城市周边永久基本农田划定次序研究——以潜江市为例

杜越天 王心一

摘要 以湖北省潜江市城市周边地区为例，运用LESA评价方法，对研究区城市周边永久基本农田的划定次序进行了实证探索。研究表明，潜江市城市周边耕地自然质量总体较好，永久基本农田综合质量的优劣主要取决于耕地立地条件的差异。其中，综合评价质量条件最优的耕地面积为27.55 km2，占区域总面积的18.24%，可作为永久基本农田的优先划入区;综合评价质量条件较优的耕地面积为100.64 km2，占区域总面积的66.65%，可划为适宜划入区;综合评价质量条件较差的耕地面积为22.80 km2，占区域总面积的15.11%，可划为永久基本农田的后备划入区。在此基础上，对实际工作中永久基本农田的划定提出了建议。

关键词 城市周边永久基本农田;划定次序;LESA;城镇开发边界

中图分类号 F301.2文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）10-0181-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.10.047

开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Delimitation Order of Permanent Basic Farmland around City—Taking Qianjiang City as an Example

DU Yue-tian， WANG Xin-yi （Chinese Academy of Natural Resources Economics， Beijing 101149）

Abstract Taking the surrounding areas of Qianjiang City in Hubei Province as an example， LESA evaluation method was used to empirically explore the delineation order of permanent basic farmland around the city in the study area. The research showed that the natural quality of cultivated land around Qianjiang City was generally good， and the comprehensive quality of permanent basic farmland was mainly due to the differences in the site conditions of cultivated land. Among them， the cultivated land with the best comprehensive evaluation quality conditions was 27.55 km2， accounting for 18.24 % of the total area， which could be used as a priority area for permanent basic farmland. The cultivated land with better comprehensive evaluation quality conditions was 100.64 km2， accounting for 66.65 % of the total area， which could be divided into suitable areas. The cultivated land with poor comprehensive evaluation quality was 22.80 km2， accounting for 15.11 % of the total area of the region， which could be classified as a reserve area for permanent basic farmland. On this basis， some suggestions were proposed for the delineation of permanent basic farmland in practical work.

Key words Permanent basic farmland around the city;Delineating order;LESA;Urban development boundary

永久基本农田是具有良好质量条件与立地条件的优质耕地，是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地[1] 。在城镇化进程加速推进中，城市周边耕地因其位置特殊性使得对其实行保护具有重要意义。城市周边耕地大多是长期形成的优质高产田，新时期随着建设用地需求的不断增加，一些地方只顾眼前利益，建设占用大片城市周边、交通沿线优质耕地，加速了良田流失的风险[2-3]。2014年，国土资源部全面开展城市周边永久基本农田划定工作，重点将城镇周边、道路沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，实行永久保护;2015年，国土资源部和农业部联合下发了《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》，提出了106个重点城市周边永久基本农田划定的初步任务;2017年，国土资源部开展永久基本农田划定专项督查，农业部制定并印发《耕地质量保护与提升行动方案》。新时期在推进生态文明、优化国土空间管控的背景下，科学划定城市周边永久基本农田是落实国家三线划定要求、优化“三生“空间的重要抓手[4]。一方面，城市周边永久基本农田的划定可以“倒逼”城市发展边界落定[5]、防止无序蔓延扩张;另一方面，科学划定城市周边永久基本农田也将为保护优质耕地资源、保障国家糧食安全提供有力保障。

基本农田保护问题在学界一直备受关注。相关研究表明，基本农田保护内涵在新时期不断丰富，相关学者强调集中连片、生态质量[6-7]等指标对耕地入选永久基本农田的重要性，也更加注重从自然质量与立地环境方面综合考察耕地状况。李晋龙[8]、钱凤魁等[9]分别以陕西省延安市和辽宁省凌源市为例，应用LESA方法综合评定研究区耕地自然质量与立地条件，划定永久基本农田。邹静源[10] 以射洪县太乙镇为例，从耕地质量、立地条件、区位状况等方面构建指标评价体系，基于GIS综合评定研究区耕地，划分永久基本农田保护区。何有富[11]选取吉林省九台市为研究区，在综合考察耕地自然质量和立地条件的基础上，应用TOPSIS法确定永久基本农田划定目标。 边振兴等[12]从城市边缘区的角度出发，应用LESA体系划定永久基本农田。综合来看，基本农田研究评价体系不断完善且LESA方法在实证研究中的应用较为广泛，然而已有研究多以行政区全域为评价对象，针对城市周边区域开展永久基本农田划定的研究较少。笔者以江汉平原粮食主产区潜江市为例，采用LESA评价方法对研究区城市周边永久基本农田划定次序进行实证研究，以期为城市周边永久基本农田划定及优化城镇国土空间规划布局提供参考。

