经济转型期开发区的困境与出路

[摘 要]在我国改革开放的历史进程中，开发区为促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济作出了重要贡献，完成了经济体制改革赋予的创新试验、吸引投资、新型工业化、统筹城乡发展等诸多历史任务。如今，在全球经济和产业格局发生深刻变化的历史背景下，开发区正在逐步走向创新和转型阶段，必须破解在招商政策、土地政策、产业转型升级、营商环境、管理机制体制等诸多方面存在的困难，再次走上历史舞台，迎接新的历史机遇。文章从转型期开发区面临的主要问题入手，剖析原因，并对破解问题的路径进行了初步探索。

[关键词]深化改革;开发区;转型;困境与出路

[中图分类号]F21 [文献标志码]A [文章编号]2095-0292（2021）02-0081-05

[作者简介]戴冰妍，中共哈尔滨市呼兰区委党校助理讲师，研究方向：经济学。

开发区诞生于20世纪80年代，经过三十余年发展，各类开发区在政策红利与机制体制双重优势共同作用下，先行先试、大胆探索，在促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济方面发挥了不可替代的作用，成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。如今，在全球经济和产业格局发生深刻变化的历史背景下，开发区逐步走向改革创新、规范管理和转型阶段，2017年，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，明确提出了“把各类开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平營商环境的示范区、大众创业万众创新的集聚区、开放型经济和体制创新的先行区”的新目标，2019年11号文又进一步提出了“打造改革开放新高地”的具体意见，为今后开发区的发展和创新提出了新的课题。

一、开发区的概念与发展现状

开发区是在一定的产业政策和区域政策的指导下，以土地为载体，通过提供基础设施、生产空间及综合配套服务，吸引特定类型、特定产业集群的企业投资入驻，形成技术、知识、资本、产业、劳动力等要素高度集结并向外围辐射的特定区域。目前，我国的开发区主要是国家级开发区和省级开发区，具有开发区属性或者在开发区基础上形成的高新技术产业园区、出口加工区、保税区、边境合作经济区、国家级新区、自由贸易试验区等，虽然相互之间具有一定的区别，但因均具有享受特殊经济政策等地域的共同特性，且往往在区域空间上也存在重合，如目前新成立的国家级新区、自贸试验区多数都是在开发区的基础上设立的，因此在外延上也可以属于广义开发区的概念。

从1984年第一个国家级开发区——大连经济技术开发区设立到现在，我国目前共有各级各类开发区2699个，包括国家级经开区218个、省级开发区2060个，其余为高新区168个、海关特殊监管区155个、边贸合作区19个、国家级新区19个、自贸试验区18个、自主创新示范区19个、其他国家级产业园区23个。根据国家开发区协会《2019年国家级经济技术开发区主要经济指标情况》公布数据，2019年度，全国218个国家级开发区实现地区生产总值10.8万亿元，同比增长8.3%，增幅高于同期全国平均水平2.2个百分点，占同期国内生产总值比重为10.9%。实现财政收入2.1万亿元，同比增长5.6%，增幅高于同期全国平均水平1.8个百分点，占全国财政收入的比重为10.9%。实现进出口总额6.3万亿元（其中，出口3.5万亿元，进口2.8万亿元），同比增长1.6%，占全国进出口总额的比重为19.9%。

二、开发区发展的成就与贡献

开发区的诞生是我国经济体制改革的重要成果，在中央的税收、外资、投资促进等优惠政策的带动下，各地开发区管委会也在亲商、招商和营商方面陆续出台了大量政策措施，使开发区逐步冲破旧体制束缚，率先走上了市场经济体制轨道，并获得了巨大的成功。

