中国共产党制度认知逻辑与创新实践的三次飞跃

2021-06-15于学强

中共宁波市委党校学报 2021年3期

于学强

[摘要]中国共产党在制度认知与创新实践中经历三次大的飞跃：即由重政策到重制度的飞跃，由重制度到重制度体系的飞跃，由重制度体系到重制度体系执行的飞跃。三次大的飞跃，不仅提升了党的制度建设水平，也大大推进了社会的进步。正确认识三次飞跃，不能想当然地否定政策策略的作用，更不能因强调制度体系执行力而忽视具体制度建设。在新时代，全面提升制度建设科学化水平，中国共产党既要发挥政策策略的优势，更要注重制度体系及其执行力的加强。

[关键词]中国共产党;认知逻辑;创新实践;飞跃

[中圖分类号]D251 [文献标识码]A [文章编号]1008-4479（2021）03-0037-10

长远来看，制度认知的内在逻辑与制度创新的外化轨迹是一致的。按照诺斯的制度变迁理论，有效的制度创新对经济增长、社会利益和社会福利的整体性提升起着至关重要的作用。^{[1]（pp17-18）}党的十九届四中全会提出将中国特色社会主义的制度优势转化为治理效能，标志着我们党在制度认知方面实现了又一次飞跃，它必将大力推进制度的创新发展，并最终促进社会发展水平的整体性提升。中国共产党在制度认知与创新实践中经历三次大的飞跃，不仅提升了党的制度建设水平，也大大推进了社会的进步。

一、第一次飞跃：从“政策与策略是党的生命”到“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”

中国共产党诞生初期的生存环境恶劣，发展十分困难。为了迅速发展自身组织，中国共产党逐步形成了重视政策的传统，并完成了自身由小党到大党、由弱党到强党、由体制外政党向体制内政党的转变。在全面执政的和平条件下，中国共产党在实践中实现了对制度功能的新认知，完成了由重政策向重制度的第一次飞跃。

（一）第一次飞跃的原生动力：政策策略的双重特点

在政党政治时代，政策是政党实现治理需求的必然选项，带有鲜明的阶级性，实质是特定阶级利益的观念化、主体化、实践化。任何政党要夺取政权或巩固政权，都离不开政策的支撑。从政策本身的特性分析，它具有针对强、形成快、推力大的优势。其一，政策具有鲜明的现实针对性，是基于解决现实问题而产生的。在革命年代，中国共产党之所以能够赢得民心并发展壮大，就得益于其在不同时段制定符合民众利益的政策，尤其是土地政策：土地革命时期制定的“依靠贫雇农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建半封建的土地所有制为农民土地所有制”^{[2]（p341）}的政策，有效地团结了广大贫下中农;抗日战争时期制定的农民交租交息、地主减租减息的政策，巩固了抗日民族统一战线，壮大了抗日力量。其二，政策具有形成快的特点，具有效率方面的优势。政策既然是用于解决问题的，就必然要紧扣问题的症结，对症下药。比如，在中国共产党成长初期，我们党人少力弱，如何进一步增加党员数量曾是十分突出的问题，为此我们确立了与国民党合作共同致力于国民革命，同时发展自身力量的政策，自“三大”至“五大”的四年时间内，党员人数由四百余人增至近六万人。其三，政策具有推力大的特点，在实施中遇到的阻力相对小。政策形成虽然有基层调研，但整体看是自上而下的，是上层形成共识后推行的。这种自上而下推进的模式，一般不会遇到太大的阻力。

