开展全域土地综合整治 助力乡村振兴战略实施

熊广成 赵开光 李晓伟

河南省是人口大省和农业大省，农村人口多，农业比重大，保粮任务重。全省农村人口占总人口的60%，2019年城镇化率53.21%，低于全国平均近7个百分点。突出的人地矛盾、较低的城镇化水平，成为制约河南省经济社会发展的瓶颈。近期，自然资源部下发《全域土地综合整治试点名单的通知》，河南省20个项目入选。对河南来说，如何以试点工作为契机，有效助力乡村振兴战略实施，是当前必须思考的重大命题。

取得的成效

河南省开展全域土地综合整治工作近20年，从无到有，不断发展，实现了从局部、零星开展到全省范围内广泛展开，从不规范到各项规章制度比较完善的转变。多年实践表明，土地整治在提高粮食综合生产能力、保护生态环境、优化土地利用结构，为社会和经济发展对土地利用的需求发挥了突出作用，为全省实现耕地保护目标、打赢三大攻坚战提供了重要抓手和有效途径，成为深受各级政府高度重视和农民群众普遍欢迎的“德政工程”“富民工程”。

近年来，随着我国经济发展步入新常态，认识新常态、适应新常态、引领新常态成为新时期经济发展的大逻辑，需要更好发挥全域土地综合整治“破两难”“促双保”的基础平台作用，更好发挥全域土地综合整治对内循环的拉动作用。

为了破解難题，需要将全域土地综合整治纳入全省社会经济发展大局中，统一谋划、统筹考虑，按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求，创新思路、创新机制、破解难题、积极推进。

存在的难题

河南省全域土地综合整治工作总体上在积极推进，取得了显著成效，但由于工作非常复杂，涉及面很广，实践中暴露出了一些突出问题和不足，对持续推进试点工作产生了不利影响。

一是部分地方政府领导认识不深刻，片面追求节余建设用地指标，轻视农民权益的保护，违背农民意愿、侵害农民权益的现象时有发生。

二是资金投入问题依然没有很好地解决，新村建设、旧村搬迁、土地复垦、人居环境、生态修复等都需要大量的资金，但从已开展的试点来看，一些地方主要依靠财政投入和农民自筹，资金投入渠道较窄，投入明显不足。

三是拆旧困难，部分试点项目已经到期或即将到期，但旧村拆不掉，导致无复垦验收、归还预先使用的指标。

四是有些地方的村庄建设规划等基础性支撑工作相对滞后，影响了试点项目规划方案编制和整治工作推进。

五是该项工作是一项综合性很强的开拓性工作，需要多方面协调配合，亟须相关部门配套出台促进农民集中居住或市民化的户籍、就业、教育、医疗、社保等政策。

对策和建议

提高思想站位，转变工作思路。要突出改革引领、搭建平台、形成合力，转变工作思路，改革工作方法，探索创新城镇低效用地再开发、开展农村土地综合整治，在发挥政府作用的基础上，使市场在资源配置中起决定性作用，充分激活土地资源要素潜力，落实最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，促进自然资源资产集约高效利用，促进形成资源节约型、环境友好型的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为实施乡村振兴战略、打好三大攻坚战提供自然资源资产资本三位一体支撑。

明确农村土地综合整治目标任务。严格保护耕地。实施提质改造，建设高标准基本农田，增加耕地数量，提高耕地质量，实施藏粮于地、藏粮于技战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。严格土地用途管制，最大限度减少对耕地特别是优质耕地的占用，减少对自然资源的扰动，从源头上保护耕地资源。优化国土空间布局。科学编制国土空间规划，严格执行村庄规划，推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定实施，推进土地全面节约集约利用，加强农村土地尤其是低效利用土地的整治，优化土地利用布局，扭转农村土地利用粗放、浪费的局面，保障新农村建设、农村长远发展和县域经济发展用地，实现城乡建设用地总规模不增加、用地更集约，着力构建集聚开发、集约利用、富有竞争力的高效国土空间。促进城乡统筹发展。充分发挥自然资源部门的行业优势，综合运用行政、市场、经济、科技等手段，打好政策组合拳，形成合力。建立农村土地综合整治节余建设用地指标有偿使用机制。促进土地、资金等生产要素合理流动和优化配置，形成城乡、区域之间互动互补长效机制，搞好农村人居环境综合整治，促进农村一二三产业融合发展和农村生产、生活、生态协调发展。