（一）改革创新的试验场

开发区的改革历程，正是我国从计划经济向市场经济转变、突破机制体制障碍和压力的创新过程，中央给开发区开的“先行先试”的口子，直接促成了我国经济发展上的几个重大突破。一是土地有偿出让的突破，即转变原有的土地行政划拨模式，让在旧体制下无偿使用的生产要素成为商品，进而实现流通、变现与增值。1987年4月，国务院第一次提出了“土地使用权可以有偿转让”的政策，1988年七届全国人大一次会议发布宪法修正案，为我国土地使用权有偿出让确立了宪法依据，随后，广州开发区首次公开招标出让10宗工业用地32万平方米，成为全国第一块工业用地使用权有偿出让的案例。土地成为商品，开发区成为点土成金的活样板，巨大的融资平台从根本上解决了开发区起步发展的投资来源。二是在土地变现的基础上，将开发区内能够进行市场化运作的要素（如工业厂房、供排水、电力燃气等基础设施及配套酒店等设施）逐步推向市场，通过对经营性资产的市场化运作，形成了开发建设资金的持续积累与补充。三是创新开发建设投融资模式，探索开展了BT、BOT、发行债券、票据、上市等多元化融资途径，多渠道筹集建设发展资金。四是开了对投资者给予优惠政策的先河，1985年《广州经济技术开发区暂行条例》，首次对外商投资企业给予减按70%征收地方所得税的政策，1986年秦皇岛市《关于鼓励外商在经济技术开发区投资若干优惠待遇的规定》，第一次提出由开发区负责协调解决外资企业的信贷资金，并给予外资企业在生产经营、用人等方面充分的自主权，随后，各地开发区相继出台了审批权下放、招商引资贡献奖励、建设进度奖励、固定资产投资奖励以及对于企业厂房建设、增资扩产、融资支持等一系列支持政策，开发区的政策体系逐步建立。

（二）吸引投资的主力军

开发区三十多年的发展壮大，是伴随着市场化运行机制的逐步成熟、亲商营商的新型政商关系建立以及灵活高效的投资环境吸引力加大，投资和经济增长越来越呈现出跨越式发展的态势。科学的发展规划、优惠的招商政策和专业的招商人员成为推动投资的主要因素，国际国内500强企业、产业链龙头企业不断进驻，又进一步形成集聚效应，使开发区的投资不断放大。有专家从中国改革开放30年以来的3400多项外资政策进行统计分析发现，我国外资政策越来越多地注重营造一个有利于外资利用的制度环境，呈现出从“优惠政策”向重视“环境优化政策”“产业政策”协同作用的渐进式发展趋势，已成为开发区的特色，为开发区的发展加速。2019年，218家国家级经开区实际使用外资和外商投资企业再投资金额532亿美元，同比增长8.5%，占全国吸收外资（含外商直接投资和其他投资）比重约1/5。2020年上半年，各地虽然由于疫情原因推迟了复产复工，全国218家国家级经开区仍实现规模以上工业总产值9.6万亿元人民币，固定资产投资（不含农户）完成1.8万亿元，占全国同期固投比重为6.5%。

（三）新型工业化的践行者

以工业的跨越式发展为标志的开发区，使我国工业化历程正式进入了园区化发展模式，逐步改变了国内工业发展长期面临的技术落后、产品老化、结构失衡、外汇短缺等实际情况。一方面，相对集中的工业化开发降低了基础设施和公共服务的边际成本，提高了政府公共投资的效益，同时也大幅减少了企业的成本，刺激了企业利润的快速增长;另一方面，相互关联的企业和组织在相對集中的区域内，以龙头企业为核心形成上下游配套的产业链，也提高了产业的竞争力。20世纪80年代开始劳动密集型产业转移、90年代资本和技术密集型产业转移以及1998年金融危机后国际资本和产业第三次加速向中国转移的全部进程，全国国家级开发区逐步形成了以电子信息产业为龙头的五大支柱产业，使我国成为产业规模全球第一的世界电子产品生产地，同时，汽车工业、装备制造产业、化工及食品饮料产业等优势产业集群的高速增长，既为开发区带来了良好的经济效益，引领和支撑着了区域经济的发展，也探索了一条集约节约利用土地的工业化发展之路，占全国土地总面积不到万分之一的开发区，创造了全国10%的工业规模和地区生产总值，工业产出效益显而易见。