但是，问题的另一方面是，政策的优点反过来看也是缺点。其一，政策鲜明的针对性的另一面是其阶段性特点。政策是针对具体问题的，但具体问题往往是特定时段内的，超过一定时段，现实问题解决了，政策的价值就会衰减甚至消失。比如民主革命时期的土地政策曾在革命发展中起到积极作用，但伴随社会主义革命的成功和土地公有制的确立，地主阶级已经不复存在，这种针对地主阶级的土地路线和土地政策自然就不适用了。其二，政策形成快的特点背后往往是民主化程度低。政策的形成不是没有调研与分析，但基于外在压力和自身针对性强的特点，往往呈现决策方式的集中化，甚至往往带有某些或某个领导人的个性化色彩。而民主化对应的是科学化问题，决策的民主化程度低会降低决策的科学化水平，甚至会导致决策的失误。比如，长期以来，在政策中我们对于党自身党员数量的关注度比较高，致使我们党自身成长的规模和量级比较大;但政党的力量不仅仅在于党员的数量，更在于党员的质量。幸运的是，我们在十八大报告中明确了加强党的质量建设问题。其三，政策推力大的另一方面是一旦政策失误就会造成严重损失。自上而下推动使政策易于执行，但如若缺少自下而上的认同可能会造成合法性资源的流失。不仅如此，如若政策本身的科学性不高，加快政策的实施往往会造成恶果。比如中共八大后，我们的政策倾向于多快好省地建设社会主义，犯了急躁病，结果使生产关系超越了生产力的发展水平，反而影响了国家建设。

正是基于政策优势，我们党才由小到大、由弱变强;同时正是基于政策的两面性，我们也经历挑战与艰难、失误与挫折。所以，一方面我们认识到“政策与策略是党的生命……万万不可粗心大意”;另一方面认识到“只有党的政策和策略全部走上正轨，中国革命才有胜利的可能”^{[3]（p1298）}。毫无疑问，政策策略“走上正轨”，目的是增强政策和策略的时效性，规避其形成过程中的随意性，这也意味着政策需要提升和制度化。由此，政策策略本身的双重性特点，成为政策策略发展的原生动力，推进政策策略的制度化。

（二）第一次飞跃的环境保障：全面执政的和平环境

现实地分析，政策环境主要可分为两种大的情况，一种是革命战争环境，一种是和平建设环境。前者面临的任务往往具有紧迫性，机会也往往是稍纵即逝;后者面临的任务往往带有长远性特点，目标任务的形成可做精透分析。从中国共产党自身发展史来看，自1921年成立到1949年建立中华人民共和国这二十八年，属于革命战争年代，在这一时期，基于形势任务的紧迫性，特别强调决策效率，这与政策快捷迅速、针对性强和自上而下易于执行的特点十分契合。从实践上看，我们党总是在革命年代的不同时段，采取不同政策。在中国共产党创建时期，中国共产党采取排斥一切非无产阶级分子的政策，党组织的发展比较慢，也比较艰难。国共合作时期中共改变了对国民党的看法，通过政策调整借壳生蛋，不仅推进国民革命的发展，也壮大了自身的力量，使党员数量由四百余人猛增至近六万人。在抗日战争和解放战争期间，中國共产党面临的政治环境再度恶化，对政策的依赖更为突出，正是基于奉行“政策即法”“以政代法”^{[4]（pp150-151）}，很好地推进了政治环境的改善。抗日战争时期，中国共产党很好地利用形势变化，调整政策，由反蒋抗日转变为联蒋抗日，促成西安事变的和平解决，使国共两党再次因民族大义走到一起，共同促成了抗日战争的伟大胜利。在解放战争时期，面对美国武装下的国民党及其军队，中国共产党制定实施了“向北发展，向南防御”等战略方针，积蓄自身力量、调动人民力量，顺次完成了三大战役和渡江战役，解放了全中国。

中华人民共和国成立初期，百废待兴，而且国内外形势严峻复杂，中国共产党成功运用了战争年代积累的政策经验，推动了镇反运动、土地改革和抗美援朝，完成了社会主义所有制的改造。中共八大之后，中国开启了全面建设社会主义历史时期。但是，八大之后的国际国内政治环境发生了重大变化：就国际而言，一方面，在社会主义阵营中紊乱因素增大，苏共与欧洲各国共产党的关系出现较大裂痕，苏共二十大开始全面否定斯大林，中国共产党面临重新认识苏共和苏联模式的问题;另一方面，战后资本主义国家发展迅速，资本主义阵营对社会主义阵营的压力比较大。就国内而言，无论是镇反、抗美援朝还是土地改革、社会主义改造，都比较快地取得了较大的成就，再加上二十八年革命战争形成的经验与惯性，都为中国共产党人继续利用政策和发挥政策作用增强了信心。但是，自1957年起实施的政策，总体上是偏“左”的，无论是社会主义教育运动，还是“文化大革命”，都带有明显的“左”倾色彩。而“文化大革命”中提出的“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”“割资本主义的尾巴”等极“左”的政策，更是使国民经济到达崩溃边缘。不仅如此，基于对国变质、党变色的担心，我们党不太注重制度与法制，更加倾向于通过会议等形式来实施政策和落实政策，并以此来实现阶级利益。比如，在1958年北戴河中央政治局扩大会议上，毛泽东就提出不能靠法律治多数人，法律条文太多，记不住，我们主要靠决议、开会，一年搞四次，不靠民法、刑法来维持秩序。刘少奇也附和道，要靠人而不是法律来办事^{[5]（pp92-93）}。

