财政支出政策会改善区域发展不平衡吗？

2021-06-15张明源

当代经济管理 2021年2期

张明源

[摘要]改革开放以来，谋求区域平衡发展成为我国经济发展的目标之一，能否发挥财政政策的区域效应关乎我国长期经济增长与稳定。因此，需要准确评估财政政策的有效性。现有文献利用动态一般均衡模型估测财政政策乘数时忽略了我国特色的地区竞争机制。“锦标赛”式的地区经济竞争在我国经济增长过程中扮演着重要角色，地区间的财政竞争模式对地区经济增长具有深刻影响，忽略该机制会造成研究结果的偏差。研究发现：第一，当不存在地区竞争机制时，欠发达地区政府的公共投资政策可以有效促进当地以及全国地区的产出增长，在一定程度上会缩小区域发展差距。第二，当存在地区竞争机制时，欠发达地区政府的公共投资政策产出效应会被削弱，无法实现谋求区域平衡发展与缩小区域差距的政策目标。第三，随着地区竞争程度的加剧，政府支出的产出效应出现分化，欠发达地区的生产性公共投资乘数由4.09降为3.10，而发达地区的生产性公共投资乘数由3.86升为4.86，会加剧区域发展不平衡的矛盾。中央政府如果试图兼顾财政政策的“效率”与“公平”目标，避免地区间盲目竞争，改革政府工作的评价指标体系是当务之急。

[关键词]财政分权;地区间竞争;财政支出乘数;区域平衡战略

[中图分类号]中图分类号F127;F812.45[文献标识码]A文献标志码[文章编号]1673-0461（2021）02-0081-09

一、引言与综述

财政政策是国家应对经济衰退，促进经济增长的重要政策手段。在后经济危机时代，财政政策已经成为世界各国应对经济危机，恢复经济活力的重要工具，如欧洲2008年通过的2000亿欧元的刺激计划、美国2009年颁布的7000亿美元的复苏计划和我国的“四万亿”财政支持政策等。尽管实施积极的财政政策是各国政府应对危机的共同选择，但是积极的财政政策效果可能因为各国的国情不同而出现政策效应差异。因此，结合中国国情和财政结构特征评估我国的积极财政政策效果是一个有待丰富的研究主题。

自2012年以来，我国人均GDP正式踏入经济转型的拐点，经济步入新常态，中国处于走出“中等收入陷阱”的关键阶段，积极的财政政策的效果愈发凸显。然而，经济下行压力的不断加大，为我国经济增长增添了不确定性。最新数据显示，2019年我国GDP增速为6.1%，同时由于新冠肺炎疫情的冲击，2020年我国GDP增速不容乐观。不仅如此，党的十九大报告中指出，“我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。我国区域经济发展的不平衡是我国发展不平衡的特征之一，也是我国财政政策效应研究不能规避的政策背景。2020年财政部响应中央经济工作会议的部署，强调“积极的财政政策要大力提质增效”①，持续推行积极的财政政策。因此，有必要结合中国目前经济发展不确定性增强、区域发展不平衡加剧的背景，探讨积极财政政策的效果，从而为中央要求的财政政策提质增效提供评估理论基础。

建立中央和地方联系的分税制促成了具有中国特色的分权体制与财政结构特征，讨论财政政策的有效性离不开结合中国特色的政治背景。在中国式分权体制下，我国地方政府被赋予一定的税收权利和支出责任范围，处于基层的地方政府可以自主选择适合当地发展的政策类型。地方政府为了实现地区经济增长，会着力通过财政支出政策实现经济增长的目标。由于我国区域发展不平衡，不同地区财政政策的效应可能就会有差距，而且我国各地区政府间还存在“地区竞争”的隐含机制。各地区政府的官员希望通过财政政策刺激经济增长，从而实现晋升等目标。但是由于我国存在区域发展水平差异，这种竞争机制可能不仅对本地区的刺激效果有限，还会进一步拉大地区间发展水平的不平衡。

综上所述，本文在中国式分权和区域发展分化的背景下，对各地区政府的财政政策有效性进行研究分析。本文试图探索并回答以下三个问题：①不同类型的政府支出政策在不同发展水平地区的效果有何不同？②“地方政府竞争”将会如何影响地方政府的财政政策有效性？③在“锦标赛竞争”的机制下，不同发展水平地区的财政支出政策对我国区域平衡发展战略将会造成何种影响？因此，本文在具有中国式分权特征的动态一般均衡框架下，评估地区政府间竞争与不同类型财政支出政策有效性的關系，进而评估不同地区财政政策对区域平衡战略的影响。