1 研究区概况

潜江市地处湖北省中南部，江汉平原腹地，位于112°29′39″～113°01′27″E，30°04′53″～30°38′53″N，是著名的“鱼米之乡”。作为江汉平原主产区，潜江是我国重要的商品粮生产基地和湖北省粮食供给大县，农业经济基础雄厚。1994年被列为湖北省直管市，是武汉城市圈的一员，经济发展迅速，其城市周边区域包括广华寺办事处、周矶管理区、园林办事处等几个城市化水平最高的中心城镇以及外围王场镇、后湖管理区、张金镇等经济开发建设重镇（图1）。土地总面积392.85 km2，其中耕地面积占比最大，为61.88%。耕地质量等别分4等：一等地占10.97%，二等地占9.53%，三等地面积占比最大，为66.49%，四等地占13.00%（图2）。

2 数据来源及研究方法

2.1 数据来源及处理

基礎数据来源于潜江市最新土地变更调查及耕地质量调查相关工作成果、潜江市农用地分等成果数据。基于潜江市城市周边耕地矢量图层，不考虑上一轮规划永久基本农田用地，剔除细碎耕地，将现状耕地作为研究对象，经处理得到3 002个耕地地块，作为此次研究评价单元。

2.2 LESA指标体系的构建与权重确定

2.2.1 自然质量评价（LE）。

自然质量评价部分与土地的自然属性相关，用于评价土地自然质量。基于潜江市农用地分等成果，依据农用地分等规程，从土壤条件和农田基础设施2个层次选取指标构成LE评价体系，评定研究区耕地自然质量。其中，土壤条件主要选取剖面构型、土壤质地、土壤有机质含量、土壤pH、障碍层距地表深度5个指标来表征，农田基础设施选取排水条件和灌溉保证率2个指标。LE按以下公式计算：

LE=nj=1Wij×Uj（1）

式中，LE为耕地自然质量评价分值;Wij为第i个评价单元第j个评价因素的分值;Uj为第i个评价单元第j个评价因素的权重。

2.2.2 立地条件评价（SA）。

SA部分主要评价耕地立地条件，是对土地外部环境的反映。依据农用地定级规程，考虑潜江社会经济状况，选取区位条件和连片性程度2个指标层进行评价。其中，区位条件包括耕地到交通主干道的距离、耕地到城镇用地的距离、耕地到农村居民点的距离3个指标。SA按照以下公式计算：

SA=nj=1Hij×Fj（2）

式中，SA为立地条件评价分值;Hij为第i个评价单元第j个评价因素的分值;Fj为第i个评价单元第j个评价因素的权重。

2.2.3 指标量化及权重确定。

根据农用地分等成果，由技术专家组按照编制分等因素评分原则，对基准作物、指定作物统一制定的分等因素进行评分，进一步量化耕地自然质量指标;立地条件各指标采用农用地定级规程中的计算方法进行赋值。其中，交通主干线采用线状因子的计算方法（公式（3））赋值，农村居民点、城市采用点状因子计算方法（公式（4））[13-14]赋值， 规模指数和影响半径见表1。耕地连片性程度[15-16]通过耕地面积来衡量，耕地面积越大，连片性越高。参考第二次土地调查技术规程的阈值范围，对耕地评价单元生成10 m缓冲区，根据耕地的连片面积得到耕地的连片度分值。

基于潜江市耕地质量等别更新成果，考虑到湖北省各二级区的实际情况，确定LESA评价体系各指标权重，结果见表2和表3。

fi=Mi（1-r）（3）

fi=Mi（1-r）（4）

r=di/d（5）

d=S/2L（6）

式中，fi为第i个指标作用分;Mi为规模指数;di为地块至评价因素间的实际距离;d为评价因素影响半径;r为相对距离;S为评价区域面积;L为道路长度。

2.3 LESA体系综合评价

LESA由耕地自然质量和立地条件两部分评价体系共同构成（公式（7）），美国在运用该体系时，出于耕地保护的目的，将LE与SA间的权重（a、b）比例设为1∶2。在实际应用中，可以根据实际服务目标的需要，运用不同方法灵活调整二者之间的权重比例。运用标准粮产量法，确定LE与SA两体系间的权重。

LESA=aLE+bSA（7）

a+b=1（8）

式中，LE为耕地综合质量评价分值;SA为耕地立地条件评价分值;a、b分别为两体系间的权重。

3 城市周边永久基本农田划定次序分析

3.1 耕地质量综合评价结果

经计算，研究区域耕地LE与SA 的最佳比例为1∶9。结合LESA体系的内涵特征，潜江市城市周边耕地自然质量总体较好，自然条件状况差异不大，耕地综合评价质量主要受立地条件的影响，这符合城市周边区域经济发展水平高的实际。