然而，和平年代不关注民主和发扬民主，不关注法律制度的作用，还将国家与民族发展的希望寄托于一两个人身上，是十分危险的。早在1956年的中共七届七中全会上，毛泽东便强调，对于我们这样的党和这样的大国，为了国家的安全和党的安全，政治局常委还是多几个人好。1988年邓小平会见捷克总统胡萨克时再次指出：“如果一个党、一个国家把希望寄托在一两个人的威望上，并不很健康。那样，只要这个人一有变动，就会出现不稳定。”^{[6]（p117）}历史地看，直至改革开放后，我们才真正意识到政治环境的巨大变化，进而开始全面关注由政策到制度的转向。

（三）第一次飞跃的认知条件：制度建设的全面反思

客观地讲，中国共产党是十分重视制度建设的，但自觉地将制度建设放在党和国家建设最突出的位置上，是从反思“文化大革命”的教训后开始的。早在革命年代，我们党在思想上就十分重视制度，并在政治纪律等方面突出制度的作用与功能，保障了我们党在十分复杂的国际国内环境中渡过一个个难关，最终生存下来、发展起来。如果没有严格的组织纪律和组织制度，这个过程是难以想象的。无论是革命年代还是建设时期，毛泽东对我们党和国家制度建设的贡献都是不可磨灭的，他不仅提出了一系列带有制度色彩的要求如“三大纪律八项注意”，领导制定了一系列党规党纪，还在中华人民共和国成立后不久组织制定了中国的第一部宪法，促成党和国家活动的法治化。同时，在某种意义上讲，他重视政策与策略的思想也是制度建设的重要构成部分——许多制度都是政策与策略的转化。但是，由于没有将制度放在突出位置上，无论是革命年代还是建设时期，重视制度与重视政策相比，始终没有占据党和国家建设的主导地位，并且在一些重要发展节点上之所以出现失误，往往是因为制度建设让位于政策。比如，20世纪50年代反右斗争扩大化时，党与国家的很多制度没有得到遵循，主要领导动议和领导集体附和形成的政策往往更具有权威性，结果导致了一系列失误。所以，难怪有学者认为，对于毛泽东而言，“在他的治国理念中居于主导地位的是人治而不是法治”^[7]（p26）。

以制度视角反思“文化大革命”是中国共产党制度认识的重大飞跃。在“文化大革命”结束后，很多人将这一时期的过错算到个人头上，尤其是毛泽东头上。对此，邓小平作过实事求是的分析，总结了两个方面的问题：一是“文化大革命”的发生有人为因素，但不是一个人而是整个领导集体出现了问题;二是“文化大革命”之所以发生，制度原因最为根本。他指出，“文化大革命”的错误当然是党的政策失误，这种失误主要是由毛泽东造成的，“毛泽东同志要负主要责任”。与此同时，邓小平针对20世纪50年代中叶以来党的错误，从未推卸过责任。他认为，在毛泽东负主要责任的同时，大家都头脑发热了：“1957年我党反右派，反右派扩大化，他‘有责任;1958年，毛泽东搞‘大跃进，‘头脑发热，他和刘少奇、周恩来等也都‘头脑发热，都‘没有反对过，也‘有责任。”^[8]（p85）与人的因素相比，制度才是“文化大革命”发生的深层次根源，因为“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”^{[9]（p333）}。同样，为了规避历史悲剧重新上演，也需要从制度着手，“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义的民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样，才能解决问题。”^{[9]（p348）}

