上海合作组织安全合作：成就、挑战与未来深化路径

苏畅 李昕玮

〔提   要〕 上海合作组织成立至今，安全合作成果丰硕，为上合组织建设和发展作出重要贡献。成员国有关安全合作理念达成的共识不断凝聚增强;安全合作的法律基础和机制建设得到丰富和完善;以反恐、执法、防务合作为主要内容的务实合作卓有成效。共同的安全挑战是上合组织安全合作的重要推力，成员国对稳定与发展的共同诉求是重要动力，以中俄大国为引领是安全合作提质升级的核心力。当前和未来一段时期，上合组织成员国依然面临诸多安全挑战，需要强化安全共同体意识，加强务实安全合作，合力打造上合组织安全共同体。

〔关 键 词〕上海合作组织、安全合作、上海合作组织安全共同体

〔作者简介〕苏畅，中国社会科学院俄罗斯东欧中亚研究所研究员

李昕玮，凯里学院马克思主义学院讲师

〔中图分类号〕D814.1

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）3期0067-18

安全合作是上海合作组织（以下简称“上合组织”）三大支柱之一，始终在本组织合作中占据优先位置。成立20年来，上合组织安全合作成果突出，已成为成员国间的互信基石、上合组织持久发展的重要动力。当前，世界百年未有之大变局和新冠肺炎疫情叠加，国际和地区安全形势正在发生深刻复杂变化。回顾上合组织安全合作成就，总结合作进程中的经验，有助于深化未来的安全合作，从容应对地区新的安全挑战，为地区的安全与稳定提供坚实的保障。

一、安全合作的主要成就

从“上海精神”和新安全观，到推动安全共同体，上合组织不断丰富地区合作安全理念，夯实合作法律基础，搭建合作框架机制，在打击“三股势力”、应对各种非传统安全威胁、推动联合执法等方面取得了巨大进展，为本地区安全与稳定提供了重要保障。

（一）安全合作理念不断丰富发展

上合组织倡导区域安全合作，强调合作安全意识。自成立以来，成员国对新型安全合作理念的认识不断趋同，不仅为本地区安全合作提供了理论指引，还为国际社会探索新安全观、推动建立更加公正合理的国际秩序作出了贡献。

“上海精神”作为上合组织成员国之间相互关系的准则，为上合组织安全合作提供内在动力、牢固聚力。“上海精神”形成于“上海五国”时期，中、俄、哈、吉、塔签署的《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》（1996年）和《关于在边境地区相互裁减军事力量的协定》（1997年）两份重要文件具有重大意义：彻底解决边界划界问题、边境地区实现睦邻友好;突破了传统的合作模式，倡导新型安全观念，强调在共同利益基础之上进行多边安全合作。“‘上海精神是上海合作组织顺利发展的独特源泉，是发展国家间关系、应对全球威胁和挑战、解决国际分歧的重要指针。”在20年的安全合作历程中，“上海精神”得到丰富、提质，与新安全观相辅相成，“对国际社会寻求新型的、非对抗性的国际关系模式具有非常重要的意义，这种模式要求摒弃冷战思维，超越意识形态差异”。

在安全合作过程中，上合组织成员国携手共筑安全的愿望不断增强，践行并推动新安全观的发展。传统的安全观以现实主义为理论基础，从人性本恶的基点出发，从政治、军事或外交角度去判断安全环境和安全威胁。而新安全观主张抛弃“冷战思维”，以相互信任、裁军与合作安全为内涵，提供以共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式，反对以牺牲别国安全换取自身绝对安全的做法，追求普遍安全。江泽民主席在2001年上合组织成立大会上的讲话中指出，新型安全观“丰富了由中俄两国始创的以结伴而不结盟为核心的新型国家关系，它所培育出来的互信、互利、平等、协商，尊重多样文明，谋求共同发展的‘上海精神，不仅是五国处理相互关系的经验总结，而且对推动建立公正合理的国际政治经济新秩序也具有重要的现实意义”。新安全观以互信求安全，以对话促合作，丰富了上合组织安全合作的理论基础。2019年11月在塔什干举行的政府首脑（总理）理事会第十八次会议上，李克强总理指出：“面对层出不穷的威胁和挑战，各方应密切沟通协调，加强相互支持，积极践行共同、综合、合作、可持续的新安全观，持续巩固本组织安全合作优势，携手维护地区稳定与安宁，为各国经济社会发展营造长期良好的外部环境。”