从现有文献来看，很多国外学者分别通过加入家庭异质性[1]、央行反应规则[2]、包含债务规则的政府支出法则[3]、扭曲税率[4]、零利率下限[5]与财政货币政策协调[6]等特征的DSGE模型开展了针对财政政策有效性的讨论。国内学者如王国静和田国强（2014）最先建立了一个包含政府消费和私人消费的互补性、政府投资的外部性和内生性财政政策规则特征的NKDSGE模型，研究发现政府消费乘数和政府投资乘数存在显著差异[7]。饶晓辉和刘方（2014）开创性利用贝叶斯估计讨论了中国政府生产性支出对实体经济的影响[8]。郭晨等（2016）利用包括制造业和服务业两个生产部门的新凯恩斯DSGE模型，分析了政府消费支出政策乘数的产业差异[9]。张开、龚六堂（2018）进一步构建了一个开放的两部门DSGE模型估计财政支出乘数得出：固定汇率制度下的投资乘数大于消费乘数[10]。陈登科、陈诗一（2017）将金融摩擦与“超低利率”同时纳入DSGE框架，系统测算出中国财政支出的产出乘数为3.44[11]。

基于以上文献可以发现：其一，国外丰富的DSGE框架下的财政乘数文献并没有考虑中国特色的财政分权结构，这些文献并没有把中央与地方两级政府纳入分析框架中;国内如王国静和田国强（2014）、饶晓辉和刘方（2014）等学者的文献也存在类似缺陷。其二，目前国内利用动态一般均衡方法（DSGE）对财政政策与区域平衡发展战略关系的研究十分匮乏，现有文献都是测算估计的财政政策的总体效应，而缺乏从区域的角度研究财政政策有效性的差异对区域平衡发展的影响。其三，在中国式分权的背景下，地区间竞争机制的存在会造成不同发展水平地区财政支出政策的有效性存在差异，而这种差异对区域平衡战略会造成深远的影响。而对于这个问题，目前学界并没有系统测算“锦标赛竞争”机制对地方政府的财政乘数的影响，忽略了该机制对于区域平衡发展的负面冲击。

本文的创新在于：一是将财政分权与多级政府纳入DSGE模型中，估算不同地方政府财政支出政策的乘数效应，并解构政策影响渠道;二是利用动态一般均衡的方法探求财政支出政策与区域经济发展不平衡之间的关系;三是讨论“锦标赛”式的地区间竞争对地方政府财政支出的作用，尤其是政府生产性支出对经济的乘数效应。进一步证明了“地区竞争”机制是造成我国目前区域发展不平衡问题的原因之一。

二、多级政府框架的DSGE模型

本节将在动态随机一般均衡的框架下，参考朱军和许志伟（2018）加入中央和多个地方政府并存的多级政府体系[12]。假定整个经济系统中包含两个地区，分别记为地区1和地区2（即分为东部发达地区和中西部欠发达地区），该模型细节如下，为表述方便，将地区j（j∈{1，2}）的变量用上角标j表示。

（一）地区的经济问题

1.家庭部门

四、动态模拟与分析

本文构建具有财政分权特征的动态一般均衡模型，试图评估不同层级的政府支出政策的政策效应。根据上文模型可知，模型外生冲击共7种，分别为地区1、地区2政府消费支出、生产性投资支出、中央政府消费支出和生产性投资支出以及减税冲击。

图1分别是产出、消费、投资对发达地区政府支出冲击的脉冲响应。根据图1中可以看出，发达地区的政府支出政策对产出的促进作用存在较大差异。可以看到政府生产性投资支出对产出的促进作用要大于政府消费性支出的政策效应，而且政府生产性支出不仅对本地的产出具有较强的促进作用，对其他地区也有较强的带动作用。消费支出和投资支出存在不同的政策效应一方面在于政策对消费的影响不同：地区1不论消费支出还是投资支出均可以挤入一定的投资，但是公共消费支出挤出了大量的私人消费，而投资支出挤入了一定幅度的私人消费。另一方面是地区1政府投资性支出政策可以通过拉动中间品生产，从而拉动其他地区加大生产。从后文第五部分可以看出，地区1政府的公共消费支出和生产性投资支出对欠发达地区的“净出口”存在不同影响。消费支出因为不能从生产端刺激产出[CM（21*2]增长，造成中间产品需求萎靡，所以并不会带动地区间中间品贸易，而投资支出因为刺激了地区1的生产端产出增长，进而拉动了地区2的中间品出口，从而带动了当地的产出增长。虽然会挤出一定欠发达地区的私人消费，但程度较弱，投资支出仍会拉动其他地区产出提升，从而实现全国产出的增长。地区1政府促进了当地的投资而抑制了其他地区的投资，是由于中间品贸易渠道的影响，本地出口增加造成的生产增加占用了本用于投资的私人投资。但归根结底，地区1的生产性投资支出会大幅促进全国经济产出的增长，但具体增长多少，对区域平衡造成什么影响，还需要后文进一步进行福利分析。

