上海合作组织政治合作：进展、挑战和未来路径

邓浩

〔提   要〕 政治合作一直是上海合作组织合作的重中之重，发挥着领航定向作用。上合组织二十年政治合作在理念创新、制度建设、扩大国际合作上取得长足进展，树立了创新、合作、开放的崭新形象，彰显负责任国际组织作用。上合组织政治合作的成功得益于“上海五国”提供的理念和经验借鉴、中俄战略协作给予的强劲推动、成员国互信创造的良好氛围和外部压力加大造成的倒逼效应。异质性凸显、共同体意识薄弱和外部阻力加剧是当前上合组织政治合作面临的主要挑战。未来，应切实做好“顶层设计”，积极塑造和培育“上合意识”，确立明确的共同奋斗目标，不断提高合作效率，推动构建上合组织命运共同体稳步前行。

〔关 键 词〕上海合作组织、上海五国、中俄战略协作、上合组织命运 共同体

〔作者简介〕邓浩，中国国际问题研究院研究員、中国上海合作组织研究中心秘书长

〔中图分类号〕D814.1

〔文献标识码〕A

〔文章编号〕0452 8832（2021）3期0047-20

2021年是上海合作组织（以下简称“上合组织”）成立二十周年华诞。经历二十载风雨磨砺，上合组织探索出一条顺应时代潮流、契合本地区实际需要、符合成员国根本利益的合作之路，成为欧亚地区的“稳定器”，树立起负责任新型国际组织的形象。上合组织的成功经验集中体现在提出并始终践行“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”，不仅为上合组织发展提供了强劲动力和根本保障，也为全球治理贡献了“上合智慧”和“上合方案”，彰显政治合作在上合组织发展进程中的重要地位和作用。二十年来，政治合作一直是上合组织合作的重中之重，决定着上合组织的大政方针，堪称上合组织的“顶层设计”，为上合组织发展发挥了领航定向作用。当前世界正经历百年未有之大变局，上合组织处在第三个十年的新起点上，面临新的形势和任务。总结分析上合组织二十年政治合作的经验，揭示面临的困难和挑战，指明未来发展的基本路径，无疑有助于推动构建上合组织命运共同体行稳致远，也将对建立公正合理的地区和国际新秩序产生积极作用。

一、政治合作取得的主要进展

从2001年成立至今，上合组织已走过二十年峥嵘岁月。二十年来，上合组织政治合作不断提质升级，成为该组织最有成效的合作领域之一，对上合组织发展发挥了战略引领作用，塑造了上合组织创新、合作、开放的崭新形象。二十年来上合组织政治合作取得的进展主要表现在以下四大方面。

（一）始终保持先进理念

2001年6月15日，上合组织六个创始成员国签署《上海合作组织成立宣言》，首次庄严推出了“上海精神”，并将其作为成员国相互关系准则。“上海精神”是在冷战结束后新旧国际秩序处于转换的关键时刻提出的，其源于“上海五国”的成功实践，为成员国提供了一个完全不同于冷战时期的相处合作之道，超越冷战思维、零和游戏、文明冲突的窠臼，开创了结伴而不结盟、合作而不对抗的新型国家关系模式，为探索一条符合成员国和地区实际的新型区域合作之路提供了新理念、新方案，成为上合组织核心理念和行动指南。二十年来，在“上海精神”指引下，面对成员国在政治制度、经济发展和文化传统上的巨大差异和国际形势复杂变化，上合组织经受住风雨考验，实现了成员国在一个多元复杂地区的共存共荣。提出和践行“上海精神”是上合组织政治合作的最大亮点，凝结着成员国政治理念创新实践的结晶。“上海精神”为建立公正合理的国际新秩序提供了重要借鉴。正如习近平主席所说：“上海合作组织始终保持旺盛生命力、强劲合作动力，根本原因在于它创造性地提出并始终践行‘上海精神，主张互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展。”

“上海精神”是上合组织先进政治理念的集大成者，为上合组织理念创新提供了不竭之源。在上合组织二十年发展过程中，以“上海精神”为核心的政治理念体系得到不断丰富和发展，从而为上合组织发展提供了与时俱进、引领时代的理论指导，确保上合组织始终保持先进理念。二十年来，上合组织提出践行了一系列体现“上海精神”的新理念、新主张，大大丰富完善了上合组织价值体系。