制度认识的飞跃必须转化为实践，才能起到作用，这是一个长期的过程。中国共产党全面反思“文化大革命”认识到了制度作用，而后便开始着手制度的制定、完善和落实。从某种意义上讲，正是反思“文化大革命”教训之后，中国真正的制度建设才全面开启。但是，一直到1992年邓小平还在讲，“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”^{[10]（p1342）}

二、第二次飞跃：从“最重要的是一个制度问题”到“提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”

如果说基于对“文化大革命”的反思，我们开始认识到“最重要的是一个制度问题”^{[9]（p333）}，进而强调政治实践中发挥制度作用的话，十八大以来，我们党更加注重制度的配套性和体系化。正如齐卫平指出的，“在加强制度建设上从建章立制向体系建构转变”是十八大以来值得重视的重要的发展思路之一^[11]。虽然说，重视制度体系并不是始于十八大，在重视制度建设的同时制度体系已经得到关注，但真正在各方面推进制度的体系化并取得成效，确实应以十八大为重要分界线。

（一）第二次飞跃的基础工程：在制度创设与发展中关注制度体系

党的十八大以来，我们党和国家在制度创设过程中十分重视制度体系，尤其是在党的制度建设方面。2013年5月27日，经中央批准印发的《中国共产党党内法规制定条例》，不仅明确了党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则等称谓及相关性，也明确了党内规章制度制定的基本遵循。2014年2月17日，习近平在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上又指出，我国社会主义实践后半程的主要任务是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完備、更稳定、更管用的制度体系。”^{[12]（p27）}在新时代的政治实践中，为保障各类制度建设的科学性，在制度创设和发展中关注和实施了三方面具体做法：

第一，制度创设和发展中注重围绕《中国共产党章程》，这一党内根本法规来展开实施。从一般意义上来说，党章是一个政党整体性、根本性意志的体现，是为了保证全党在政治上、思想上的一致，组织上、行动上的统一而制定的，涵盖党的性质、指导思想、纲领任务、组织结构、组织制度，党员的条件、权利、义务和纪律等方面内容。作为政党整体性、根本性意志的体现，党章是一个政党宗旨和行动的根本遵循，引导和规约着党的制度和规范体系的具体内容。中国共产党诞生后，制定出台了《中国共产党章程》，这一章程在党的第十九次全国代表大会上作了部分修改，并于2017年10月24日通过，成为当前党内法规制度规范的基本依据。《中国共产党党内法规制定条例》第三条对党章作了这些规定：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”党章是党的代表大会制定和通过的，自然具有最高的权威性，可以说是党内“宪法”，其他任何党内法规和制度都必须要遵循党章，既不得与党章条款相矛盾，也不得与党章精神相冲突。比如党内准则，与党章相比它不是由党的代表大会而是由党的全委会制定和通过的，相比于党的代表大会，党的全委会权威自然要低一些，其制定的准则也是低于党章的。至于由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规则、规定、办法、细则，其权威性又不及准则，这些多是我们党针对某一领域中的具体问题出台的，专项性强而综合性差。

第二，制度创设和发展注重上位制度与下位制度的关系，贯彻下位制度遵循上位制度的要求。制度体系涵盖不同层级的制度，而制度体系化需要的是不同层级的制度不能相互冲突和矛盾。如果将不同层级的制度抽象为上位制度（处于较高层级的制度）和下位制度（处于相对低层级的制度）的话，上位制度更具有权威性，体现为制定者的层级更高、适用范围更广、制定时间更早、更带有战略性特点;下位制度是为了落实上位制度而制定的具体的制度形态，具有制定主体权威性小、适用范围广度小、制定时间较晚等特点，并且为落实上位制度又必然遵循上位制度的基本内容和基本精神，不得与上位制度相冲突，否则就要撤销或丧失制度效力。所以，下位制度作为上位制度的具体化，需对上位制度作出更为具体和具有可操作性的规定，较上位制度而言更加注重操作性。党的十八大以来，我们党在制度建设中十分重视上位制度与下位制度的关系，从相关制度的出台顺序方面，遵循上位制度制定后下位制度及时跟进，如中共中央制定出台《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》后，中共中央纪律检查委员会又出台了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》实施办法，《中国共产党巡视工作条例》出台后各省依次出台了《中国共产党巡视工作条例》实施办法，等等。这些跟进的制度，保障了上位制度在不同区域和不同条件下的落实。