图2是地区2（欠发达地区）政府支出的脉[CM（21*2]冲响应图，图中分别是产出、消费、投资的反馈图。观察发现，生产性投资支出对经济增长的促进作用同样比公共消费支出更强。但与地区1的政策反馈不同的是，短期内地区2的投资支出会对地区1并不会造成产出溢出效应，反而会起到较弱的抑制作用。欠发达地区的生产性投资支出对地区1私人消费的挤出效应和公共消费支出对消费的挤出效应一样明显，但对全国经济增长与消费的促进作用还是值得肯定，积极的财政政策达到了政策目的，但是究竟财政的福利效应是多少，与地区1的政府投资支出相比哪个更有效还需要进一步的讨论。

从目前的研究结果可以看出，不同地区的政府支出政策④对区域经济增长的促进作用是不同的。发达地区政府的投资政策不仅可以促进本地区的产出增长，还会通过拉动地区间中间品贸易的方式促进欠发达地区的产出增长。而欠发达地区政府的投资支出虽然可以大幅促进本地区的产出增长，却缺少一定的产出溢出效应。如果从区域平衡发展的角度来看，在欠发达地区进行投资支出，恰恰可以推动区域平衡发展，减少地区间的产出差距。在不考虑地区竞争机制存在的情况下，在欠发达地区进行投资支出有利于我国拉近区域经济差距，实现区域平衡发展。但不得不考虑的是，“地区锦标赛竞争”機制是我国特色的特征之一，忽视该特征会导致结论的偏差。后文将会进一步评估存在“地区竞争”的机制时，不同政策的产出福利效应，以进一步研究政府支出政策对区域经济增长造成的不同影响。

五、“锦标赛”式地区竞争与财政政策乘数效应

中国式分权的体制下，“锦标赛”式地区竞争是我国特色的国情特征，忽略该制度特征，将会对评估不同地区的财政政策有效性的结果造成偏差。所以本节将“地区竞争”机制纳入模型中，重新评估不同地区财政政策对区域经济的影响。

（一）地区竞争与政府投资支出

中国地方政府“锦标赛”式的地方竞争型财政支出手段是我国经济发展的重要特征之一。相关学者周黎安（2007）最早提出了“晋升锦标赛治理模式”，这种特定模式与中国高速经济增长可能存在客观联系。“晋升锦标赛”作为中国政府官员的激励模式，它是中国经济实现快速政治的重要根源，而公共投资则是各地方政府官员应对“晋升激励”工具之一[21]。因此，引入具有地方政府策略互动的地方公共财政政策，并讨论该情况下财政政策的乘数效应。

本节设定地方政府1、2的财政支出规则遵循GDP竞争规则⑤见式（20）：

在上文的财政规则中加入衡量地方政府投资策略的影响因素。φ1>0刻画的是地方政府对GDP差距的反应行为。当地方1的GDP大于地方2时，min=0，投资支出不对差距反馈，而如果地方1的GDP低于地方2时，min等于产出差距，地方政府1将会扩大投资支出，从而体现出地方政府竞争的特征。地方2政府的反应和上述一致。φ2>0刻画的是地方政府的领先意识，假设地方政府更愿意保持自己的领先优势而改变投资支出的行为。为了刻画追赶行为，本文设定φ1=2φ2，接下来将代入不同大小φ1=0、1、1.5、3进行动态分析，观察具有“追赶意识”的地方竞争对财政政策效应的影响。

图3是在不同程度的地区竞争下，政府投资支出对产出的影响。根据图3可以看出，随着地方政府间竞争逐渐加剧（φ1=[0，3]），地区1投资支出的政策效应逐渐增大，观察地区1投资支出的全局产出效應图发现，地方竞争成为支出政策的产出效应的一个放大机制，明显提高了产出效应。但该放大机制存在异质性：地方竞争对地区1投资支出的本地产出放大效应不太明显，反映在脉冲图上的放大效应要远小于其对其他地区的溢出效应。地方竞争对地区1投资支出的本地产出放大效应仅为0.03左右，而对其溢出影响的放大效应达到0.05左右。由于地区1是发达地区，客观上初始GDP总量就大于地区2，所以对于地区1政府来说，主要是“领先意识”的财政规则在激励了政府的投资决策，最终造成了较发达地区1政府越增加投资越有效，并带动欠发达地区共同发展、协作共赢的局面。