一是倡导和实施新型安全观，主张摒弃冷战思维、集团对抗，反对以牺牲别国安全换取绝对安全的做法，实现普遍安全。在2002年初上合组织外长会议上，成员国外长呼吁国际社会树立以互信、互利、平等、协作为原则的新型安全观。同年6月，上合组织圣彼得堡峰会宣言指出：“国际社会需建立以互信、互利、平等和相互协作为基础的新型安全观。这有利于彻底消除安全破坏因素和新威胁的根源。”这是上合组织峰会文件首次提出并诠释新型安全观内涵。随后，这一新型安全观被多次写进上合组织峰会宣言，成为成员国共同认可和普遍遵循的先进合作理念。2014年上合组织第十四次元首峰会宣言呼吁：“建立一个没有战争、没有冲突、没有暴力和压迫的世界，发展全面平等互利的国际合作，实现共同、综合、合作和可持续安全。” 2018年青岛上合组织第十八次元首峰会宣言进一步指出：“致力于以平等、共同、综合、合作、可持续安全为基础构建更加公正、平衡的国际秩序，根据国际法准则和原则维护所有国家和每个国家的利益。”这是上合组织对新型安全观的新发展，进一步丰富了其时代内涵，指明了新形势下上合组织政治安全合作的目标和方向。

二是主张和践行新合作观，强调平等协商，坚持大小国家一律平等、协商一致，以合作促和平，合作谋发展，维护成员国核心利益，以平等方式推动区域合作，实现合作共赢。2002年《上海合作组织宪章》指出：“在平等伙伴关系基础上，通过联合行动，促进地区经济、社会、文化的全面均衡发展”，“所有成员国一律平等，在相互理解及尊重每一个成员国意见的基础上寻求共识”。 2006年上合组织元首峰会五周年宣言强调，要尊重各国独立自主选择发展道路和制定内外政策的权利，尊重各国平等参与国际事务的权利，促进成员国合作，建立和平、协作、开放、繁荣与和谐的地区。 2015年《上海合作组织至2025年发展战略》明确表示：“成员国平等是上海合作组织活动的一贯原则，其具体体现是通过协商一致原则作出决定”。

三是倡导和秉持新文明观，主张多元包容，充分尊重文明多样性和彼此自主选择，倡导在求同存异中兼容并蓄，推动文明间交流对话。2003年上合组织第三次元首峰会宣言指出：“要尊重和促进人类文明的多样性。各种文明应该求同存异，取长补短，共同发展。” 2006年上合组织峰会五周年宣言强调：“应互相尊重文明差异，各种文明应平等交流，取长补短，和谐发展。” 2012年上合组织第十二次峰会关于构建持久和平、共同繁荣地区的宣言呼吁：“国际社会实现多种文明和平共存与对话，谋求共识，协同可持续发展，尊重各国传统和文化价值，在公认的国际法准则和原则基础上巩固国家间关系”。

四是倡议构建新型国际关系和人类命运共同体。2017年上合组织峰会阿斯塔纳宣言首次提出要构建人类命运共同体。 2018年上合组织元首峰会青岛宣言指出，要“推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，确立构建人类命运共同体的共同理念”。 2019年上合组织峰会比什凯克宣言强调：“倡议推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，形成构建人类命运共同体的共同理念十分重要”。 2020年上合组织峰会莫斯科宣言重申：“倡议推动建设相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，形成构建人类命运共同体的共同理念具有重要现实意义”。

（二）制度建设不断深化

上合组织一直高度重视并不断深化政治制度建设，从法律上确立上合组织政治合作基本规范和准则，指明上合组织政治合作的根本遵循，确保上合组织始终保持初心本色。

在上合组织初创阶段，上合组织颁布了《上海合作组织成立宣言》（2001年）和《上海合作组织宪章》（2002年）这两部基础性、纲领性文件，宣示了上合组织的宗旨、原则、目标、任务和合作方向，为上合组织政治合作奠定基石，确立“初心”。《上海合作组织成立宣言》强调要加强友好合作，致力于发展各领域合作，维护和保障地区安全与稳定，推动建立民主、公正、合理的国际政治经济新秩序，首次推出了“上海精神”。《上海合作组织宪章》强调要加强成员国之间相互信任和睦邻友好，尊重国家主权、独立、领土完整及边界不可破坏、互不侵犯、互不干涉内政，所有成员国一律平等，和平解决成员国分歧，不针对其他国家和国际组织，不采取有悖于本组织利益的任何违法行动。

2007年，成员国元首在比什凯克峰会上签署《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》。这是在《上海合作组织宪章》签署五周年后成员国新签的又一基础性、纲领性法律文件，是上合组织政治合作中具有里程碑意义的重大事件，集中反映了上合组织政治合作的新成果、新进展，确立了成员国相互关系和上合组织与外界关系准则，将各国在政治文化上的认同和全球问题上的共识法律化，标志着上合组织政治合作提升到制度规范新水平。该条约进一步阐明了上合组织政治合作的宗旨原则，把世代友好、和平发展的思想以法律形式固定下来，巩固了成员国的平等地位和合作共识，开辟了上合地区国家发展长期睦邻、友好与合作关系的新天地，在国际上树立了新型国家关系典范。