第三，制度创设和发展中注重党规与国法间的相互关联，保障党内制度与国家制度之间的协调。十八大以来，党内制度与国家制度的协调性，在政策、理论与实践方面都得到关注。从政策方面看，党的十八届四中全会提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”的课题，表明党规与国法虽然各有侧重，二者针对的群体不同、要求不同，不应也不能相互取代;但是二者的制度链条并不是毫无关联的，而且应实现二者的无缝对接，使党规国法不能脱节断档，不能交叉重复，甚至缺位、失位、错位、越位。从理论研究方面看，学者提出了党规国法有机的统一，应“在明确遵循‘党规立于国法之前‘党规严于国法‘宪法法律至上三项原则的基础上，注重党规国法在事前、事中、事后三个层面之间的动态配合。”“在微观层面党规国法衔接协调……涉及党规和国法两方面的部分调整，但主要是党规方面的相应调整。”^[13]从实践工作看，无论是在十八大以来党的制度体系完善过程中强调党规制定要“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”，对党规进行审核时必须“审核是否同宪法和法律不一致”的规定，还是按照《中国共产党纪律处分条例》的规定，对于受到撤销党内职务以上（含撤销党内职务）处分的，还应当在一个月内办理职务、工资等相应变更手续，涉及撤销或者调整其党外职务的，应当建议党外组织及时撤销或者调整其党外职务，都是关注到了党规国法的对接与协调问题。

（二）第二次飞跃的目标任务：围绕制度体系提升制度建设科学化水平

十八大以来，我们党在制度建设方面不仅明确了制度体系的目标要求，也从宏观、中观和微观三个层面提出了制度体系建设的任务要求，并且在制度建设实践中通过科学创设制度、有效清理制度，不断促进制度体系的科学化水平。

第一，明确提出了制度体系建设目标。党的十八大以来，中国共产党更加注重制度建设，突出制度体系的地位与作用，着力构建系统完备、科学规范和运行有效的制度体系。党的十八届三中全会共推出336项重大改革举措，并且在一些重要领域和关键环节取得了改革成效，一些基础性制度体系开始逐步建成;党的十八届四中全会提出要完善党内法规体系，《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》更加明确地指出，“到建党100周年时全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。历史地看，建成制度体系目标的必然性在于，十八届四中全会召开时，中国共产党成立已近百年，而近百年来我们党不断根据时代要求出台新法规和新制度，制度存量十分巨大。如果说改革开放之前鉴于党内形势还不十分复杂，相关制度文件还比较少的话，那么改革开放以来，尤其是实施社会主义市场经济体制以来，世情、国情、党情发生了重大变化，中国共产党应对这种变化出台了大量的法规制度文件，据统计截至2017年年底全党党内法规约有2400部，这些法规制度文件既需要与既往法规制度文件相协调，也需要相互协调。现实地看，进入新时代以来，党内法规建设进程进一步提速，累计制订修订了70多部党内法规，超过原有中央党内法规总数的40%，制度体系化的要求也明显提速。

第二，科学提及制度建设的三重任务。一是在宏观架构方面，提出完善的党内法规制度两个“1+4”的制度板块：纵向为党章及由党中央、中央部委、省级地方党委和副省级城市和省会城市党委制定的有关党内法规制度;横向上为党章及党的组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度、监督保障法规制度。这两个“1+4”板块使党内法规更加科学严密、层级分明，形成有序的、网格化的制度体系。二是在中观项目方面，提出完善的党内法规制度体系应包括准则、规则、规定、办法、细则，以及系列更为具体化的规范性文件，这些法规制度文件是边界清晰、层次分明、位次明确、效力有序的制度体系。三是在微观条文方面，提出完善的党内法规制度体系是领域、层次、类型不同的有机体，其中既要不同领域的党内法规制度的职能清晰、范围明确、左右联动、作用突出，又要不同位阶的党内法规制度层次分明、位阶明确、上下配套、效力明显，还要不同类型、不同形式的党内法规制度各就各位、相互匹配、各展其长、相得益彰。另外，党内法规制度还要同国家法律制度衔接并协调，形成党规与国法相辅相成、相互促进、相互保障的格局。