（四）统筹城乡发展的带动者

早期开发区多选址于城郊农村，周边乡镇不仅是开发区劳动力的主要来源区、农副产品的供应区、第三产业的服务区，而且成为产业链延伸配套区和推进城乡一体化的重点地区，“农民变市民”“务农变务工”已经成为开发区发展过程中最具表现力的成果之一。开发区的发展，突破了长期存在的城乡二元结构，大大提高了所在区域的城市化水平，促进了区域经济、社会、文化的全面协调发展。经过近四十年工业化对城市化的带动，众多开发区由功能单一的工业园区逐步过渡到综合性经济功能区，再发展成为配套完善的现代化新城区，表现出从单纯产业园区向综合性新城区转化的趋势，宜居宜业成为开发区共同的发展目标，酒店、社区服务、教育、医疗等产业链配套和城市公共服务功能的不断完善，对城市空间的扩展起到了重要的助推作用。开发区的规划成功借鉴了国外的先进理论与实践经验，在城市发展上的统一与和谐、土地的集约利用、人文生态环境的保护和改善，为新型城市化理念充实了诸多先进的元素，科技资源、创新人才、总部经济、高端服务业的聚集，也为城市的发展聚集了更多的高端元素，使城市公共服务日益完善，一批新城迅速崛起。

三、转型期面临的主要困境

（一）招商政策面临战略调整困境

20世纪八九十年代开发区创业初期，招商工作以土地出让金、财税收入返还、金融及各种放权让利优惠政策为主要动力，进入21世纪，缩小区域性政策差异已成为宏观政策走向，国家原有优惠政策逐渐淡化、区内区外政策日益趋同与均等化，2008年内外资企业所得税的“两税合一”，使外资企业从此进入“国民待遇”时期。2014年11月，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》被统称为“62号文”，开始全面清理规范税收、非税收入及财政支出领域的优惠政策，该文件虽因政策过激而造成一定反响且为次年的“25号文”小辐调整，但仍实际上导致了过去惯用的税收、土地出让金减免政策的历史性终结，虽然目前仍有变相使用类似政策的情况，但已不具有代表性，且企业承担着巨大的政府违约风险，投资吸引力已经远不如前。让利招商模式对资源的争夺已发生互害效应，过度的政策投放更造成资金紧张，无法形成可持续发展，众多出口企业也因此在进口国反倾销、反补贴中面临不利地位，近年陆续批准的国家级新区、自由贸易试验区陆续采取了变“给政策”为“给权限”、由“政策洼地”变“改革高地”的策略，着力营造体制机制优势和与国际接轨的投资环境，开发区如何吸引或保留企业，招商战略的调整已成为重大课题。

（二）土地政策成为限制发展的瓶颈

首先，土地指标限制已日益明显，尤其在耕地转“非农”控制愈发严格的形势下，重大项目招商普遍面临选址困难，而落后地区开发区同时也存在大量闲置土地及项目长期未能落地投产的实际问题，土地利用效率低，税收回流差，土地财政模式向产业税收财政模式的转型缺乏力量。其次，传统重资产投资模式导致开发区建成后承载功能难以改变，随着不同产业周期的到来、园区企业的快速流动和产业格局亟须调整，土地节约集约利用难度越来越大。最后，土地利用政策滞后。现行土地分类依据《城市用地分类与规划建设用地标准》GB50137-2011和《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），只存在工业用地（M、M1、M2、M3）及工矿仓储的简单划分，多种用地类型混合及土地弹性期限出让均处于探索当中，缺乏法律及政策依据，远远不能满足开发区转型升级中不断涌现的新产业、新业态，尤其是产学研高度融合对土地的复合需求。