2015年，成员国元首在乌法峰會上签署《上海合作组织至2025年发展战略》。这是上合组织作出的第一个十年规划，代表着上合组织全面系统的“顶层设计”，标志着组织政治合作进入战略合作新阶段。《上海合作组织至2025年发展战略》强调“上海精神”的原则今后仍然是上合组织成员国关系的基础，重申协商一致作出决定的原则，坚持政治外交手段解决彼此间分歧，不针对第三方和国家间组织，不谋求建立拥有超国家管理机构的军事政治联盟或经济集团，明确了上合组织至2025年的发展方向和战略目标，对上合组织的政治、安全、经济、人文、国际合作等进行了方向性和战略性的规划，确定了开展政治协作的任务和目标。

2018年，成员国元首在青岛峰会上签署《上海合作组织成员国元首理事会青岛宣言》，这是上合组织扩员后出台的一个全面体现上合组织新理念、新使命的战略性文件。宣言庄严宣布，上合组织要推动建立相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，确立构建人类命运共同体的共同理念。这为新时期上合组织指明了发展方向，鲜明地回答了上合组织向何处去这一时代之问。该宣言还强调，上合组织将以平等、共同、综合、合作、可持续安全为基础，推动国际秩序更加公正、平衡。这是成员国基于共同需要达成的政治共识，为完善全球治理贡献了上合智慧。

（三）成功完成首次扩员

对外开放是上合组织一贯奉行的基本原则。上合组织成立宣言明确宣示：“上合组织奉行不结盟、不针对其他国家和地区及对外开放的原则，愿与其他国家及有关国际和地区组织开展各种形式的对话、交流与合作，在协商一致的基础上吸收认同该组织框架内合作宗旨和任务、本宣言第六条阐述的原则及其他各项条款，其加入能促进这一合作的国家为该组织新成员。”上合组织宪章明确规定：“本组织对承诺遵守本宪章和原则及本组织框架内通过的其他国际条约和文件规定的本地区其他国家实行开放，接纳其为成员国。”这清楚地表明，上合组织坚决摒弃冷战思维、零和游戏的旧时国际组织模式，开放性、包容性和合作性成为上合组织的显著特点。正是秉持开放性原则，上合组织在二十年发展过程中始终顺应时代潮流，积极回应有关国家加入上合组织大家庭诉求，不断扩大“朋友圈”，最终于2017年6月9日接纳印度、巴基斯坦为新成员而完成首次扩员，形成由8个成员国、4个观察员国、6个对话伙伴共18个国家组成的三位一体的伙伴关系网络。首次扩员成功是上合组织政治合作取得的重大成果，开启中亚和南亚两大区域融合发展新征程，将上合组织政治合作推向一个崭新阶段。

首次扩员是上合组织成员国团结互信的产物，标志着上合组织政治合作达到新高度。上合组织扩大进程走过了13年历程，先后通过《上合组织观察员条例》（2004年）、《上合组织对话伙伴条例》（2008年）、《关于申请国加入上合组织义务的备忘录范本》（2010年）、《给予上合组织成员国地位程序》（2014年）和《关于申请国加入上合组织义务的备忘录范本》修订案（2015年）等一整套关于扩大进程的法律文件，为上合组织首次扩员打下坚实法律基础。首次扩员成功彰显上合组织政治合作的成效，堪称上合组织政治合作的里程碑事件。

完成首次扩员对上合组织发展具有多重意义。首先，扩员是上合组织强大感召力、吸引力的集中展示，彰显“上海精神”的生命力和影响力，有助于扩大“上海精神”的辐射面和认可度，为上合组织先进理念在更大范围传播和发挥更大作用创造有利条件。同时，扩员也是对西方保守势力抹黑上合组织的有力回击。西方保守势力一直戴着有色眼镜看待上合组织，称之为“威权主义同盟”或“东方北约”。上合组织接纳印度和巴基斯坦表明，上合组织是真正践行不结盟、不对抗、不针对第三方原则的，与作为冷战遗产的“北约”具有本质区别。其次，首次扩员使上合组织整体实力和影响大幅上升，成为名副其实的全球最大的区域性国际组织，为其在地区和全球事务中发挥更大作用提供可能。扩员后上合组织成员国中的核国家增加到4个，新兴大国增加到3个，有助于上合组织在应对地区和全球挑战、维护地区和全球稳定上发挥更大作用。最后，扩员拓展了上合组织经济空间，形成巨大的消费市场和互联互通投资空间，有利于上合组织在更大空间内发挥成员国各自特长，形成优势互补，加快区域资源整合，推动成员国和整个区域经济快速发展。

