经济社会发展大局，缺乏足够的自主性和应有权威。加之环境公益诉讼的复杂性以及原被告双方可能处于强势地位，对法院独立审判构成潜在威胁。

3.调查取证难以得到有效配合。虽然我国相关法律已经规定了环境侵权案件的因果关系举证责任倒置，但环保组织对存在环境污染、生态破坏行为和损害结果仍负有举证责任，需要向法院提供被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。在目前法律法规体系下，企业环境信息披露呈现“自愿披露为主，强制性披露为辅”的特征，加之各行业和各企业在环境信息披露上的重视程度、披露方式以及机制等方面存在差异，企业的环境信息披露存在缺乏强制性、披露标准不统一、披露信息质量不高和选择性披露等现象。[5]环保组织往往难以获得对案件有价值的环境信息。

（二）与生态环境损害赔偿制度的衔接不畅

当前，围绕环境公益损害，我国已经构建生态环境损害赔偿制度、检察机关提起环境民事公益诉讼制度以及环保组织提起民事公益诉讼等制度设计和安排，共同构成了多元主体并存的环境公益司法救济机制。2019年6月4日，最高人民法院出台的《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）》（以下简称《若干规定》）中对生态环境损害赔偿磋商、诉讼和环境民事公益诉讼之间的衔接等问题都进行了详细的规定。但有学者认为，这种衔接办法仅为一种不完全的衔接模式。[6]根据当前法律和司法解释，各主体在起诉时产生竞合，顺位衔接和协调还未具体明确，尚未形成融洽的体系。如果不能予以有效调整，则可能构成重叠、重复诉讼，浪费宝贵的司法资源。

1.与生态环境损害赔偿磋商的衔接。《若干规定》中延续了《生态环境损害赔偿制度改革方案》的规定，将磋商作为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的前置程序。根据磋商的时间不同，环保组织提起民事公益诉讼与生态环境损害赔偿磋商存在两种衔接情形，即磋商过程中环保组织提起民事公益诉讼的衔接和环保组织提起民事公益诉讼过程中开展生态环境损害赔偿磋商的衔接。如果磋商正在进行，同一损害行为又被环保组织提起了环境民事公益诉讼，法院是否需要等待磋商结果确定才能决定是否受理该诉讼，受理后又如何处理，《若干规定》并未作出明确的规定。同样，环保组织提起民事公益诉讼过程中，负有环境资源行政监管职责的部门开展生态环境损害赔偿磋商的，法院如何处理，《若干规定》也未明确。

2.与生态环境损害赔偿诉讼的衔接。《若干规定》中对环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的关系进行了明确。但并未明确同一损害行为先被环保组织提起环境民事公益诉讼，后被提起生态环境损害赔偿诉讼时，法院应当如何处理。如果对于环境民事公益诉讼已经进行了实质性的审查，是否应中止其审理，优先审理后提起的生态环境损害赔偿诉讼。如果就同一损害生态环境的行为先提起的环境民事公益诉讼审理中存在已经发现、诉讼请求已经涵盖但是原告无权主张赔偿的费用，这种情况显然不属于《若干规定》中规定的“前案审理时未发现的损害”。那么案件的裁判生效后，能否再行提起生态环境损害赔偿诉讼？此外，《若干规定》明确法院审理生态环境损害赔偿案件时《若干规定》没有相关规定的，可参照适用《环境民事公益诉讼司法解释》《环境侵权责任纠纷案件司法解释》及相关司法解释的规定。但在审理环境民事公益诉讼案件时，是否也可参照适用《若干规定》中的最新规定，未作出说明。