（三）产业转型升级面临实际困难

现有国内开发区绝大部分均起于工业型园区，制造业比重大，急功近利引进的相关产业也往往是低端的传统制造业，产业分工链的高附加值环节诸如研发、设计、营销、总部经济等领域占比小，大量同类产业的聚集和重复建设既造成各种资源的浪费，也造成了低端制造业产能过剩、区域及企业之间恶性竞争，产业平均利润普遍较低，很难形成集群效应。同一区域的开发区及产业园区产业结构同质化现象突出，如黑龙江地区几乎每个开发区都有绿色食品园区，但因为缺乏明确的行业细分指向，普遍陷入低层次竞争、产业升级困难以及在招商引资上互相碾压的局面，经济比较发达地区同质化问题也相当严重，如长三角地区的产业结构趋同率高达70%。即使在不同区域之间，也存在类似的现象，如各地都在谋划生物医药这一战略新兴产业，发达地区大手笔砸钱吸引高端，而欠发达地区由于经济因素却拿不出对等的刺激政策，更进一步导致了区域间发展的不平衡，穷者愈穷、富者愈富的现象比比皆是。

（四）营商环境落后已成为突出短板

世界银行2018年全球营商环境排名，在十大领域之一的“保护中小投资者”板块，我国仅得分48.33分，排名第119位，大大落后于同属金砖国家的印度（第4位）、巴西（第43位）、俄罗斯（第51位）。2020年11月27日21世纪经济研究院发布的《2020年全国经开区营商环境指数报告》，软环境排名靠前的经开区，主要集中在一线和强二线城市，包括上海、广州、天津、苏州和西部的重庆、成都和西安，大部分开发区软环境指数仍差距较大。很多开发区投资服务体系改革还停留于缩短审批时间、下放管理权限等有限的行政管理模式变化，负面清单没有真正实施，事中事后监管不能完全执行，精简、高效、透明、便利的服务型政府没有真正建立。尤其是欠发达地区开发区由于现实的竞争劣势制约，规划相对滞后、人才资源匮乏、政策高地优势减弱，发展遭遇困境，逐渐丧失地区竞争力，在开发区服务上引入ISO9000认证服务体系的更是凤毛麟角。开发区硬环境亟须改善，产业服务缺失，招商任务完成后，不能及时进入营商阶段，在政策、人才、资金、技术、市场等公共服务方面缺乏有效支撑，相对滞后的服务业难以满足已集聚的大规模制造业的现实需求，反而对开发区制造业的转型升级构成配套环境的阻碍。

（五）传统管理机制体制问题难以破解

随着开发区的发展壮大、服务职能逐步拓展，以管委会为主流的开发区管理模式面临严峻挑战，职能的细化与分解导致办事环节增多、协调难度加大，工作效率降低，机构面临膨胀压力。社会事务性工作不断增多，开发区运行机制越来越趋同于普通行政区，小而全的体系过度注重决策程序，工作越来越被动，严重影响了决策和执行的效率。而在管理層面，竞争越来越激烈，越来越多政绩需要开发区在短时间内表现出来，尤其在领导更迭的背景下，更是频繁施压开发区，要增长、要业绩，开发区长期的规划被迫让位于短期的强政绩表达和对决策层面的快速响应，现有的开发区管理模式越来越难以作出迎合。企业化管理的开发区行政本位严重，管委会所有各种政府职能、基础设施、产业服务全部布置给企业，部门交叉管理企业，行政干预过细过多，导致市场活力严重不足。各地开发区依赖土地收入的盈利模式短时间内难以改变，在2014年中央43号文件以及后续约束地方政府举债的系列文件出台后，园区投融资平台公司先期投入巨大但长期回报缺位，开发区建设严重缺乏资金增量支持，而许多开发区在初创时期受政绩等因素驱使，简单用招商引资和GDP标准来衡量发展成果，为了上规模抢速度浪费了大量的资源，规划执行随意，由于区域之间的恶性竞争，导致土地、税收方面又采取了大量减免及变相减免的政策，运营状态不良，历史债务包袱消化和风险化解成为难题，自身的收入和盈利能力更加脆弱。