（四）国际合作日益密切

加强国际合作是上合组织“初心”之一。上合组织成立宣言明确表示，成员国将加强在地区和国际事务中的磋商与协调行动，在重大国际和地区问题上相互支持和密切合作，共同促进和巩固本地区及世界的和平与稳定。上合组织宪章也指出，上合组织的一个重要合作方向是“就共同关心的国际问题，包括在国际组织和国际论坛上寻求共识”。二十年来，上合组织成员国之间的国际合作步伐不断加大，力度日益增强，大大扩大了上合组织的影响力，树立起负责任国际组织的正义形象。

对重大地区和国际问题立场及时发声，捍卫成员国核心利益是上合组织开展国际合作的重要方式。在初创时期，上合组织即开始主动对地区和国际重大事件发声，产生了积极影响。2001年“9·11”事件发生不久，上合组织总理会议即于9月14日发表专门联合声明，表示坚决反对一切恐怖主义。 2005年11月，上合组织与阿富汗宣布建立上合组织-阿富汗联络小组，共同促进阿富汗和平进程。 2006年上合峰会提出在组织框架内建立防御地区冲突和应急反应机制，以预防应对类似吉尔吉斯斯坦非正常政权更迭事件。

隨着内部建设基本完成，上合组织进一步加强在成员国以及地区、国际重大问题上的相互支持和立场协调。2010年塔什干峰会积极声援再次经历政治动荡的吉尔吉斯斯坦，表示支持吉尔吉斯斯坦自主的政治选择，将给予吉尔吉斯斯坦必要的支持与帮助。 2009年，上合组织发表阿富汗问题特别会议宣言，支持阿富汗与巴基斯坦两国开展政府间对话，增进邻国互信，推进反恐合作。 2012年北京峰会宣示反对在西亚北非地区进行武力干预和强行推动政权更迭，认为任何以武力解决伊朗问题的企图都是不可接受的，反对个别国家或国家集团单方面不受限制地加强反导系统。 2014年塔什干峰会就阿富汗、叙利亚、乌克兰等热点问题表达了共同立场。上合组织还积极维护联合国在全球问题上的主导地位，支持其合理、必要的改革，比如2010年塔什干峰会宣言表示：“应继续进行公开、全面的协调，争取找到凝聚最广泛共识的一揽子改革方案。”

2017年扩员后，随着印度、巴基斯坦加入和上合组织将构建人类命运共同体确立为组织的共同理念，上合组织开始加大参与全球治理进程。2018年青岛峰会专门就贸易便利化发表联合声明，发出积极参与全球化、坚决维护多边贸易体制的上合强音。同时，青岛峰会宣言宣布，要推动建立相互尊重、公平正义、合作共赢的新型国际关系，确立构建人类命运共同体的共同理念，为上合组织加大参与地区和全球治理提供强有力的理念支撑和方向指引。2020年上海合作组织成员国元首理事会莫斯科宣言重申，形成构建人类命运共同体的共同理念具有重要现实意义。

建立与联合国等国际和地区组织的联系与协作是上合组织参与国际合作和全球治理的重要途径。2004年，上合组织获得联合国观察员地位，拉开上合组织与联合国及其分支机构密切协作的序幕，标志着上合组织获得世界上最具权威的全球治理机构的认可，为上合组织参与全球治理提供了平台保障。与此同时，上合组织积极与相邻相近的地区组织建立合作关系，陆续与东盟、独联体、集安组织、中西亚经合组织、亚信会议建立起协作关系。2018年以来，上合组织对外合作步伐明显加快，上合组织秘书处、上合组织地区反恐怖机构先后与联合国教科文组织、联合国安理会反恐委员会执行局签署合作文件。上合组织与联合国开发计划署、联合国预防外交中心、国际货币基金组织、世界银行也开展了交流与对话。2020年，上合组织秘书处与世界卫生组织、联合国亚太经社理事会秘书处、欧亚经济委员会签署合作备忘录。日益密切的国际合作为上合组织参与地区和全球治理提供有利平台，展现了上合组织自信、开放的积极形象。