上合组织安全共同体是“上海精神”和新安全观的实现载体，是新时期上合组织发展的努力目标。“安全共同体”理念与“上海精神”、新安全观契合，是构建人类命运共同体理论的细化延伸。在2020年莫斯科元首峰会上，习近平主席提出构建“四个共同体”倡议，其中“安全共同体”为本地区稳定与发展提供前提条件。“安全和稳定是国家发展的首要前提，关乎各国核心利益。我们要遵循共同、综合、合作、可持续的安全观，有效应对各类威胁和挑战，营造良好地区安全环境。”上合组织强调多边主义，并且提出“上合方案”，“安全共同体”理念正是对上述思想的具体阐释。“安全共同体”既符合现实需求，也符合各成员国的根本利益。对安全共同体的高度认同，是各国在安全领域务实合作的关键因素。上合组织安全共同体的核心价值和共同理念包含着“安危共担，携手应对”精神，决定着各成员国要秉持共同、综合、合作、可持续的安全观，着力提升本组织应对复杂局面的能力。

（二）安全合作的法律基础逐步夯实

在共同的安全理念指引下，上合组织各成员国领导人不断就安全合作达成共识，协调各成员国立场，明确安全合作的主要任务，为相关法律和合作协议达成创造条件。在此基础上，一系列基础性文件和纲领性文件明确指出安全合作的宗旨与重点方向，就合作模式、措施提出指导性意见，并根据不同时期地区安全威胁的变化制定总体应对方案。這些基础性文件和纲领性文件包括《上合组织成立宣言》《上合组织宪章》《上合组织至2025年发展战略》《上合组织成员国长期睦邻友好合作条约》等。《上合组织成立宣言》指出，上合组织的宗旨之一是“共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定”，“重视并尽一切必要努力保障地区安全”。《上合组织宪章》进一步指出，上合组织安全合作的基本任务和基本方向是“加强成员国间的相互信任和睦邻友好;发展多领域合作，维护和加强地区和平、安全与稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序;共同打击一切形式的恐怖主义、分裂主义和极端主义，打击非法贩卖毒品、武器和其他跨国犯罪活动，以及非法移民”。

打击“三股势力”是上合组织安全合作的最初领域和长期坚持的目标。成员国签署了一系列共同打击 “三股势力”的法律文件。2001年6月签署的《上合组织打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》对“恐怖主义”“分裂主义”“极端主义”的概念做出了明确的法律界定，并规定了有关合作的具体方式和程序。这是上合组织在深化安全合作道路上迈出的重要一步，为联合打击“三股势力”奠定了法律基础。各成员国元首于2002年6月签署《上合组织成员国关于地区反恐怖机构的协定》，详细阐述了地区反恐怖机构的目的、任务、地位、工作原则及工作人员的特权和豁免权等问题，为各国打击国际恐怖主义以及展开广泛的反恐合作奠定了制度基础。2005年7月签署的《上合组织成员国合作打击恐怖主义、分裂主义和极端主义构想》是安全合作的又一份重要文件，强调成员国将采取一切可能的措施打击上合组织范围内的恐怖主义、分裂主义与极端主义，并制定出主要任务、主要合作方向和合作形式，以及构想的落实机制。 2017年阿斯塔纳元首峰会签署《上合组织反极端主义公约》。至此，上合组织形成了有关打击“三股势力”的完整法律体系，为上合组织成员国共同打击“三股势力”提供了坚实的法律基础。

上合组织成员国还达成一系列有关执法合作的专门性协定，包括《上合组织成员国司法部长会议联合声明》《上合组织地区反恐怖机构数据库协议》《上合组织成员国政府间合作打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品的协定》等。除反恐外，上合组织也十分重视打击毒品与有组织犯罪。2004年签署的《上合组织成员国关于合作打击非法贩运麻醉药品、精神药物以及其前体的协议》确定了禁毒合作的方向、具体合作内容与方式，从而推动禁毒合作向务实方向发展。此外，各成员国还签署了《<2018—2023年上合组织成员国禁毒战略落实行动计划>2019—2021年工作计划》《上合组织成员国和阿富汗打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》《上合组织成员国政府间合作打击犯罪协定》等。《上合组织至2025年发展战略》将禁毒列为国际合作的优先方向，要求未来禁毒合作的重点发展内容是提升对外合作水平，开展联合行动，推动能力建设，深化减少需求领域的合作。