但对于地区2政府来说，地方政府间的竞争机制无疑浪费资源。图3清楚地反映出“锦标赛”式的地区竞争使投资支出并没有带来产出效应扩大化，反而抑制了政府支出政策的产出效应。当φ1=0时没有地方竞争，地区2的政府投资支出可以有效的促进本地的产出增长，且对发达地区也存在一定的溢出效应，虽然该溢出效应并没有地区1政府投资支出的溢出效应大，但也是非常理想地实现了促进总体经济增长的目标，这与上文的分析也是一致的。但随着地方竞争中“追赶意识”的逐渐增强，欠发达的地区2政府意识到与地区1的产出差距，试图通过主动增加投资支出缩小该差距。此时逐渐增量的投资支出的产出效应不仅没有因竞争而放大，反而出现了缩小。不仅如此，地区2政府投资支出的增加虽然促进了本土产出的增长，但地区间的竞争反而抑制了投资支出的溢出效应，对地区1的产出产生了一定的抑制作用。欠发达地区的过度投资使资本无法向高边际产出弹性的地区流动，不能实现效益最大化。因此，对于欠发达地区政府来说，“锦标赛”式的地区竞争会削弱财政支出政策的产出效应。从区域平衡发展的角度来看，“地区竞争”机制的存在使得原本试图消除区域差距的欠发达地区投资支出进一步拉大了发达地区与欠发达地区的发展差距。而在发达地区的投资不仅有利于全国产出的增长，还在一定程度上是区域平衡发展战略的最优方向。

那么究竟是什么原因造成了地区竞争对不同地区的政府投资支出效应造成差异性影响？进一步对消费和投资进行分析后发现，一方面，越来越剧烈的地区竞争对地区1投资支出的本地消费效应影响较小，是通过促进地区1政府投资的消费溢出性从而挤入全局的私人消费。而在竞争程度较高的背景下，地区2的支出政策反而挤出了其他地区消费，从而使得该政策对私人消费的影响较小，产出效应也较弱。另一方面，随着发达地区投资支出政策的竞争意识加剧，反而减弱了其对欠发达地区的投资挤出。而竞争意识的变化，对欠发达地区的政府投资支出几乎没什么影响，这决定了地区竞争对不同地区支出政策的影响存在差异性。本文接下来将进一步讨论地区竞争对财政政策福利效应的影响。

（二）地区竞争与财政政策乘数

图1至图3分别展示了经济变量对政府支出政策的脉冲响应。从脉冲响应图来看，政府生产性投资支出政策与公共消费支出相比，可以有效刺激产出扩张，是有效的积极财政政策。但脉冲响应图在财政政策冲击下，产出、消费、投资对自身稳态的偏离比例，并没有体现出财政支出政策的福利效应。本节将进一步估算财政支出政策的福利效应，并讨论地区竞争对财政政策福利效应的影响，以及财政政策变化对区域发展差距的影响。卞志村等（2019）提出评估财政政策的福利效应的评估应更多关注“财政乘数”的大小，在相同的政策成本下，乘数越大的政策可以更加高效地实现既定政策意图[22]。表2是不同情形下的财政支出乘数，MAX是支出政策产生的最大乘数，平均乘数为8期内的平均乘数效应。由于上文结论发现政府投资支出政策的产出效应大于公共消费支出的政策效应，所以本节仅估算不同竞争程度下的地方政府生产性投资支出的财政乘数。

通过表2可以得知，在初始不存在地区竞争的情形时，各地方政府的投资支出决策是独立且仅关注自身的产出发展。经过上文分析，由于不同地区之间存在中间品贸易渠道，政府的支出政策会对其他地区产生溢出效应，从而支出总乘数会大于当地的支出乘数。此时地区1的生产性投资支出乘数为3.52，总乘数为3.86，地区2的生产性投资乘数为3.84，总乘数为4.10，可见投资支出政策可以有效促进产出增长，并且地区2的支出政策效应会比地区1更大，对欠发达地区的投资增加，可以有效促进该地区的经济增长，进而弥补区域发展不平衡问题。但随着“地区竞争”机制的纳入，情况发生了变化。此时政府投资支出不再是各地方政府的个体决策，而是考虑将不同地区之间的产出差异作为支出的决策标准[CM（21*2]之一，落后地区政府会试图加大投资支出以追赶领先者，而领先者也会试图通过支出政策保持经济上的领先优势，从而获得更好的晋升。因此，各地方政府的投资支出行为成为“锦标赛”式的地区竞争模式的工具。