二、政治合作推进的动因

上合组织二十年政治合作取得长足进展不是偶然的，是内外多种因素综合作用的结果。

第一，“上海五国”提供重要理念来源和经验借鉴。1996—2001年运行五年的“上海五国”是上合组织的前身，其成功实践为上合组织政治合作提供了得天独厚的重要借鉴。《上海合作组织成立宣言》明确指出，“上海精神”是在“上海五国”进程中形成的。 2000年7月，时任中国国家主席江泽民在“上海五国”机制最后一次元首会晤上发表讲话时指出：“‘上海五国的发展历程体现了一种具有鲜明时代特征的精神，这就是：睦邻互信、平等互利、团结协作、共同发展。”这是对“上海精神”的最初概括。“上海精神”最终就是在总结“上海五国”进程经验基础上，根据国际形势发展变化和本地区国家关系特征，反复推敲、提炼出来的。新型安全观亦来源于“上海五国”机制的成功实践。正是秉持着一种完全不同于冷战时期的新理念，“上海五国”成功地解决了中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦四国边界安全问题，为世界其他地区解决类似问题提供了典范，并孕育出具有示范意义的新型安全观。江泽民主席1996年在“上海五国”关于在边境地区加强军事信任协定签字仪式上指出：“签署这一协定，对亚太地区各国之间增进相互信任、发展睦邻友好关系也是一个很有意义的启示、探索和创举。”江泽民主席高度评价“上海五国”关于在边境地区裁减军事力量协定，称它“对维护亚太地区乃至世界的和平、安全与稳定提供了一种不同于冷战思维的安全模式，为增进国家间的信任开辟了一条有益的途径”。 2001年6月，江泽民主席在上合组织成立大会上发言指出：“‘上海五国进程，是当代国际关系中一次重要的外交实践。它首倡了以相互信任、裁军与合作安全为内涵的新型安全观，丰富了由中俄两国始创的以结伴而不结盟为核心的新型国家关系，提供了以大小国共同倡导、安全先行、互利协作为特征的新型区域合作模式。”

第二，中俄战略协作提供强劲动力。中俄是公认的促进上合组织发展的“双引擎”，双方合作不断加强为上合组织政治合作提供了先行范例，成为上合组织政治合作的有力推进器。闻名于世的不结盟、不对抗、不针对第三方原则是上合组织秉持的基本理念，最初就是从总结中苏关系历史经验和教训得出的结论，开创了中俄结伴而不结盟、合作而不对抗的新型国家关系模式。这一创新理念为上合组织政治合作提供了重要借鉴，成为上合组织的一个基本原则。“上海五国”签署的关于在边境地区建立军事信任和裁减军事力量协议也受到中苏处理相关问题的启发。苏联解体后，中苏就这两个问题的谈判变成了中国与俄、哈、吉、塔四国之间的谈判。谈判的结果不仅确定了相应条约，而且形成了“上海五国”机制，并在此基础上，加上乌兹别克斯坦，最终成立了上合组织。2001年7月16日，中俄签署了对两国关系具有里程碑意义的《中俄睦邻友好合作条约》，成为中国与上合组织成员国签署的第一个类似条约，不仅确立了中俄两国关系的基本准则，也为制定《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》提供了有益借鉴。对比《中俄睦邻友好合作条约》和《上海合作组织宪章》（2002年）、《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》（2007年），可以清楚地看到相互之间在基本政治理念和原则上是一脉相通的，充分反应了中俄战略协作对上合组织政治合作的重要作用。近年来，中俄战略协作日益密切，推动上合组织政治合作不断深化。2015年以来，中俄加强“一带一盟”对接合作，中俄完成关于欧亚经贸合作伙伴关系协定可行性研究，中俄与欧亚经济联盟正式签署经贸合作协定，中俄决定加强“一带一路”与大欧亚伙伴关系计划协同发展等，为上合组织政治合作提质升级，促进上合组织参与全球治理进入快车道。

需要特别指出的是，作为上合组织发祥地，中国二十年来一直是上合组织政治合作的开拓者、引领者、贡献者，对推动上合组织政治合作发挥了独特而重要的作用。一是不断提出新的先进理念，积极打造上合组织价值体系。从倡導发展新安全观，到总结提炼“上海精神”;从提出建立“和谐地区”理念，到倡建以“新五观”“四个典范”“四个共同体”为内涵的上合组织命运共同体，中国始终积极促进上合组织保持先进理念。二是高度重视机制和制度建设，确保政治合作有序运行。2000年7月5日，江泽民主席在杜尚别“上海五国”会晤讲话时提出倡议，要逐步将五国会晤机制发展成为五国合作机制。在2003年上合组织第三次元首峰会上，胡锦涛主席宣布：“作为组织秘书处的东道主，中国政府决定免费向秘书处提供办公馆舍。” 2017年，习近平主席在阿斯塔纳上合组织第十七次峰会上宣布，中方决定向上合组织秘书处追加1000万元人民币，用于改善工作条件和开展活动。在政治制度建设上，2006年，胡锦涛主席在上合组织第六次峰会上郑重提议，为巩固成员国政治互信和团结协作的基础，确保上合组织的持久生命力，缔结上合组织长期睦邻友好合作条约。 2014年，为促进成员国打击极端主义，习近平主席在杜尚别上合组织第十四次峰会上郑重提议商签上合组织反极端主义公约。三是积极谋划组织长远发展战略，推进成员国战略合作。2012年是上合组织第二个十年的开局之年，中方从战略高度和长远角度提议制定未来十年上合组织发展战略规划。在中方力推下，上合组织第十二次峰会批准了《上海合作组织中期发展战略规划》，并在该战略规划基础上于2015年推出了《上海合作组织至2025年发展战略》。