四、破解问题的出路

全球经济当前正处于产业格局调整、区域合作强化、科技创新突破、发展方式转变的新阶段，党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和战略目标，而建设现代化经济体系的基本发展路径就是实现经济动能转换、建立完善的产业体系和深化改革。在这一历史条件下，开发区必须转变过去以规模速度为目标导向、通过提高要素投入量以增加经济总量，以大规模的造城、建设和基建为特点的旧动能，替代为以质量效益型目标导向、创新型主体支撑、可持续制度引领、新兴高端产业推动的高质量发展模式。2018年年底中央经济工作会议首提“新基建”， 2020年4月20日国家发改委进一步明确了“新基建”的内涵，即“以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，面向高质量发展需要，提供数字转型、智能升级、融合创新等服务的基础设施体系”。“新动能”“新基建”的提法，为开发区进一步集聚发展资源、实现新一轮增长带来了历史机遇，无疑已经成为开发区转型的风向标。

（一）以营商为重点，培植有吸引力的投资环境

一是要改变思维模式。改变过去单纯依赖领导重视、亲商重商、感情拉动，以土地税收让利、优惠政策吸引为主，以低层次的领办代办、保姆式服务为表象的招商模式，从制度上建立普惠制的、透明的、适应国际规则的营商环境，真正促进投资便利化与贸易自由化，让开发区走到市场经济、服务经济、开放经济的轨道上来。二是要切实改革投资管理制度。在投资领域全面推进以负面清单为核心的改革创新成果，坚持负面清单准入和重点领域鼓励支持两条腿走路，向投资者提供规范可操作的投资流程和透明的投资条件，将人为因素降到最小。三是切实把政府职能转变到事中事后监管上来。吸收放管服改革及自贸试验区“证照分离”改革成果，推行ISO9001质量管理体系，提高服务和管理的规范化、标准化和国际化水平。投资建设项目推行“标准地”供地、“先建后验”、承诺即开工等成熟运作模式，真正改前置审批为后置监管，使企业享受更大的便利。四是全面推进城市公共服务职能建设。建立以人为本的投资环境，将高度依赖劳动力、土地、环境等资源消耗的弯道超车模式切换为主要依赖吸引人才和技术创新的可持续发展模式，增强社会发展与经济增长的适应性，实现营商环境从量到质的蜕变。

（二）以效率为原则，打造新的开发区管理模式

开发区管委会与地方政府的运作体系表面上具有共同性，但最重要的区别在于前者更注重效率，而后者更注重程序。无论是政区合一、政企合作还是政区分开，管委会在制度设计上都要重点考虑有利于整合发展资源、有利于提高开发建设效率和行政效能、有利于实现开发区的功能目标，这也是检验开发区管理模式的根本标准。一是要理清行政区与管委会职能。强化管委会的招商引资、规划建设、项目审批、企业服务等经济发展职能，管委会要相对独立于行政区的社会事业、公共安全、社会保障、城市管理等社会发展职能，一刀切式的行政区合并或取消管委会应严格限制。二是实行“一站式”服务和“单一窗口”受理。建立项目引进、建设、投产等三大服务体系，项目从洽谈、签约、审批实行一条龙服务，一个窗口对外，一个印章生效，切实提升服务质量和效率。三是实行行政管理标准化。ISO9001质量管理体系是目前国际公认的最具权威的标准化质量管理标准，但目前我国的国家级开发区获得ISO9001质量管理体系认证不足1/3，应逐步推广和扩大，将管委会作为行政审批、执法监督和公共服务等三大产品的提供者，导入质量管理体系，产品运行过程严格受控，从制度上建立计划、执行、监督、反馈回路，减少质量偏差并实现自我纠正，使管委会工作步入了程序化、规范化轨道。

