数字治理提升城市竞争力的理论逻辑探析

◎方伟龙

提 要： 近年来， 互联网、 大数据、 云计算、 人工智能等新一代信息技术迅猛发展， 已经具备了嵌入城市治理的基础条件。 杭州城市大脑建设作为数字赋能城市治理的先行探索， 有效提升了城市治理的智能化、 精细化、 法治化和城市公共服务的便利化水平， 从而提升了杭州的城市竞争力和群众获得感。 但是数字赋能城市治理也存在数据泄露、 系统安全隐患、 数字鸿沟等潜在风险。 因此， 国内其他城市在大力推进治理数字化的同时， 应高度重视并做好隐私保护、 安全维护和数字服务均等化等工作， 让全社会都能够充分、 均衡、 安全地享有治理数字化带来的福利。

进入21 世纪以来， 随着城市竞争的日趋白热化， 城市治理越来越被国内外的城市管理者所重视。 特别是随着互联网、 大数据、 云计算、 人工智能等信息技术的广泛应用， 信息治理、 智能治理、 数字治理等技术赋能治理模式日益成为时代潮流。自浙江省杭州市在2016 年率先启动城市大脑建设以来， 全国宣布要做城市大脑的城市超过500 个， 几乎涵盖了所有副省级以上城市和地级市［1］。 在这样的背景下， 有必要对数字治理提升城市竞争力的理论逻辑进行研究探讨。

一 城市治理的关键要素与数字治理

（一） 城市治理正日益成为城市竞争的关键要素

城市是一个复杂的巨系统， 这种复杂性既体现在城市的经济、 政治、 文化、 生态甚至军事等功能本身， 也体现在人们对城市的不同印象上。 一些有关城市的文献认为， 城市就是贫困、 隔离、 暴力、 不平等、 污染、 大众操纵和文化沉沦之地。 也有大量的观点认为， 城市是社会和经济进步的主要发生地， 与高于平均水平的教育、生产力、 社会流动性、 种族多样性、 收入、 创新和文化紧密相连的城市系统就是证据。

在一定程度上， 人们对城市的截然不同的印象， 反映的是不同城市之间水平不一的治理实践。 从一般意义上讲， 那些治理较为成功的城市， 比如国外的纽约、 伦敦、 巴黎、 东京和国内的北京、 上海、 广州、 深圳， 一般都是人人向往之地， 享有极高的知名度和美誉度； 反之， 那些治理不尽如人意的城市， 比如美国的底特律，正在承受着人口流失、 房价低迷、 经济增长乏力的痛苦。 因此， 提升城市治理水平和治理能力作为应对城市激烈竞争的关键手段， 越来越被城市管理者所重视。

对于治理在城市发展中的关键作用， 国内外的许多研究都已经进行了比较充分的论证。 中国社会科学院发布的《中国城市竞争力第18 次报告》 将教育、 居住、治理、 城市体系作为支撑城镇化中国发展的四大支柱［2］。 迈克尔·斯托珀尔在解释城市区域发展的地点问题时， 也指出用于解释城市区域发展的三个主要因素正是发展研究使用的因素： 专业化、 人力资本和制度。 专业化的最初产生可能会有偶然因素， 但一定也有循环累计的集聚过程［3］。 但从长期看， 一个地方成功地赢取、 创造或再造专业化需要有行动者网络， 因为它们是都市政府和都市治理正式制度运行的基础， 而它们自身却是非正式制度， 在不同时间、 不同经济领域进行着技能和能力的动员和换位。

对于城市治理如何作用于城市竞争力提升这一问题， 迈克尔·斯托珀尔认为可以从四个方面进行研究： 一是创造新城市、 区域当局和政府的能力， 同时论述了集权程度较高的社会和分权程度较高的社会之间的差异； 二是企业和人员在区域之间的流动率； 三是土地及土地开发在经济中的角色； 四是各地区劳动力规则和工资的差异程度。 夏志强、 谭毅认为， 城市治理能力是应对“城市病” 和促进城市可持续发展的必要条件， 城市治理能力不是单纯指城市政府能力， 而是指城市治理主体通过整合利用相关资源， 采用合理工具和手段， 以解决城市治理中的问题和实现城市治理目标的能力［4］。 城市治理能力建设必须既要坚持问题导向， 能治理当前城市化带来的“城市病”， 处理棘手的城市问题， 又要坚持使命导向， 能主导城市未来的发展。