第三，积极地推进制度清理创建工作。一方面，对党内法规进行清理，为制度体系进行全面瘦身。2013年8月，发布《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》，进行了第一阶段文件清理，清理了1978年至2012年6月期间中央制定的767件法规和规范性文件;到2014年底，党中央部署完成了第二阶段文件清理，清理了从中华人民共和国成立至1977年期间中共中央制定的411件党内法规和规范性文件。经过这两个阶段，党中央系统全面地清理了中华人民共和国成立至2012年6月期间中央出台的全部文件1178件，其中322件在清理中被废止、369件被宣布失效，二者合计占到58.7%。另一方面，党中央也颁布了一系列党内法规，健全党内法规制度体系。2015年8月，《中国共产党巡视工作条例》作为党内法规制度建设的第一个主干制度，以党内法规的形式明确提出落实全面从严治党“两个责任”的要求。2015年10月《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》，分别以正面倡导和负面清单向全党提出高标准和守底线的要求。2016年7月，《中国共产党问责条例》作为第一部规范党的问责工作的基础性法规，把责任压给各级党组织。2016年10月，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，两部法规全面提高了党内政治生活和党内监督的制度化、规范化、程序化水平。

应当承认的是，虽然我们更加注重制度体系的作用与功能，但制度体系作为制度整合的产物本身需要一个过程，并且即便形成比较完善的制度体系，这一制度体系真正发挥效能还需要一个过程。正因如此，仍有学者认为，“我们的制度体系尚未成熟和定型，制度和法律对社会发展的实际影响力尚不及政策和一些领导人意志的作用”^[14]。更何况，既往政策的政策惯性很难在短期内消除，如诺斯所言“历史方法是理解制度和制度变革的中心方法，因为路径依赖是诸多制度演进的典型特征”^{[15]（p146）}。

三、第三次飞跃：从“以健全民主集中制为重点加强制度建设”到“制度的生命力在于执行”

“从国家现代化建设的角度来看，可以认为制度体现其价值的前提是制度本身的完善，而制度的执行是制度能够发挥其效用价值的现实保障。”^[16]所以，“制度供给固然重要，更重要的是既已确立的制度在现实生活中得到贯彻落实。制度的贯彻落实……是国家长治久安和科学发展的根本保障。”^[17]党的十八大以来，以习近平为核心的党中央更加强调制度体系的作用与功能，强调制度的执行力与落实力，提出制度不能“牛栏关猫”，也不可成为“稻草人”，并且从认识与实践两方面着手推进制度体系到制度执行力的飞跃。

（一）认知突破：第三次飞跃的重要前提

早在1980年8月18日，邓小平的《党和国家领导制度和改革》一文，便使制度建设开始步入党建领域;党的十六大报告提出将思想建设、组织建设、作风建设有机结合，将制度建设贯彻其中;党的十七大报告把制度建设正式作为党的建设的重要内容确定下来，按报告中的语言，此处所强调的是“以健全民主集中制为重点加强制度建设”^[18]。实际上，无论是在理论研究还是实践工作中，关于制度建设的内涵我们始终将其定义为建设制度，即制度的创设和完善。如王贵秀教授就曾从制度创设的视角论及过党的制度建设，认为“党的制度建设是对有关制度的‘改旧和‘创新的总概括”;制度“重在‘建设，尽管也包含着某种程度的‘破，但重在‘立”^[19]。随着社会实践的发展，人们才慢慢认识到制度建设不仅仅是建立健全制度，还包含了制度的执行。正如有学者指出的，“制度建设是指一定的主体向社会提供的制度供给，它包括制度实施和制度创新两方面。所谓制度实施，指的是制度建设的主体将既定的制度规则付诸执行，以约束和监督社会成员的行为，维持社会经济的正常运行。所谓制度创新也被稱为制度变迁，是指制度建设的主体根据需要对制度规则的变更，即打破旧的制度规则，确立新的制度规则。”^[20]很明显，此处学者已经将制度执行纳入制度建设的含义之中。不仅如此，还有学者从制度红利的视角指出，“制度之所以能产生红利，其原因在于制度的可实施性。制度实施不仅是完成上级任务，而是制度本质的现实化、落地化。”^[21]