第三，成员国政治互信水平不断提高平添助力。上合组织成立后，中俄关系发展顺利，中俄战略协作伙伴关系得到不断充实和提高。2001年，中俄签署《中俄睦邻友好合作条约》，为新时期中俄关系发展奠定坚实法律基础。2011年，中俄关系上升为“全面战略协作伙伴关系”。2019年，中俄关系升级为“新时代中俄全面战略协作伙伴关系”。中国与中亚成员国关系也在二十年中不断升级。2013年，中国与塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦关系由“睦邻友好合作关系”升级为战略伙伴关系，加之2011年与哈萨克斯坦已建立“全面战略伙伴关系”，2012年与乌兹别克斯坦建立“战略伙伴关系”，中亚成员国全部成为中国战略伙伴。目前中哈已升级为“永久性全面战略伙伴关系”，中乌、中塔、中吉升级为全面战略伙伴关系。俄罗斯与中亚成员国均已建立战略伙伴关系。哈萨克斯坦也与其他中亚国家是“战略伙伴”。中亚国家领导人在2018年时隔13年再次聚首，并在2019年再次会晤，相互信任明显增强。显而易见，成员国之间政治互信、团结协作不断增强，为上合组织政治合作创造了良好氛围，提供了强大助推力。

第四，地区形势变化凸显现实需要。上合组织成立以来，国际和地区局势波诡云谲，变幻莫测，不确定、不稳定因素明显增加，对成员国构成严峻考验，凸显加强上合组织政治合作的必要性、重要性和紧迫性。近年来，上合地区大国博弈空前加剧，呈现日趋白热化之势。美国对中俄实施双重遏制，在上合地区明显加大对中俄战略围堵，竭力拉拢分化上合组织成员国，力图重构排除中俄新机制、新秩序，侵蚀削弱上合组织根基。同时，地区形势不稳定、不确定因素明显增加。新冠肺炎疫情暴发以来，地区安全风险处于历史新高，欧亚国家转型进入风险升高期，上合组织维护地区稳定发展大局面临更为严峻的挑战。严酷的现实要求上合组织必须挺身而出，加大政治合作，担负起一个负责任国际组织的重任，为地区增添更多的正能量和确定性。王毅国务委员兼外长在2020年上合组织外长理事会上明确指出：“上合组织应始终站在多边主义一边，站在公平正义一边，站在历史前进的一边，坚定捍卫联合国核心地位，坚定维护国际法权威，坚定防止强权政治将这个世界拉回到弱肉强食的丛林时代，坚决遏制单边霸凌行径阻挡国际关系民主化的步伐。”这是时代赋予上合组织的崇高使命，也是国际社会对上合组织的殷切期待。

三、政治合作面临的主要挑战

经历二十年高速发展和持续扩张，当前上合组织进入一个发展攻坚期，政治合作面临多重瓶颈式压力。

一是内部异质性凸显。异质性一直是上合组织政治合作面临的重大难题。随着扩员，上合组织成员国之间的多样性和差异性更加明显，利益诉求和政策取向更加多元，客观上加大了组织内部协调难度，对组织政治合作挑战陡增。当前，上合组织内部构成日趋复杂，除中小成员国外，还有中俄印这样的新兴大国。大小国家并存共处，多元异质，加之个别成员国之间存在领土之争，矛盾难解，冲突时起，给组织内部团结互信投下阴影，不利于成员国在政治合作上形成共识，达成一致行动。同时，随着印巴加入，成员国地区归属更加多样，除中亚国家外，增添了南亚国家，印巴同时还是南亚区域合作联盟成员，印度甚至加入了美国主导的美日印澳“四国机制”。这使上合组织政治合作更加困难，不利于形成强大的凝聚力。