（三）安全合作机制日臻成熟

上述系列文件和协定为上合组织安全合作搭建了基本框架，推动合作机制不断完善。为落实上合组织领导人就安全合作达成的一系列共识，推进相关合作协议，上合组织高度重视安全合作机制建设，成立了由相关部门参与的多层级合作机制。

执法部门和军事部门建立各层级定期会晤机制。从2004年起，上合组织成员国定期举行执法和军事部门的会晤。执法领域包括安全会议秘书会议、公安内务部长会议、最高法院院长会议、检察长会议等机制，通过多边合作积极开展相互间的司法协助工作，在涉境外案件的调查取证、缉捕和引渡罪犯、涉案款物移送等领域进行合作;发展成员国边境地区检察机关的直接合作机制;建立有效的司法信息交换机制;加强检察机关之间的交流。军事领域包括国防部长会议、总参谋长会议、国防部国际军事合作部门领导人会议、禁毒部门领导人会议、边防部门领导人会议和边境互察制度等。上述会议会晤机制成效逐步显现，为上合组织成员国间的执法合作减少了制度障碍，促进了安全问题的协商和情报交流，对成员国开展多边执法合作和军事安全合作起到了积极推动作用。

组建了地区反恐怖常设机构。2004年6月上合组织地区反恐怖机构正式成立，该机构包括执行委员会和理事会，主要行使四项职能：就打击恐怖主义、分裂主义、极端主义与本组织成员国主管机关及国际组织保持工作联系，加强行动协调;参与准备打击恐怖主义、分裂主义和极端主义问题的国际法律文件草案，与联合国安理会及其反恐委员会、国际和地区组织共同致力于建立应对全球性挑战与威胁的有效反应机制;收集和分析成员国提供的有关打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的信息，建立反恐机构资料库，为开展打击“三股势力”的合作提供建议和意见;筹备举行学术研讨会，交流打击恐怖主义、分裂主义和极端主义问题的经验。

禁毒合作机制不断完善。上合组织成员国禁毒部门之间建立了领导人、高官、专家工作组三级会晤机制，为禁毒部门强化交流与组织协调奠定了基础。同时还建立了法律基础、禁毒执法、易制毒化学品管控和减少需求四个专家工作组，基本涵盖了上合组织禁毒合作的主要领域，为务实合作开辟专家对话平台。

确立了重大突发事件的应急机制。2002年1月7日，上合组织成员国外长非例行会议通过了应急机制原则：如遇重大突发事件，两国以上的外长可提出倡议，召开六国外长紧急会议，商讨对策、协调立场;可以以外长声明的形式，阐述上合组织对事件的看法和主张。应急机制的确立对于地区安全治理有特殊的重要性，为上合组织应对突发事件、及时采取有效措施创造了有利条件。

（四）务实合作不断深化拓展

上合组织安全合作始于边境安全合作，随着国际和地区安全形势不断变化，不同时期安全合作有不同的重点方向，并且伴随上合组织安全机制的不断完善，务实合作由反恐合作扩展到防务合作、执法合作。

打击“三股势力”是上合组织根本任务之一。20年来，上合组织成员国在反恐能力建设、情报交流、去极端化、打击网络恐怖主义等方面展开了卓有成效的合作。

举行联合反恐军事演习，提升成员国执法安全部门反恐合作能力。首次在上合组织框架内的双边军事演习于2002年10月由中国和吉尔吉斯斯坦举行。此后，上合组织每年举行双多边反恐军事演习，包括规模最大、影响最强的“和平使命”成员国武装力量联合反恐军事系列演习。2003年8月，中、俄、哈、吉、塔五国举行代号为“联合-2003”的联合反恐军事演习，共有1000余人参加。这是上合组织首次举行多边跨境联合反恐军事演习，标志着成员国的军事合作进入新阶段。2007年8月，上合组织成员国在俄罗斯举行了“和平使命-2007”联合反恐军演，这是首次由上海合作组织全体成员国参加的反恐演习。在演习中，各成员国交流了反恐作战的研究成果，完善了联合反恐作战运行机制，为未来联合反恐作战奠定了基础。2008年8月，各成员国元首签署了《上合组织成员国组织和举行联合反恐演习的程序协定》，进一步规范了联合反恐演习的程序，为执法安全部門联合反恐演习机制化建设提供了法律保障。2019年，上合组织成员国举行了“团结协作2019—2021”边防特别行动、“萨雷阿尔卡-2019”联合反恐演习等。联合反恐军事演习有各成员国国防、边防等部门各兵种的参与，编织了立体的反恐合作网络，积累了丰富的反恐经验。同时，以加强安全合作、维护地区稳定为目的的联合反恐军事演习既有政治意义，也有实际意义。政治意义在于，演习可以对恐怖主义产生威慑效应，体现出成员国强大的反恐决心和信心，同时也推动成员国之间的政治与安全合作，提高上合组织的国际威望。实际意义在于，增强成员国执法安全部门反恐合作能力，促进成员国间的信息交流，共同探索打击“三股势力”的方法，同时也有益于中亚成员国提高自身的防卫能力。