在此基础上，得到城市周边耕地质量综合评价结果，潜江市耕地LESA综合分值为7.54～57.91，加权平均值为32.64。

3.2 城市周边永久基本农田划定次序分析

对评价单元进行等间隔赋值，确定潜江市城市周边永久基本农田划定次序，将其依次划为优先划入区、适宜划入区和后备划入区。划定结果见表4和图3。

①优先划入区。该区耕地LESA综合评价质量分值集中分布在35以上，平均值为28.47，高于区域加权平均值，综合评价质量最优，可优先划为永久基本农田。涉及耕地单元共1 129个，面积27.55 km2，占比为18.24%。从自然质量条件来看，该区耕地LE加权平均值为32.83，自然质量等别多为一、三等地。土壤质地均为壤土、黏土，用地类型主要为旱地、水浇地，自然质量条件较好;立地条件方面，SA加权平均值为41.59，耕地距农村居民点的平均距离为74.87 m，耕作距离短，耕作便利，且与城镇、交通主干线距离适中，稳定性较好;耕地连片度均值为93.86，表明地块连片程度高。从空间分布来看，这部分耕地集中分布在上一轮规划永久基本农田地块边缘，优先划入永久基本农田，有利于衔接和巩固上一轮划定成果，促使优质耕地集中连片，从而发挥更大的生态功能效益。②

适宜划入区。该区耕地LESA综合评价质量分值集中分布在20～35，平均值为20.41，略低于加权平均值，综合评价质量略劣于优先划入区，可作为适宜划入区。共有耕地单元1 735个，耕地面积100.64 km2，所占比例最大，为66.65%。该区耕地LE加权平均值为33.19，4个等别耕地均有分布，其中三等地占比最大。土壤质地为壤土、黏土，用地类型主要为旱地、水浇地，耕地自然条件较好;SA

加权平均值为28.18，耕地距农村居民点的平均距离为173.88 m，便于农户耕作，且与城镇及交通主干线距离适中，耕地质量较稳定。从空

间来看，此区耕地集中分布于城镇周边和交通干线

两侧，覆盖范围广、地块集中连片程度高，布局相对稳定，是潜江市城市周边永久基本农田划定的重要区域，当优先划入区永久基本农田

未满足划定需求时，从该区调入。此外，该区有一部分耕地位于城市周边边缘地带，将其划为永久基本农田，将有利于落定城市发展边界，抑制城市无序扩张，优化区域经济发展布局。③后备划入区。该区耕地LESA综

合评价质量分值集中在5～20，平均值为16.39，远低于LESA加权平均值，耕地综合评价质量条件较差，作为城市周边永久基本农田的后备划入区。耕地单元共138个，面积22.80 km2，占比15.11%。耕地LE平均值为32.97，多为三等地。土壤质地為壤土和砂土，土地利用类型主要为水田、水浇地，自然质量条件较好;SA加权平均值为14.55分，耕地受城镇和交通线的影响较小，耕地与农村居民点间的平均距离为869.59 m，相比其他区耕地耕作便利条件较差。连片性均值为23.61，耕地集中连片程度低。该区耕地零散分布在城镇居民点周围，立地条件较差，暂时不适宜划为永久基本农田。

4 结论与讨论

该研究以潜江市为例，运用LESA方法对城市周边永久基本农田的划定次序进行实证探索。结果表明，潜江市城市周边耕地自然质量总体较好，永久基本农田综合质量的优劣主要取决于耕地立地条件的差异。依据综合评价结果，结合地方发展实际，将潜江市城市周边永久基本农田划分为优先划入区、适宜划入区和后备划入区。

永久基本农田划定是经济新常态下落实新发展理念、实行最严格耕地保护制度的重要举措，城市周边永久基本农田的划定更是推进生态文明建设和新型城镇化的内在需求。在实际工作中，应综合考虑地区实际，全面论证评价耕地综合质量，从永久基本农田的集中连片、生态特性出发，统筹区域经济发展需求，科学确定城市周边永久基本农田划定次序。可将综合条件最优的耕地优先划为永久基本农田，当优先划定区指标不足时从适宜划入区调入。对于土地综合质量条件较差、不适宜划为永久基本农田的耕地，应针对区域限制因素进行土地整理及挖潜，比如通过改造废弃田地、整合破碎耕地等措施，提高耕地集中连片度及综合利用效率，充分利用生物技术措施等提升耕地质量。

在永久基本农田划定前，应与城市国土空间规划等做好衔接，确保保质、保量划定永久基本农田，并使永久基本农田总体布局与城市发展空间相协调。尊重地方发展需求，适度增加永久基本农田划定弹性，在指标允许的情况下给重大建设项目留出一定的用地空间，统筹永久基本农田保护与区域经济可持续发展。在划定后，应注重与前期划定成果的衔接，坚决落实永久基本农田保护责任，加强耕地保护，确保城市周边永久基本农田的优质、稳定。充分利用该区永久基本农田面积广布、集中连片的优点，鼓励农业规模化、产业化经营，保障区域粮食综合生产能力，促进区域可持续发展。

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