综合以上学者的分析， 本文探索构建了城市治理对城市竞争力影响机制的分析框架， 好的城市治理通过提升城市的资源配置效率、 解决城市化带来的“城市病”问题， 增强了城市吸引外来企业和人口流入的能力， 抑制了本地企业和人口离开城市的趋势， 进而提升了城市的竞争力（见图1）。

图1 治理提升城市竞争力的逻辑框架

（二） 数字技术能够显著提升城市治理能力

在改善城市治理的方式上， 过去国内外城市的管理者更多依赖制度创新， 比如改革开放所造就的深圳奇迹。 近年来， 随着互联网、 大数据、 云计算、 人工智能等新一代信息技术的迅猛发展， 以智慧城市建设为代表的技术创新正在变得越来越重要。 依托制度创新和技术创新“双轮驱动” 来提升城市治理水平和治理能力， 已经成为时代潮流。

在利用新一代信息技术特别是数字技术提升城市治理水平和治理能力方面， 最典型的案例应该是杭州的城市大脑。 根据王坚博士的建议， 杭州市委、 市政府在2016 年宣布启动全球第一个城市数据大脑建设， 开启城市数字治理的新征程。 浙江省委常委、 杭州市委书记周江勇在回顾杭州城市大脑建设历程时指出， 到目前为止，杭州城市大脑建设大致经历了三个阶段［5］。 一是数字治堵。 优化交通信号灯控制，推出了交通延误指数， 在人口净增120 万、 总路面通行面积因施工减少20%的情况下， 杭州市交通拥堵排名从全国第2 名下降至第57 名。 二是数字治城。 坚持问题导向， 相继推出舒心就医、 便捷泊车、 欢快旅游、 街区治理等11 个重点领域的48 个应用场景、 155 个数字驾驶舱。 三是数字治疫。 新冠肺炎疫情发生以来， 首创杭州健康码、 企业复工复产数字平台、 亲清在线、 读地云等， 为“战疫情、 促发展” 提供了重要支撑［6］。

短短几年时间， 杭州城市大脑实现了从治堵到治城再到治疫的跨越， 其背后是海量数据资源的归集和强大的数据计算能力、 物联网感知能力和网络安全的保障能力。 本文并不是从技术层面探讨城市大脑的建设逻辑， 因此对上述技术问题不做论述。 杭州城市大脑的整体架构如图2 所示， 总之， 杭州城市大脑就是创新运用大数据、 云计算、 人工智能等前沿数字技术构建的平台型人工智能中枢， 主要通过整合汇集政府、 企业和社会数据， 在城市治理领域进行融合计算， 实现城市运行的生命体征感知、 公共资源配置、 宏观决策指挥、 事件预测预警、 “城市病” 治理等功能，从而显著提升城市治理能力和治理水平。

图2 杭州城市大脑的整体架构

二 以城市大脑为代表的数字技术赋能城市治理的理论逻辑

随着城市大脑在杭州的成功实践， 数字技术赋能城市治理正在被越来越多的城市所重视。 2020 年3 月， 中共中央总书记习近平考察杭州城市大脑， 对杭州运用城市大脑提升交通、 文旅、 卫健等系统能力和创新成果表示肯定。 这之后全国各地到杭州学习考察城市大脑的人络绎不绝， 仅4 月一个月时间就有各地党政部门60 余批1000 多人次先后考察杭州城市大脑。

随着城市大脑成为新晋“网红”， 社会各界对数字技术能够改善城市治理进而提升城市竞争力这一点已经基本形成共识， 过去那种“劳民伤财” 论、 “不切实际”论等批评观点逐渐销声匿迹。 但学习城市大脑， 运用数字技术赋能城市治理， 除了要知其然更要知其所以然。 有必要深入探讨数字技术赋能城市治理、 提升城市竞争力的理论逻辑， 在具体实践中才能有的放矢、 趋利避害。 在接下来的分析中， 本文将采用案例研究法， 通过对杭州城市大脑应用过程中的典型案例分析， 尝试探讨数字技术发挥作用的内在逻辑框架。