建立多种形式的情报交流机制。上合组织重视地区反恐怖机构功能，包括建立地区反恐怖机构数据库（提供参与国际恐怖、分裂和其他极端组织活动的人员信息等），各方主管机关相互提供情报线索，定期交流反恐信息，举行多边反恐研讨会。截至2019年3月，上合组织地区反恐怖机构的恐怖分子数据库已有4.5万余人的信息数据。

重视反恐新问题，加强去极端化合作、打击网络恐怖主义。随着国际与地区恐怖主义形势新变化，上合组织反恐合作进入深耕阶段。2017年签署的《上合组织成员国元首关于共同打击国际恐怖主义的声明》指出，上合组织重视青年人参与“三股势力”问题，强调须加强对青年人的去极端化教育工作，继续落实《上合组织成员国元首致青年寄语》及其实施纲要，强调防止宗教不宽容、排外心理和种族歧视思想传播。上合组织还强调网络恐怖主义的严重性和合作的必要性。2019年举行了“厦门-2019”网络反恐联合演习，2020年签署了《上合组织成员国元首理事会关于打击利用互联网等渠道传播恐怖主义分裂主义和极端主义思想的声明》。

多年来，上合组织成员国在打击“三股势力”方面团结协作，务实行动积极有效，“三股势力”的发展蔓延得到有效遏制。成员国安全形势可控，尤其是中亚成员国的安全形势已有明显好转：一是重大恐怖活动大为减少，类似在首都等大城市发动暴恐袭击导致严重后果的事件已鲜有发生;二是通过密切的情报交流、联合执法抓捕恐怖分子等行动，原来在中亚费尔干纳地區十分活跃的恐怖势力被削弱;三是合作打击国际恐怖势力流通，在当前国际恐怖主义猖獗的形势下，中东圣战分子回流中亚的势头被有效遏制。

在执法合作方面，成员国加强禁毒合作、联合打击有组织犯罪，重视司法部门沟通和人员培训。

积极开展联合禁毒、联合打击有组织犯罪等执法行动。上合组织成员国举行了“捕鼠器”“蛛网”等一系列国际禁毒行动，成效显著。在上合组织框架下，还多次举办禁毒官员培训班，为成员国禁毒部门官员之间开展交流、加深了解、提高执法工作能力提供条件。上合组织重视打击跨国有组织犯罪活动，就反洗钱、能源运输管道安保等开展合作。2019年5月，上合组织在杜尚别举行了“打击恐怖主义及通过贩毒、有组织犯罪等活动资助恐怖主义国际地区合作”高级别会议。

积极就生物安全、信息安全等新问题展开沟通与对话。习近平主席在2020年上合组织元首峰会上提出：“中方发起‘全球数据安全倡议，旨在共同构建和平、安全、开放、合作、有序的网络空间。” 2021年，上合组织成员国元首理事会签署了《关于保障国际信息安全领域合作的声明》。新冠肺炎疫情暴发以来，中方高度关注生物安全。国务委员兼外交部长王毅在2020年上合组织成员国外长视频会议上建议，开展疫情信息共享、药物和疫苗研发合作，与国际社会携手打造人类卫生健康共同体。

在防务合作方面，成员国围绕边境防务合作、人员培训等领域开展了广泛合作交流。边境安全合作是上合组织防务合作的重要内容。“上海五国”时期的边境安全合作全面深化了地区国家间的睦邻友好和信任，成为建立上合组织的坚实基础。上合组织成立后，边境安全合作深入发展，中国和俄罗斯向其他成员国提供军事援助，培训中亚国家军事人员，以加强边境地区防务为重点内容。与此同时，成员国多次举行以反恐为课题的多边或双边联合军演。