虽然，在理论认知方面明确提出制度建设应涵盖制度执行，是新近的事情。但是从主要领导的看法和政治实践方面看，中国共产党都十分强调制度的执行，实际上已经将制度执行纳入到制度建设内涵之中了。毛泽东早在1949年3月13日的《党委会的工作方法》中就曾指出：“党委对主要工作不但一定要‘抓，而且一定要‘抓紧。什么东西只有抓得很紧，毫不放松，才能抓住。抓而不紧，等于不抓。”^{[3]（p1442）}实际上表明了他对制度执行的关注。如邓小平也曾提出：“谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。”^{[9]（p332）}他反复强调，党的干部特别是高级干部要把党规党法“当作法律一样，坚决执行，通也要执行，不通也要执行。”^{[9]（p219）}同样，习近平总书记在浙江工作时就十分强调制度建设，在《之江新语》中曾讲到过，各项制度制定了，就要立说立行、严格执行，不能说在嘴上，挂在墙上，写在纸上，把制度当作稻草人，而应落实在实践行动上，体现在具体工作中，强调“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，坚决维护制度的严肃性和权威性，坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为”^{[22]（p318）}。

（二）强调执行：第三次飞跃的核心内容

习近平总书记不止一次地强调制度执行，多次指出“三分制度，七分执行”“一分部署，九分落实”。党的十九届四中全会更是明确提出“制度的生命力在于执行”，而制度执行力则是制度执行的保证。总体来看，制度有无执行力既取决于制度体系是否科学，也取决于制度执行主体是否尽力，还体现于制度执行保障条件是否到位等多方面因素。新时代，中国共产党注重加强制度执行力，除了上面论及的重视制度体系的整体性、协调性和配套性之外，十分注重制度体系执行者和制度执行保障两个方面。

制度的执行力离不开人的素养。人既是制度制定的主体，也是制度实施者和施加对象，加强制度执行力一定要提升人的素养。一方面就制度执行主体而言，要强化制度认知，在制度制定过程中避免制度过于笼统和弹性过大，增强制度的针对性、可操作性，在制度体系的表态层面避免漏洞，使制度体系立得住、行得顺;在制度执行过程中要强化崇规、守规意识，增强执规理念和能力，从思想与行为两方面强化制度执行力。另一方面就制度执行对象而言，同样也要尊重制度体系的权威，对于不公的制度执行要通过合法合规的渠道进行申诉，避免漠视制度、轻视制度甚至无视制度。另外，还有基于制度执行主体与执行客体而产生的第三方面因素，即制度执行中的个人利益与整体利益的矛盾，在制度执行中切实维护好、实现好、发展好最大多数人的福祉，避免少数人利用制度执行权力去为个人或小集团谋取私利。鉴于此，十八大以来习近平反复强调，党内巡视作为党内监督的战略性制度安排，离不开巡视人员的强有力的执纪监督，党内巡视要抓住有效执行的牛鼻子，加强领导干部素养，使其成为制度执行的典范，同时要求巡视组要敢于碰硬，巡视人员“要增强对党负责的政治意识、发现问题的责任意识、敢于提出问题的党性意识，切实加强对党组织领导班子及其成员特别是主要负责人的监督。”^{[23]（pp3-4）}

制度的执行力最终还是靠制度保障。增强与优化制度执行机制，是增强制度执行力的根本性举措。为此，十八大以来中国共产党注重从领导机制和考核机制两方面确保制度执行力到位。一是强化制度执行的领导机制。一方面加强思想引领机制建设，充分发挥思想政治教育和政治宣传优势，牢固树立“四个意识”，做到“两个维护”，不断增强执行制度的思想自觉性和意志坚定性;另一方面加强组织领导机制建设，全面加强党对制度执行的领导，充分发挥党的各级领导在制度执行中的示范带动作用，以“关键少数”执行力的提升带动全体党员干部执行力的提升。同时，不断完善不同层级的领导对接机制，促进各部门间的协调沟通，促进上下联动、左右配合，及时破除领导工作中的“中梗阻”，解决领导力传递的“最后一公里”，提高了制度执行的质量和效率。二是强化制度执行的考核机制。一方面从正强化视角发挥制度执行中的激励作用，对于遵守制度的行为予以积极的正向激励，通过及时肯定引导他们更加积极地参与到制度执行中来;另一方面从负强化视角加强制度执行中的惩治行为，在建构客观、多元的考核评估指标的基础上通过过程管理严格考核机制，对制度执行中的违犯者进行追责，坚决查处触雷区、碰红线者，严肃处理那些不作为、滥作为者，绝不姑息制度执行中的搞选择、打折扣的行为。