（三）创新用地分类，促进土地节约集约利用

一是要解决传统用地分类的创新问题。传统“二三产”划分的用地规划和开发标准，已经无法适应新产业、新业态，更无法解决功能混合和弹性发展的需求，2019新版《产业用地政策实施工作指引》出台后，开发区应率先在实施创新产业用地分类、土地复合利用以及长期租赁、先租后让、租让结合、弹性出让上拿出具体实施办法，理顺已经陆续出台的“M0、M4、M创、M科”等新型产业用地政策，以适用新型产业新产业、新业态用地发展需要，满足产业项目用地需求。二是继续不断提高土地集约利用水平。严格控制项目进区的准入条件，将产业结构调整与土地集约利用相结合，坚决收回闲置土地，提高土地利用率，对于单位用地产出低于行业平均水平的企业或项目，有序引导其向区外发展，逐步淘汰占地多、用地少、效益差的项目，腾出空间大力发展高附加值和高产出的行业。三是深入落实国务院关于开发区改革创新的具体要求，允许开发区率先开展土地使用权合作，对具备条件的工业物业产权进行分割转让，用以引进优质项目，落实利用存量工业房产发展生产性服务业以及兴办新兴产业、众创空间的具体措施，允许以协议方式解决存量工业房产转让及土地再开发补办手续等程序性问题，为工业用地再利用创造政策空间。

（四）改竞争为合作，破解产业趋同及转型升级瓶颈

开发区在“百花齐放”的同时，也造成了区域间的竞争与挤压，当前改革应顺应区域经济结构调整、产业转型以及新兴产业价值链布局的总体趋势，坚持市场化思路以解决同质化开发区的转型升级问题。一是集中优势资源，培育优势产业集群。选择基础条件好、产业优势明显的区域，用本地优质资源嫁接新兴产业价值链，在全国甚至全球范围内通过整合技术、资本、人才、市场等要素以培育支柱产业集群，打造若干规模和水平居世界前列的先进制造业产业基地，承接国际产业转移的高端环节，建设一批主体功能突出、辐射带动能力强的现代服务业集聚区，培育一批具有国际竞争力的世界级企业和品牌。二是要从中央层面统筹区域分工，在更大范围内实现资源优化配置。要构建区域产业分工体系，引领建立区区产业合作机制。发达地区以现代先进制造业、高新技术产业、战略性新兴产业和现代服务业为主转型，有序推动劳动密集型产业和低端加工组装环节向欠发达地区梯度转移，也可以通过援建、共建特色产业园方式，将产业梯度转移和输出品牌投资环境建设、先进管理模式和市场化运行机制相结合，推进各地开发区的软硬件均衡发展，促进沿海与腹地形成优势互补、互利共赢的聯动发展新格局。三是打造特色产业园区。对一些产业低端、竞争力不强、产业趋同严重的开发区，应建立退出机制，探索跨区域优化整合，逐步摆脱“小而全”的开发区模式，集中优势建设特色产业园区，科学运用链长制这一实用的制度模式，发挥龙头企业的带动作用，做好建链、强链、补链的战略规划并一以贯之执行，合力推动产业链发展及特色产业园区的壮大。

开发区是中国经济社会发展和经济体制改革创新的重要区域，是中国改革开放及建设开放型经济体系的关键环节，新的历史时期下开发区更应当继续发挥先行先试、大胆探索的优势和成熟经验，切实通过深化改革，创新思路，破解发展中存在的问题，真正在实现“打造改革开放新高地”的新目标中，再一次展现强大生命力，为建设中国特色社会主义伟大事业作出更大的贡献。

[参 考 文 献]

[1]张诗雨.中国经济技术开发区产业创新研究[M].北京：中国发展出版社，2015.

[2] 广州开发区投资促进局.招商4.0：新时代区域招商的战略思维[M].广州：广东高等教育出版社，2018.

[3] 中国开发区协会.2019年国家级经济技术开发区主要经济指标情况[EB/OL].中国开发区协会，https：//www.cadz.org.cn/.2020-08.

[4] 世界银行2020年营商环境报告[R].2019-10-24.

[5] 2020年全国经开区营商环境指数报告[N].21世纪经济报道，2020-12-02.

[责任编辑 孙兰瑛]