明确职责分工。一方面，按照“统筹规划、统一实施、权责一致、分类考核”原则，实行分级、分类管理;另一方面，各部门要强化工作配合，形成合力，共同推进农村土地综合整治。自然资源部门要做好农村土地综合整治形成的各项指标的验收、管理和交易;财政部门要加强人地挂钩资金监管，做好工作经费保障;发展改革、住建、水利、交通、农业、林业、电力、环保等部门要按照各自职责分工，落实子项目规划确定的各项建设任务。审计、监察等部门要加强对农村土地综合整治工作的监管力度。

体现保护农民权益。开展农村土地综合整治必须征得本集体经济组织和村民会议代表或村民代表同意，拆迁复垦、补偿安置、村庄建设等事项要广泛征求农村集体经济组织和农民的意见，严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度，依法听证、公示，进行重大事项社会风险评估。农村土地综合整治工作方案报批时，必须附具集体经济组织和农民意见、听证、公示以及合法的土地权属凭证等材料。要制定保障农民利益的措施，要为农村长远发展留足用地空间，不断拓宽农民增收渠道，确保农民长远生计有保障。

明确简化审批程序。严格落实“放管服”，鼓励各地在工作中开展实践探索和制度创新。坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损“三条底线”，按照“于法周严、于事简便”原则，加大土地审批政策支持力度，充分释放试点政策红利。对只涉及乡、村内建设用地增减的，按照乡镇农转用审批权限的规定，农村土地综合整治试点方案由省辖市人民政府进行整体审批，报省里备案。建新区涉及征收的，或结余指标在乡、村以外挂钩的，按照国家和省有关城乡建设用地增减挂钩的规定办理。

支持开展农村土地综合整治地区农村新产业新业态用地。通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地，鼓励采取入股、联营等方式支持农村新产业新业态。优先安排农村基础设施和公共服务用地，对于利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，给予新增建设用地计划奖励。

梳理资金筹措渠道。在县（市、区）人民政府的统筹下，按照“渠道不乱、用途不变、专项管理、统筹安排、各计其功”的原则，整合用于农村部分土地出让金及各个部门涉农资金，集中使用。利用现有的补充耕地和宅基地复垦券有偿交易机制，支持符合要求的村开展相关指标的有偿调剂工作。根据农民的实际需要，可引导社会资金投入农村土地综合整治，支持政策性金融机构加大对农村土地综合整治贷款资金投入和融资模式创新，鼓励社会资本通过市场化方式开展投融资创新，按照市场规则合作，实现互利互惠，为全域土地综合整治提供资金支持。减免规费降低成本，农村土地综合整治涉及农民建房和配套基础设施建设的收费，属于行政事业性收费的，要做到可免则免、可减则减。加强对水、电、气、网等行业部门的协调，制定减免相关收费的优惠政策，切实减轻农民负担。

明确强化产业支撑。以新发展理念为指导，加快一二三产业融合发展。构建合理的现代农业、生产、经营体系，加快推进农业现代化。实施农产品加工业提升行动，支持主产区农产品就地加工转化增值。加强农产品产后分级、包装、营销，建设现代化农产品冷链仓储物流体系，打造农产品销售公共服务平台，大力建设具有广泛性的促进农村电子商务发展的基础设施，鼓励支持各类市场主体创新发展基于互联网的新型农业产业模式。实施休闲农业和乡村旅游精品工程，建设一批设施完备、功能多样的休闲观光园区、森林人家、康养基地、乡村民宿、特色小镇。发展乡村共享经济、创意农业、特色文化产业，培养新型农业经营主体，壮大集体组织经济实力。（作者单位：河南省土地整理中心  郑州市自然资源和规划局  郑州高新区国土资源执法监察大队）