（五）积极推动阿富汗和解与重建

上合组织成立不久，“9·11”事件爆发，美国等北约国家以反恐之名进军阿富汗，20年来，不但没有给阿富汗带来和平，反而让阿富汗陷入战乱的泥潭。上合组织一直关注阿富汗局势，积极推动阿富汗和平和解进程，在历次元首理事会发表的宣言中均涉及阿富汗问题，清晰阐明对阿富汗问题的立场。2005年11月4日，上合组织秘书长与阿富汗驻华大使在北京签署《关于建立上合组织-阿富汗联络组的议定书》，旨在就上合组织与阿富汗在共同感兴趣的问题上开展合作提出建议，联络组成员包括上合组织秘书处官员、成员国驻秘书处代表和阿富汗高级外交官，是上合组织与阿富汗合作的一座重要桥梁，多次举行参赞级和副外长级会议，2009年至2016年曾停止了相关工作。自2017年恢复以来，联络组先后在莫斯科、北京和比什凯克举行3次副外长级会议，重点讨论阿富汗局势、阿富汗和解进程、上合组织与阿富汗合作的优先方向等问题，制定下一阶段工作规划。2019年6月14日上合组织元首第十九次理事会会议通过了《“上合组织-阿富汗联络组”下一步行动路线图》决议，继续强化“上合组织-阿富汗联络组”的工作。

上合组织高度重视阿富汗毒品问题，呼吁“在本组织框架内不断加强禁毒合作”，强调“应向阿富汗安全部门提供长期国际援助，以有效打击阿富汗的恐怖主义、毒品生产和走私”。2009年，上合组织同阿富汗签署了《打击恐怖主义、毒品走私和有组织犯罪行动计划》，双方同意开展禁毒合作，构筑环阿富汗禁毒带。上合组织还为成员国与阿富汗开展禁毒合作搭建平台，于2019年11月承办了“巴黎进程”专家工作组会议。

在上合组织框架下，成员国向阿富汗积极提供大量人道主义援助。中国在医疗、教育、经济建设、人员培训等领域提供援助，通过军事援助和人员培训等方式帮助阿富汗建设国民军。俄罗斯通过各种渠道向阿富汗提供援助，如俄罗斯国防部在2002—2005年期间向阿富汗提供了总价值为2亿美元的车辆和其他军事设备;还提供了可观的人道主义援助，在2007年8月宣布免除阿富汗欠俄的110亿美元债务，免除数额占阿欠俄债务总额的90%。中亚国家成员国也向阿富汗提供力所能及的援助，帮助阿富汗修建公路、学校、医院等。2009年11月，哈萨克斯坦与阿富汗签署了两国政府间关于教育领域合作的协议。2021年3月，乌兹别克斯坦宣布修建跨阿富汗铁路项目（马扎里谢里夫—喀布尔—白沙瓦）。

二、成就取得的原因

上合组织安全合作成就的取得是地区安全形势和成员国共同促进的结果。

（一）成员国面临共同的安全威胁

共同的安全诉求是凝聚上合组织成员国安全合作的内生动力。20世纪90年代初，俄罗斯和中亚国家深受恐怖主义和极端主义威胁。1994年和1996年，俄罗斯车臣地区两次爆发战争，高加索地区恐怖活动猖獗。1999—2000年是中亚遭遇暴恐袭击的高峰期，乌兹别克斯坦伊斯兰运动、伊斯兰解放党等恐怖组织和极端组织十分活跃，发动多起重大恐怖袭击，极端主义传播泛滥，对中亚国家构成严峻安全挑战。同时，阿富汗战乱与上合组织所在地区形势紧密相关，中亚“三股势力”的泛滥以及跨国犯罪活动大都与阿富汗的战乱和毒品种植、走私有直接的关系。在这样的背景下，上合组织在成立初期就将打击“三股势力”、遏制毒品的生产与走私等视为主要任务。2001年《上合组织成立宣言》指出：“上海合作组织尤其重视并尽一切必要努力保障地区安全。各成员国将为落实《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》而紧密协作。” 2004年《上合组织成员国元首塔什干宣言》强调：“对国际恐怖主义、地区冲突与危机等复杂挑战，能够并且应该在多边主义、各国相互协作、遵循国际法准则的基础上予以应对。只有这样才能在全球化条件下保障世界安全和稳定。本组织愿在自己的行动中坚决奉行这些原则，并准备以此为基础积极与所有国家和多边组织进行积极合作。”