（三）环保组织提起环境公益诉讼的意愿和能力有待提高

有学者认为，对公共事务活动的权利与诉求是环保组织提起民事公益诉讼最大的推动力所在。[7]对161家环保组织的调查结果所示，仅有43家环保组织选择“非常愿意”，34家环保组织选择“愿意”，所占比例尚未过半。环保组织提起民事公益诉讼意愿不高，有以下几点原因：一是缺乏健全的激励机制。环境公益诉讼属于“好事者诉讼”，基于环保组织作为“积极公民”而得以推进。提起环境公益诉讼需要成本，但当前法律在赋予环保组织原告资格的同时，严格禁止其牟取非法经济利益。环保组织提起民事公益诉讼时与诉讼标的缺乏足够的利害关系，并不能让自己获得实在的物质利益，这使得环保组织可能缺乏足够动力追求胜诉的结果。二是环保组织诉讼能力有限。提起環境公益诉讼的环保组织不仅要保证政治安全和规避风险，还要基于成本和收益的考量，拥有专业人员、技术基础、足够的资金以及一定的社会影响力。[8]从笔者调查的环保组织来看，161家环保组织中，专职人员过半数的环保组织为1-5个，规模偏小;兼职人员数在50人以下的组织有143家，占比88.82%，多由高校学生组成，稳定性较差。同时，我国大部分环保组织均缺少法律专业人员，无法有效提起环境民事公益诉讼。受调查的161家环保组织中，没有专职法律工作人员的环保组织有106家，占比达65.84%。三是环保组织缺乏资金保障。从161家环保组织经费规模统计数据来看，绝大多数环保组织的资金规模都较小，仅够维持组织正常运转。其中，有安排专门支持环境公益诉讼资金的环保组织仅有18家，占比11.18%。四是环保组织的独立性不足。从具有诉讼资格的环保组织情况来看，目前全国符合条件的大多是带有官方色彩的环保组织，独立性存疑。从组织资金来源看，较多环保组织的资金来自企业捐赠和缴纳的会费。根据组织研究领域中的资源依赖理论，生存是一个组织最重要的目标，一个组织如果过度依赖周围环境提供的资源，那么组织的行为必将严重受到影响，服从于资源提供者的意志与偏好。[9]

（四）多元主体参与和支持还需加强

1.支持起诉实践效果不佳。我国法律和司法解释规定了支持起诉条款。在环保组织提起民事公益诉讼的实践中，政府及其相关组成部门、检察机关以及环保组织等都是重要的支持起诉主体，为环保组织提供了调查取证、专业咨询以及技术信息等支持。然而，根据作者整理的321起环境民事公益诉讼案件来看，仅有54起存在行政机关和检察机关支持起诉情形，占比17.25%;仅有28起为环保组织作为支持起诉方，占比8.95%。这表明实践中支持起诉效果不佳，仍有较大的改进空间。

2.律师参与公益诉讼缺乏保障。环保组织提起民事公益诉讼的实践中，律师主要来自本组织的志愿者、工作人员、律师事务所以及高校教师等，专职律师是工作人员的情形较少。志愿者和高校教师等作为委托代理人参与环保组织提起民事公益诉讼案件，属于兼职性质，能够较少诉讼成本，但存在稳定性较差、参与意愿不足等问题。部分律师事务所律师的参与费用较高，经济实力较差的环保组织难以承受。同时，律师办理案件需要成本，也有维持自己生存的压力，仅通过公益律师凭借奉献和志愿精神来代理环境公益诉讼案件是不足以保障当前现实需求的。

3.同行组织间的合作较少。在现行法律规定下，大部分社会组织还不具备诉讼主体资格，但可以多种方式参与到环境公益诉讼的实践。如自然之友联合中国绿发会、中华环保联合会以及中国政法大学污染受害者中心等环保组织构建了公益诉讼行动网络，实现环保组织资源和信息互补。一些当地的社会组织也以支持起诉的方式在环境公益诉讼实践中发挥重要作用。如贵阳公众环境教育中心作为立足本地环保组织，提起了多起环境公益诉讼案件，积累了丰富的实践经验。纵观当前环境民事公益诉讼中同行合作的现状，我们可以发现仍有较大的提升空间。

4.公众参与的积极性不高。我国传统文化具有浓厚的威权主义色彩，政治权威强盛的对立面就是公民社会力量薄弱，公众参与的主动性有限，积极性不高。[10]当水、大气、土壤以及生态环境遭受污染和破坏时，公众更多的是为了自身利益被动维权，而非为了保护公共利益受损去参与环境保护。[11]在经济发展较为落后的地区，当地居民的环保意识相对薄弱，他们对增加收入的需求超过了保护环境的需要，一定程度上容忍以环境为代价换取经济发展。公众都未经过系统训练，不具备相应诉讼知识储备，提起公益诉讼还需要花费大量的时间和金钱，必然缺乏诉讼动力。

三、环保组织提起民事公益诉讼的路径完善

（一）保障环保组织提起民事公益诉讼立案和取证

首先，适度放宽环保组织的原告资格限制。无论何种性质的违法行为，只要存在侵害环境公益的可能性，就应当允许相应主体提起诉讼，请求法院予以审理和判决，以最大范围和最有效率地维护环境公益。将环境公益诉讼的原告范围扩大至所有合法成立的环保组织，这样既可以防止少数官方环保组织对环境公益诉讼的垄断，也可以防止部分环保组织被官方“俘获”而主动放弃原告资格，置环境公益损害事实于不顾。同时，为防止过多环保组织具有原告资格以后滥用诉权，可以通过设立预审制度，对环保组织的起诉进行审查，排除无事实依据的起诉。