二是共同体意识薄弱。上合组织成员国都是发展中国家，中亚成员国皆是苏联解体后刚刚走上独立的新生国家，处在建国立制发展阶段，十分珍视来之不易的独立主权地位，始终把维护本国利益看得高于一切，并无意愿也不准备向上合组织让渡更多权利，这些都不利于建立上合组织集体身份认同和确立共同目标。当前，上合组织实行的仍是“协商一致”决策方式，严格遵循大小国家一律平等和“不干涉内政”原则，以确保各成员国权利平等，利益得到充分尊重。但随着时间推移，这一决策方式已越来越难以适应形势和组织自身发展的需要，客观上对组织合作形成制约。在这一决策机制下，上合组织的决策效率和行动力大为受限，很难对成员国和地区重大政治事件作出及时有力反应，不利于维护上合组织威信和声望。同时，受制于这一决策方式，上合组织很难通过具有约束力的合作文件，导致上合组织至今未能实现从会议机制向合作机制的真正转变。在上合组织成立至今通过的政治合作文件中，真正对成员国具有约束力的很少，大部分都是软性制度，没有约束力或者约束力不强，对成员国不是刚性要求，往往造成通过的文件得不到有效执行和落实。即便是具有约束力的条约，也因缺乏相应有力的监督落实机制而处于空转。《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》明文规定，缔约各方将恪守国界，彼此尊重各自国家主权和领土完整，致力于加强边境地区军事领域的信任，使相互间的边界成为永久友好与和平的边界。但违背上述条约精神的行为却在成员国中不时发生，对此，上合组织缺乏相应的警示和惩戒措施，导致该条约形同虚设，严重影响上合组织政治法律制度的严肃性和权威性。如何兼顾公平和效率，平衡责任和义务是上合组织政治合作不可回避的重大挑战。

三是外部阻力加剧。近年来，美国陆续推出所谓“印太战略”、阿富汗新战略、新中亚战略，并强化与中亚国家的“C5+1”机制，积极打造覆盖大里海地区的“8+1”机制，对中俄围堵打压不断加码，加剧制度秩序之争。同时，美国肆意抹黑、贬损、阻止中国提出的“一带一路”倡议，并推出美版基础设施和互联互通方案，联手欧盟，极力分化拉拢地区国家，对“一带一路”实施釜底抽薪。美国还大肆炒作涉疆议题，以所谓民主、人权为由攻击中国、抹黑中国形象，离间中国与中亚国家关系。美国执意挑起和加剧上合地区大国竞争，大大恶化了上合组织外部环境，使上合组织政治合作面临前所未有的地缘政治压力。与此同时，上合地区处在全球动荡带上，阿富汗内乱不止，美国和伊朗矛盾难以调和，中东乱局此伏彼起，独联体地区不稳定因素加剧，加之地区治理碎片化加剧，上合组织政治合作面临险峻的外部环境，任重道远。

四、未来政治合作的基本路径

总体上看，未来5～10年仍是上合组织的发展机遇期，有利于上合组织政治合作的积极因素依然大于消极因素。应从战略高度和长远角度做好“顶层设计”，积极塑造和培育“上合意识”，确立明确的共同奋斗目标，不断提高合作效率，推动构建上合组织命运共同体稳步前行。

（一）积极塑造培育“上合意识”

共同意识是上合组织赖以生存和确保可持续发展的基本条件，关系到组织的凝聚力和精神面貌。应把塑造和培育以“上海精神”为核心的“上合意识”作为未来上合组织政治合作的优先任务。

一要明确组织定位，强化集体认同，为形成“上合意识”创造必要前提。从区域定位看，随着扩员，上合组织已经从中亚延伸至南亚，可将上合组织区域定位为以中亚地区为中心、以中亚周边为外延的欧亚地区组织，这既符合上合组织扩员后现状，也为未来上合组织继续扩员预留了空間，对形成和培育“上合意识”大有裨益。从功能定位看，上合组织是一个安全先行、安全优先的国际组织，着眼于凝聚共识，培育“上合意识”，未来上合组织仍应将发展重心放在安全领域，这是成员国最易达成合作共识并采取共同行动的领域，经济和人文合作应将重心放在为安全稳定大局服务上。同时，上合组织成员国虽然政治制度不同，但地缘相近、历史相连、文化相通，都是发展中国家和新兴市场国家，在诸多国际和地区问题上立场相同或相近，均面临发展、振兴本国经济的共同任务，具有开展政治合作的先天优势。从构建上合组织命运共同体视角，应把政治合作放在与安全合作同等重要位置，确保上合组织始终保持正确的政治方向。

二要总结、提炼出一套以“上海精神”为核心的共同价值，为“上合意识”提供价值和理念支持。本着求同存异、协商一致的原则，从构建上合组织命运共同体视角出发，对上合组织蕴藏的以“上海精神”为核心的共同价值进行认真整理归纳，使之形成为一个具有内在联系、结构完整、逻辑清晰、表述明确的上合组织价值体系，为塑造和培育“上合意识”提供一套清晰的共同规范和准则。当前，应着力将得到成员国广泛认同的构建新型国际关系和构建人类命运共同体思想融入到上合组织价值体系，并将“新五观”理念充实到“上海精神”中，真正建立起为成员国广泛认同的系统化的共同价值体系。