上合组织重视阿富汗战乱及恐怖主义外溢给地区安全造成的严重威胁，通过机制化建设、务实安全合作，为地区国家提供有效可靠的安全合作平台。上合组织主张“进一步提高上合组织框架内的禁毒合作机制的效率”，“強调应加强应对毒品威胁的国际和地区合作”;呼吁“抵制恐怖主义思潮蔓延，将更积极地利用地区反恐怖机构的潜力和条件，结合本组织框架内进行的联合反恐演习，为遏制恐怖主义威胁做出更大贡献”;“愿大力打击非法贩运武器、弹药和爆炸物品和其他跨国有组织犯罪”。随着地区形势的变化和中亚各国对合作安全需求的延伸，打击非传统安全威胁成为中亚国家在维护地区和国家稳定的重心，中亚国家对上合组织的安全合作需求更加迫切。共同的安全诉求凝聚成员国安全合作共识，上合组织成员国所共同面临的安全威胁推动该组织将安全合作作为优先议程并不断予以加强。

（二）先进合作理念的纽带作用

上合组织前身是“上海五国”会晤机制，2001年乌兹别克斯坦以平等身份加入，成立了上合组织，2017年6月印度、巴基斯坦正式加入，上合组织成员国增至八个。当前，上合组织成员国包括世界大国、地区大国和国力较弱的国家，历史文化和社会制度不同，安全利益和诉求存在差异，但面临的非传统安全挑战具有共同性或相似性，各成员国唯有真诚合作，才能实现共赢。20年来，安全合作既是上合组织的起点，也是推动上合组织机制建设、合作共赢理念不断成熟的动力。2014年5月21日，习近平主席在上海举行的亚信峰会上发表题为《积极树立亚洲安全观，共创安全合作新局面》的主旨讲话，倡导共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，走共建、共享、共赢的亚洲安全之路。习近平主席的一系列重要主张得到了上合组织各成员国的高度认可。习主席在2018年上合组织青岛峰会上呼吁，齐心协力构建上海合作组织命运共同体，推动建设新型国际关系，携手迈向持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽的世界。在2019年上合组织比什凯克峰会上，习主席进一步提出把上合组织打造成安危共担的典范。在2020年11月上合组织成员国元首理事会视频会议上，习主席提出要弘扬“上海精神”，加强抗疫合作、维护安全稳定、深化务实合作、促进民心相通，携手构建卫生健康共同体、安全共同体、发展共同体、人文共同体，为推动构建人类命运共同体作出更多实践探索。面对百年未有之大变局和新冠肺炎疫情叠加的新形势，努力打造“四个共同体”，是确保上合组织地区长治久安和繁荣昌盛的先决条件。上合组织秉持开放、透明、不针对第三方的原则，不谋求建立军事政治同盟，坚决反对冷战思维和强权政治，开创了以不结盟为基础的、大小国家共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式。

（三）中俄两国引领作用

上合组织遵循大小国家一律平等原则，但作为联合国安理会常任理事国，中俄两国在上合组织建设中发挥核心作用，两国高水平的战略协作是上合组织安全合作的核心推动力。

中俄推动上合组织新型安全观的确立和发展。作为负责任的大国，中俄两国积极推动构建国际新秩序，维护国际和地区的安全和稳定。1997年4月，中俄两国元首在莫斯科签署了《中俄关于世界多极化和建立国际新秩序的联合声明》，指明必须摈弃“冷战思维”，强调必须以和平方式解决国家之间的分歧或争端，不诉诸武力或以武力相威胁，以对话协商促进建立相互了解和信任，通过双边、多边协调合作寻求和平与安全。2005年7月，中俄两国元首在莫斯科签署了《中俄关于21世纪国际新秩序的联合声明》，吁国际社会共同努力建立互信、互利、平等、协作的新型安全架构，强调此架构应以公认的国际关系准则为政治基础，以互利合作和共同繁荣为经济基础，并应建立在尊重各国平等安全权利的基础上。2001年6月中俄与上合组织其他成员国共同签署的《上合组织成立宣言》强调上合组织的宗旨是：加强各成员国之间的相互信任与睦邻友好;鼓励各成员国在政治、经贸、科技、文化、教育、能源、交通、环保及其它领域的有效合作;共同致力于维护和保障地区的和平、安全与稳定;建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序。