其次，继续推进环境司法理念更新和机制改革。为了应对新形势下环境司法面临的挑战，司法机关应积极主动运用环境公益诉讼这一手段强化环境司法权。同时，需要指出的是，司法能动应有限度，须平等地对待当事人双方，保障被告的诉讼权利，认真对待被告提出的答辩意见、举证、质询等诉求。

最后，便利和保障环保组织的调查取证活动。环境主管部门和企业按照法律规定的程序和方式向社会公开环境信息，同时，赋予环保组织和公众按照法定程序申请获得企业环境污染相关的信息。为了阻止诉讼活动的正常进行，被告方往往会对环保组织进行阻扰和威胁，甚至会对环保组织工作人员的人身安全造成影响，为了让环保组织能够自愿主动地参与，需要设立专门负责协助保障环保组织及其工作人员安全的机构，对其安全进行保护，让他们无后顾之忧。

（二）理顺环境民事公益诉讼与生态环境损害赔偿制度的关系

从诉讼目的来看，环保组织提起民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼的目的都是救济和保护环境公益。作者认为，应依照“执法优先，司法补充”的原则进行调整，即生态环境损害赔偿磋商、诉讼应具有优先顺位，环保组织提起民事公益诉讼作为补充。

一方面，环保组织积极参与生态环境损害赔偿磋商。现行法律和司法解释并没有规定生态环境损害赔偿磋商可以阻却环保组织提起民事公益诉讼的效力，因此，环保组织在生态环境损害赔偿磋商时提起民事公益诉讼应得到法院依法受理。但是，为了充分发挥磋商制度所具有的节约资源、提高效率的优势，法院可以依照《若干规定》17条的有关规定，在受理环保组织提起民事公益诉讼后中止该案的审理。法院向环保组织行使释明权，告知环保组织可以参与磋商过程。环保组织是环境治理的重要主体，作为参与磋商人加入到环境行政管理机关与赔偿义务人正在进行的生态环境损害赔偿磋商程序，既体现行政渠道解决生态环境损害赔偿问题的优势，又保障公众和环保组织的参与权、监督权。[12]如果达成磋商协议，法院可继续审理并判决环保组织提起的环境民事公益诉讼案件。在环保组织提起民事公益诉讼已经审理时，环境行政机关就同一环境污染和生态破坏行为与赔偿义务人开展磋商的，可以继续进行诉讼。环境行政机关可以采取支持起诉方式参与诉讼，为环保组织提供调查取证和专业技术等方面的帮助和支持。

另一方面，协调与生态环境损害赔偿诉讼的关系。《若干规定》已经明确了生态环境损害赔偿诉讼具有优先审理的效力。但认为生态环境损害赔偿诉讼一概优先于环保组织就同一环境公益侵害行为提起的环境民事公益诉讼，将存在浪费司法资源的可能。在环保组织已经先于环境行政机关提起民事公益诉讼时，法院该如何处理，需要根据具体情况而定。当已经受理的环保组织提起民事公益诉讼案件处于审理阶段并未进行实质审查时，环境行政机关又提起生态环境损害赔偿诉讼的，法院可以中止审理环保组织提起的民事公益诉讼案件，优先审理生态环境损害赔偿诉讼。当环保组织提起民事公益诉讼已经进行实质性审查时，涉及的基本事实已经查清，如果环境行政机关再行提起生态环境损害赔偿诉讼，违背“一事不再理”原则，将增加当事人讼累、浪费司法资源。法院可以中止生态环境损害赔偿诉讼的审理，待环保组织提起民事公益诉讼审理完毕后，继续进行审理。环保行政机关可以通过支持起诉方式参与其中，不必另行提起诉讼。当环保组织提起民事公益诉讼案件已经判决生效时，环保行政机关对环境民事公益诉讼未被涵盖的内容提起生态环境损害赔偿诉讼，应当得到法院的支持。为有效发挥两种诉讼形式的合力，环保组织通过调查发现侵犯环境公益的事实和掌握有关证据，可向环境行政机关举报，要求和督促其在规定时限内（如60日内）积极履职，勤勉执法。如若怠于履职或行政行为违法造成环境公益受损，环保组织可以针对不同行为主体提起环境行政公益诉讼和环境民事公益诉讼。