随着竞争程度逐渐加剧，可以看出地区1发达地区政府投资支出乘数随之变大，而地区2欠发达地区政府的支出总乘数逐渐缩小，在高程度竞争下，最大乘数为3.09，小于初始状态的4.10。财政支出乘数的变化也与图3相互印证。图3中可以看出随着竞争加剧，欠发达地区政府的投资支出如果对产出差距反应过度反应，会进一步降低财政政策的乘数效应，也会拖累其他地区的发展。而地区1由于处于领先地位，竞争加剧也不会对该地区政府带来追赶压力，而且地区1的生产性支出政策对地区2具有很强的溢出效应，所以仅需保持领先的地区1政府进行的投资支出不仅会刺激本地经济还会拉动地区2产出增长。综合表2和图3可以看出，“地区竞争”机制的纳入使得原本可以有效弥补区域增长差距的欠发达地区投资支出反而起了反效果，欠发达地区政府盲目地追加投资并不能实现经济的赶超，反而拉大了与发达地区的经济差距。区域竞争抑制了政府投资支出的宏观经济效应，使政策结果与政策目标出现了扭曲。

六、结论

本文在具有中国特色的财政分权与区域竞争特征的动态一般均衡模型的基础上讨论了财政政策的政策区域增长效应，估算了财政支出的产出乘数，并进一步讨论了“锦标赛”式的地方政府竞争机制对政府投资性支出有效性的影响。研究發现：不同发展水平的地区增加政府支出均可以促进产出增长，但是政府生产性投资支出的政策效果要明显好于政府公共消费支出的政策效果。一方面地方政府的公共投资支出政策可以拉动当地的经济，另一方面也会刺激地区间中间品贸易拉动其他地区产出增长。其中，在没有地区竞争机制存在时，发达地区投资政策的总体产出效应要小于欠发达地区，发达地区的投资支出总乘数为3.86，欠发达地区政府投资支出总乘数为4.10。从区域平衡发展的角度来看，在欠发达地区进行投资支出可以缓解当前的区域发展不平衡问题。

但是，本文进一步将“锦标赛”式地区竞争机制加入模型中后发现，上述政府支出的政策效果出现了变化。当地方政府利用政府投资支出作为地区竞争的工具时，地方政府对地区产出差距越重视，投资对产出差距反应程度越强，财政政策乘数变动越加明显。发达地区的政府投资支出乘数会随着竞争程度越高而越来越大，欠发达地区会因为盲目追求经济赶超，其负向溢出效应挤出其他地区产出，使得投资乘数越来越小。原本可以弥补区域发展不平衡问题的政府投资反而加剧了地区不平衡因素，而“地区竞争”机制存在的情况下，在发达地区加大政府投资支出，促进产业投资建设会有效改善区域发展不平衡问题，缓解当前区域差距持续增大的风险。

基于本文的分析发现，中央与地方政府的财政政策效果存在差异，因此从两个层面的政府角度分析财政政策效果十分必要。中央财政支出存在较明显的政策效果，但需要兼顾“效率”与“公平”。地方政府竞争在特定经济状况下的确可以促进增长，但若一味地追求GDP，在要求积极的财政政策提质增效的今天，只会阻碍地方政府实现经济增长的目标，甚至会进一步拉大我国区域增长的差距。当务之急，是需要避免地区间盲目竞争，改变政府工作的评价指标体系，才能使财政支出政策真正发挥原本的作用。因此，改变政府工作评价指标体系有利于地方政府克服片面追求经济增长速度的心理，从根本上改变GDP唯上的政绩观，使得地方政府财政政策效果愈发凸显，破解区域发展战略中效率与平衡的冲突。

[注释]

①中华人民共和国财政部，http：//www.gov.cn/zhengce/2020-02/16/content_5479626.htm。

②中央发行国债的收益率R设定为地方发行债券收益率的平均值。

③根据2014年中央和地方生产性基建支出数据统计，中央支出部分占总支出的30%。

④此处以投资支出政策为主进行分析。

⑤地区2政府的财政规则与式（20）相同，为对称形式。

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