三要将以“上海精神”为核心的共同价值制度化，为“上合意识”奠定法律基础。应根据扩员后的新形势、新要求，适时修订完善上合组织基础性法律制度，将得到各方一致认同的共同价值，通过逻辑清晰、言简意赅的语言文字，明确写进正式的条约文本，彰显其应有的严肃性和权威性。同时，有必要对违背组织共同价值的行为明确作出处罚惩戒规定，强化共同价值的约束力和强制力，使建立在共同价值基础之上的“上合意识”具备法律效力，真正成为成员国严格遵循的共同行为规范和集体意识。

四要大力普及宣传落实以“上海精神”为核心的共同价值，积极培育推广“上合意识”。应通过多种方式和渠道向成员国积极宣传以“上海精神”为核心的共同价值，经常讲、反复讲，使其真正内化为成员国集体意識。同时，积极推动成员国对上合组织共同价值的认同从国家层面向社会、民间层面延伸扩展，形成成员国各界别、各阶层对其的认同和归属，促进“上合意识”深入民心。

（二）确立共同奋斗目标

共同目标关系着上合组织的组织定位和合作方向。应加大宣传构建上合组织命运共同体重大倡议，努力推动使之成为未来上合组织共同奋斗目标。

一要在充分研究成员国对上合组织目标定位基础上，在坚持大小国家一律平等、成员国协商一致原则前提下，加大成员国之间的政治协调，积极求同存异，寻求在目标方向上的最大合作公约数。首先，加大中俄之间的政治协调。以中俄关于新时代全面战略伙伴关系的联合声明为契机，促使俄罗斯在将构建上合组织命运共同体作为上合组织共同目标问题上采取更为积极、明确的立场，最终形成中俄共推共建上合组织命运共同体。其次，要加强中俄印之间的政治协调。积极考虑在中俄印机制框架下建立三方关于上合组织合作磋商机制，加强战略沟通，最大限度凝聚共识，促使印度在上合组织共同目标问题上与中俄相向而行。最后，加强与中小成员国沟通协调，推动其积极响应并加入到构建上合组织命运共同体行动中，共推构建上合组织命运共同体在上合组织落地生根。

二要努力推动上合组织制定推出构建上合组织命运共同体专门文件，使共同目标具有法律效力。应积极协调，努力形成上合组织关于构建上合组织命运共同体法律文件，明确将其确定为上合组织共同目标，阐明其宗旨、原则、目标、任务、构建方式、实施机制等，强调其与“上海精神”的传承性，并作出分阶段、分领域实施规划，确定具体路线图。与此同时，有必要对上合组织既有法律文件进行全面梳理，将上合组织命运共同体理念和目标充实到新的上合组织宪章、长期睦邻友好合作条约中，并把是否承认和遵循命运共同体原则和理念作为接纳新成员重要标准。

（三）提高合作效率

合作效率是上合组织的生命线，应保持忧患意识，把提高合作效率作为未来上合组织政治合作的重要议题，实现上合组织从会议机制向合作机制的真正转变。

一要与时俱进修订完善相关法律文件，使之更具约束性和操作性。根据扩员后新情况，对《上海合作组织宪章》《上海合作组织成员国长期睦邻友好合作条约》作出适当补充和修改，增加近年来各方达成的新的政治共识和认知，将其明确写进正式的条约文本中，对成员国应承担的责任和义务作出更加明确、清晰的界定。

二要加大刚性制度建设，提升制度可操作性。完善决策表决方式、建立相应的监督落实和争端解决机制，使上合组织拥有从决策、执行、监督到争端解决的一系列完整的组织机构体系。可考虑设立惩戒、退出制度机制，出台对违反组织共同价值行为处罚惩戒规定，增强组织制度的约束力和强制力。

三要认真总结首次扩员经验，进一步完善扩员制度。确立更加严格、规范、长期、可操作的扩员制度，并对观察员国、对话伙伴条例适当修订补充，增加其灵活性和弹性。

四要适时制定出台上合组织各领域合作法律文件。明确规定各领域合作理念、宗旨、原则、任务、目标和方向，考虑到成员国在地区和国际问题上存在广泛共识，可以着手首先制定成员国国际合作文件，以形成共同立场。

五要创新性运用“协商一致”原则。可以考虑在国家元首会议、政府首脑会议、外长会议和地区反恐怖理事会上采取协商一致原则，以平等方式决定组织发展的原则性、方向性问题。在各部门领导人会议、国家协调员理事会上可采取多数通过原则，避免僵化、教条地运用“协商一致”原则，最大限度释放其灵活性。

六要提升和明确秘书长地位和权限。为切实提高组织运行效率，应赋予秘书长更大权限，使其成为上合组织的行政首长，而不仅仅是上合组织秘书处的行政首长。短期内如果就此无法达成一致，成员国可协商修改宪章相关条款，明确规定授权秘书长对外代表权，以利于上合组织在处理对外事务方面的及时性和有效性。

【完稿日期：2021-4-20】

【责任编辑：曹 群】