（三）提高环保组织的诉讼意愿和能力

不断释放的政策信号表明，环保组织已经成为创新社会治理和承接政府环境治理职能转移的重要力量。借鉴其他国家的做法和我国的实践经验，从能力建设和独立性保障等方面提出自身建设的可行思路，使环保组织真正成为环境公益诉讼的有力参与者。一是法律能力建设。一般而言，可以通过组织法律机构和岗位设置两个方面来着手。与未拥有法律机构的环保组织相比，拥有法律业务部门的环保组织能够更加重视组织面临的法律环境，采取更为合法合理的方式去开展组织活动，使组织走出法律盲区。环保组织可以通过吸纳更多律师与法学学者作为会员或志愿者，增加法律专业群体对本组织宗旨和使命的认同，进而为日后开展环境公益诉讼相關活动创造条件。二是筹资能力建设。根据民政部《社会服务发展统计公报》统计数据，2008年至2017年全国各类社会组织接收捐款从318.8亿元增长到729.2亿元，社会捐赠资源较为丰富。在环境公益诉讼和其他环境保护活动中，环保组织探索和尝试了“以诉养诉”模式、网络募捐渠道以及公益众筹等多种资金筹集方式。环境公益诉讼受到社会广泛关注，使这个领域的一些环保组织获得较好的影响力和曝光度。如果这些环保组织以丰富的环境公益诉讼经验作为基础，建立起具有社会影响力的品牌项目，将会吸引更多的企业、地方政府和基金会等其他主体的关注，并予以一定资助。三是保障独立性。加强环保组织自治和保障环保组织诉权行使，能够在一定程度上保障环保组织提起民事公益诉讼的独立性。

（四）激发政府和社会力量的参与积极性

协同参与理念可以为社会力量促进和便利环保组织提起民事公益诉讼形成支持合力，提供有益思路。通过完善环保组织激励保障、构建多方联动协作机制、完善律师参与公益诉讼制度、加强同行组织间的合作以及鼓励引导公众有序参与，形成支持环保组织提起民事公益诉讼的合力，打造环境治理共同体。一是完善环保组织激励保障。在新时代打造共建共治共享社会治理格局、创新社会治理的背景下，引导和规范社会组织的发展已经成为各级党政部门重要的工作内容。[13]对环保组织提起民事公益诉讼，政府可以采取多种手段来予以支持和引导。凡有利于激发环保组织提起民事公益诉讼积极性的措施和制度安排，均可视为诉讼激励。二是保障律师参与公益诉讼。律师参与环境公益诉讼的热情，直接决定了案件的效果。我国应加快推进公共法律服务体系建设，完善公益律师辅助诉讼制度，把公益诉讼纳入法律援助的范畴，使环保组织提起民事公益诉讼可以申请必要的专业律师援助，提高有效性。三是促进环保组织间的合作。在环境公益诉讼领域，不同类型的环保组织也会发挥不同的作用。发挥各自优势，走向合作，是未来环保组织发展的趋势。四是鼓励引导公众有序参与。环保组织提起民事公益诉讼需要鼓励和引导公众有序参与，发挥公众在线索提供、判决执行监督以及诉求表达方面的积极作用。在污染线索收集阶段，群众举报、媒体新闻报道以及环保组织网站都是重要的线索来源。环保组织可以通过聘请污染企业周边居民作为社会监督员，给予一定的经济补助，让他们能够及时发现和反馈污染情况，便利环保组织开展调查取证。此外，公益诉讼与私益诉讼可以相辅相成，环保组织通过协同或配合社会公民个体提起相关私益诉讼，维护其环境权益。五是构建多方联动的诉讼协作机制。环境民事公益诉讼的有序进行，需要环保组织、检察机关和行政机关相互衔接、配合。在各主体之间依据一定的顺位提起诉讼时，其他主体可以通过支持起诉、协助取证以及执行监督等方面予以协助，实现信息共享和优势互补。[14]

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责任编辑：詹花秀

收稿日期：2021-01-20

基金项目：国家社科基金后期资助项目“我国政府对境外非政府组织分类管理研究”（项目编号：ZZA008）

作者简介：陈晓春，男，湖南祁东人，湖南大学公共管理学院教授、博士生导师，主要研究方向：社会组织与社会治理;彭燕辉，男，贵州遵义人，湖南大学法学院博士研究生，主要研究方向：环境法治。