中俄皆大力支持在上合组织框架下举行联合反恐军事演习，为维护地区和平稳定作出突出贡献。上合组织多边反恐军事演习“和平使命”正是始于中俄两国的双边演习。2005年8月，中俄在山东举行“和平使命-2005”联合军事演习，这是上合组织框架下的首次战略级联合演习。2009年7月，中俄两国再次举行上合组织框架下反恐演习。在中俄推动下，上合组织多边反恐军事演习陆续在成员国举行。

中俄重视上合组织在禁毒、打击网络恐怖主义等领域发挥作用，并为上合组织安全合作提供物资和人员培训等公共产品。仅以中国为例，从1994年起，中国开始向哈、吉、塔、乌等国国防部提供军需物资、医疗器械、各种汽车和教学用语音设备等无偿军援。同时，中国还大力支持中亚国家军队人员培训，培训的专业分布较广，有高、中、初级指挥，特种作战，汉语，中医，武术，擒拿格斗等。

三、安全合作面临的挑战

随着国际形势变化，上合组织地区面临的地缘政治风险和安全风险上升，应对地区安全挑战任重道远。

（一）阿富汗形势变化导致地区安全挑战增加

阿富汗内战双方仍处于边打边谈状态，国内各派武装力量伺机而动。2021年4月14日，美国总统拜登宣布5月1日开始从阿富汗撤军，阿富汗未来安全形势的不确定因素增加。阿富汗持续的战乱以及国际恐怖势力的渗入波及中亚，令中亚国家边境地区（尤其是塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦）面临有组织犯罪、恐怖襲击、非法武装力量滋扰等挑战。盘踞在阿富汗的国际恐怖势力企图把中亚打造成“恐毒流通中间地带”，即建立“中亚武装分子运输走廊”，把在阿富汗北部活动的中亚国家籍战斗人员运回中亚从事暴恐袭击。这些恐怖组织与国际贩毒集团合作，通过运毒通道回流中亚。阿富汗北部恐毒势力的进一步合流已使部分中亚国家监狱暴乱和恐怖袭击等与之相关的案件有所增加。

（二）恐怖主义威胁依然严峻

来自中东、南亚、高加索、中亚的武装人员与“伊斯兰国”和哈卡尼网络、“安拉战士”、乌兹别克斯坦伊斯兰运动、东突厥斯坦伊斯兰运动、车臣恐怖组织等恐怖组织整合，过去在中南亚的恐怖组织成员以某一民族为主，现在是混杂了不同民族的恐怖分子，使反恐工作更加艰巨。在“伊斯兰国”溃败、大量国际恐怖组织转移到中南亚之后，上合组织地区面临的国际恐怖主义威胁上升。2020年俄罗斯执法部门共成功制止61起恐怖犯罪，其中包括41起恐怖袭击。 2020年，乌兹别克斯坦破获4起极端组织活动，拘捕100名恐怖主义犯罪嫌疑人;吉尔吉斯斯坦阻止2起恐怖袭击，逮捕29名恐怖分子及其同伙;2020年1—6月，塔吉克斯坦共登记875起带有恐怖主义和极端主义性质的犯罪行为，逮捕200多名恐怖组织和极端组织犯罪嫌疑人，阻止2起有预谋的恐怖袭击;2020年1—7月，哈萨克斯坦共发生33起恐怖主义犯罪。

（三）新冠肺炎疫情催化地区不稳定因素

面对新冠肺炎疫情，中亚国家纷纷采取关闭国境、封城管控等措施，一些行业面临倒闭风险，各国经济普遍大幅下滑，货币贬值、失业率飙升、对外贸易跳水、外债上升、贫困加剧等问题突出，一些国家陷入了严重经济危机，社会民生趋于严峻，特别是出国务工人员大幅减少，以侨汇为生的居民生活受到严重冲击。伴随着失业、物价上涨等因素，社会治安的压力不断增大，容易引发社会动荡。

与此同时，极端思想渗透、有组织犯罪、毒品走私等原有安全问题并未得到有效遏制。在新冠肺炎疫情和外部复杂环境的双重影响下，上述问题变得更加复杂，甚至有演变为大规模动荡和激烈社会冲突之势。吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦边境地区冲突频发。2021年4月吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦边境居民发生冲突，升级为武装力量交火，造成至少52人死亡、近300人受伤。