（三）强化监督：第三次飞跃的重要保障

监督是保证制度执行力的关键所在。制度的执行，离不开制度监督;制度缺乏监督，根本谈不上执行力。为此，任何制度执行都应将监督贯彻其中，尤其要注重对重点部门、关键岗位和重点环节的监督。从理论上讲，加强制度执行力的监督，既要强化监督主体意识，扩大监督主体范围，突出监督主体权势，也要创新监督技术手段，拓展监督渠道。为此，一方面需要强化监督教育，形成制度执行自觉接受监督的政治氛围;拓展制度执行的监督主体范围，特别是要让广大群众成为制度执行的监督主体，通过党务政务公开扩大群众的知情权，为参与制度执行监督创造条件;要突出制度执行监督者的地位，确保制度执行监督者的权利和利益不因监督而受到损害或威胁。另一方面要创新监督技术手段，尤其是充分利用好信息技术、网络平台等方式方法，形成广泛的监督网络。另外，因为制度监督的实质是权力监督，对象主要是领导干部。所以，加强制度执行的监督，关键是加强对领导干部的监督，这不仅要加强监督主体力量、创新监督技术，强化制度执行的责任担当，还要提升监督对象素养，增强其履行职责、行使权力、开展工作主动接受监督的意识，方便监督主体更好地履行监督权力。

十八大以来，习近平总书记特别强调强化政治监督来保障制度执行，增强“两个维护”的政治自觉。为此，他在中国共产党第十九届中纪委第四次全会上提出一系列具体要求，围绕制度监督执行，这些要求可概括为如下几条：一是明确总体要求是全面贯彻党的十九届四中全会精神，坚定不移地坚持和巩固支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度;二是明确聚焦点是决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的任务，推动各级党组织尽锐出战、善作善成;三是明确难点是基层党的领导和监督虚化、弱化问题，真正使负责、守责、尽责体现在每个党组织、每个岗位上;四是明确核心是保证权力在正确轨道上运行，督促公正用权、依法用权、廉洁用权;五是明确重点是各级“一把手”，完善任职回避、定期轮岗、离任审计等制度是否到位;六是明确基础，于外是形成完备的制度体系，尤其是严格有效的监督体系，于内则是较高的党性修养，不忘初心、牢記使命的思想根基;七是明确重要保障是严明纪律、合理用权、违规追究，要求用严明的纪律维护制度增强制度执行力，形成制度执行监督的全覆盖以规范权力运行，对于活用权力的渎职行为和不用弃用权力的失职行为全部追究其责任;八是明确保障制度执行是纪检监察机关的重要职责，纪检监察机关要带头加强党的政治建设，各级党委要加强对纪委监委的领导和监督，确保执纪执法权受监督、有约束。

中国共产党制度认知与创新实践的飞跃既是历史经验教训的结晶，有其历史的必然性;也是具体时代任务和时势造成的，有其现实的针对性。正确认识三次飞跃，一方面不能想当然地否定政策策略的作用，因为“从应然的角度，政策应是一种具有科学性的规范体系，且政策的制定也要遵循程序化和法治化要求”^[24]，只是由于这样一种理念在国人的意识中并没有确立起来，以及社会实践中政策客观存在的随意性、任意性、易变性助力政策向制度转化。另一方面也不能因强调制度体系执行力而忽视具体制度建设，因为没有科学的制度体系根本谈不上执行。“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”^[25]。在新时代条件下全面提升制度建设科学化水平，中国共产党既要发挥政策策略的优势，更要注重制度体系及其执行力的加强。

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