（四）大国博弈加剧带来地缘政治冲击

美国将中俄视为主要战略竞争对手，在各地区、各领域展开对中俄的围堵挤压。2020年2月，美国推出《美国的中亚战略（2019—2025）》，旨在强化中亚国家主权意识，挑拨中俄与中亚国家关系，削弱中俄在中亚影响力。美国以“C5+1”外长会晤机制为平台，以哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦为重点国家，全方位多领域加强对中亚国家渗透，试图将中亚国家与中俄剥离。美国在中亚渗透的主要手段包括组织大型抗议活动、加强舆论攻击、培育亲美反对派和“街头革命”青年群体，在实际行动、舆论传播中强化美国在中亚的“民主”形象。美国还炒作涉疆议题，扶持中亚国家涉疆反华组织，丑化贬低中国形象，煽动当地民众仇华情绪。

四、深化安全合作的基本路径

安全合作是上合组织的工作重心。在复杂多变的国际形势下，上合组织成员国面临着共同的安全挑战。各成员国应当进一步完善共同应对危机的相关机制，推动安全合作的行动能力，不断拓宽深化务实安全合作，为本地区国家繁荣稳定保驾护航。

（一）强化安全共同体意识，打造上合组织安全共同体。上合组织成员国的共同需求是稳定与发展。其中，稳定是前提，有稳定才有发展。“安全共同体”理念切合成员国共同需求。当前各成员国面临的挑战是相同或类似的，诸如阿富汗战乱、恐怖主义、极端主义、新冠肺炎疫情、贫困等挑战都是上合组织成员国需要共同面对的问题。上合组织应继续强调“安全共同体”理念，培育成员国对地区共同安全的认同。上合组织成员国国力不同，发展阶段不同，对安全威胁的应对能力也有较大差异，各成员国需要在安全合作领域相互支持、相互配合。上合组织“安全共同体”理念强调各成员国的共同威胁与去极端化的共同任务，有助于成员国对地区安全治理问题树立正确认知，为更深入的安全合作创造条件。在日益复杂严重的恐怖主义、极端主义威胁面前，上合组织的每一个成员国都深受其害，对安全共同体的高度认同，是各国在务实安全合作的关键因素。只有不断加强上合组织安全共同体的共识与合作，才可能战胜日益蔓延的恐怖主义和极端主义。

（二）明确安全领域务实合作的优先目标。落实《上合组织成员国打击恐怖主义、分裂主义和极端主义2019年至2021年合作纲要》，强化防务安全、执法安全、信息安全合作，加强相关法律基础和能力建设等务实合作举措。具体而言，需要深化反恐情报交流和联合行动。根据《上合组织反极端主义公约》进一步促进各成员国对恐怖组织和极端组织进行统一认定，加强对阿富汗北部恐怖组织信息的跟踪。加强打击分裂势力，在应对“三股势力”问题中不能只就恐怖主义和极端主义打击进行合作。加强去极端化合作，中俄在去极端化方面有丰富经验，同时中亚国家也有不少值得借鉴的地方，可专门就去极端化建立务实合作机制。加强人员培训、网络安全合作等领域的合作。

（三）防范和降低来自阿富汗的安全风险。当前，阿富汗形势复杂多变，恐怖威胁抬头、毒品威胁有增无减，美国、北约军队撤出，有可能造成安全真空，潜伏在阿富汗的“伊斯兰国”分子将向中亚等地渗透，严重威胁地区安全。成员国应深化边境安全合作，构筑有效的安全屏障。应充分考虑到阿富汗问题的综合性，有重点参与阿富汗事务。用好“上合组织-阿富汗联络组”机制，发挥其安全功能，设置具体的、务实的议程。除传统的安全合作外，还应高度重视日益严重的毒品问题。比如，加强在禁毒领域中的联合执法行动，共同管控易制毒化学品外流：加强情报交流与合作力度，实施涉毒犯罪情报共享机制，斩断涉毒犯罪外流渠道;尝试开展“控制下交付”，切断跨境毒品犯罪链条;加强禁毒部门人员培训，增进禁毒部门和人员的相互了解及配合程度;建立易制毒化学品及前体跟踪机制，监控易制毒化学品及前体流向。

【完稿日期：2021-5-5】

【责任编辑：曹 群】