根据罗伯特·K. 殷在《案例研究： 设计与方法》 中的观点， 案例研究是通过对某类现象进行考察分析， 得出具有一般性意义规律的一种经验性研究方法。 本文采用案例分析的原因， 主要有两个方面： 一是本文属于探索性研究， 目的是提出一个逻辑框架， 为后续研究做铺垫； 二是城市大脑属于新事物， 本身还处于建设过程中。 前期城市大脑建设就是通过一个个应用场景的构建去逐步完善， 研究具体的应用场景案例， 能够更好地透过现象看到城市大脑的本质。

通过对杭州城市大脑应用案例的分析， 数字技术至少从以下四个方面提升了城市的治理能力和治理水平（见图3）。

图3 数字技术提升城市竞争力的理论逻辑

（一） 数字技术可以提升城市治理的智能化水平

西方有句谚语， 叫作太阳底下没有新鲜事。 城市治理中所经历的各种事件， 几乎都是过去其他城市所发生的事件的翻版。 以城市大脑为代表的数字技术， 能够对本城市或者其他城市曾经发生的事件进行深度学习， 从而通过各种先导指标对事件进行预测、 预警和提前干预， 实现防患于未然、 捉矢于未发的治理效果。 比如， 在这次新冠肺炎疫情防控及后续复工复产过程中， 杭州的城市管理者们根据传染病防治规律特别是前期新冠肺炎疫情的防控规律， 认识到如果能够精准识别确诊或疑似病例及其密切接触者， 来自或途经中、 高风险地区的个体等高危人群， 就可以在只做好高危人群隔离管控的同时， 有序放开社会面管控。 基于这样的理念， 杭州城市大脑在全国首创健康码应用， 运用大数据手段加强信息筛查、 识别和分析， 赋予“一人一码”， 随时更新， 并做到全市“人员一码通” “物流一证通”， 破解了复工复产人员流动需求和严格管控要求“两难” 问题， 实现了疫情智能防控。 杭州健康码申领量已突破1660 万， 日最高使用量超过2170 万次。 从2020 年2 月18 日杭州健康码应用上线， 到在浙江省、 全国推广， 仅用了7 天时间， 足见杭州健康码对疫情防控起到的重大作用。 在9 月8 日召开的全国抗击新冠肺炎疫情表彰大会上， 杭州市健康码平台开发运行专班获评全国抗击新冠肺炎疫情先进集体， 这也是杭州市唯一获此殊荣的集体。

（二） 数字技术可以提升城市治理的精细化水平

习近平总书记多次强调， 城市管理要像绣花一样精细。 小到一个井盖， 大到城市的规划布局， 唯有让城市治理的针脚更细密， 城市的运行才能更顺畅。 要实现城市的精细治理， 离不开对城市人流、 车流、 物流、 商流、 资金流、 信息流等各方面基础信息的实时感知和全景掌握， 而这在依靠人力为主要手段的传统治理中， 几乎是不可能做到的。 以城市大脑为代表的数字技术， 可以通过遍布全城的传感器、 摄像头、 计算机等数字“触角”， 有效集成城市经济、 文化、 社会、 生态等方面的基础信息， 并通过大数据进行深度挖掘、 交互分析和有效反馈， 实现对治理全民性、全时段、 全要素、 全流程的覆盖。 比如， 杭州城市大脑的“智慧治堵” 应用， 借助视频识别算法， 在全国城市中第一次算清了在途汽车数量， 并根据区域道路在途车辆数计算道路延误指数， 每15 分钟由系统自动生成配时方案， 及时调整各主要路口的交通信号灯， 有效减少了因信号灯机械时长不合理导致的交通延误情况出现次数。如果单纯依靠人力， 仅要实现动态掌握在途汽车数量这一目标， 就需15 万名交警24 小时不间断观看视频。

（三） 数字技术可以提升城市治理的法治化水平

迈克尔·斯托珀尔在论述城市的禀赋时指出， 城市和区域的禀赋不仅仅是地方事务， 正如在一些有特点的地方出现但被广泛使用的创新不是地方事务一样。 思考地方环境或禀赋的未来并不是源于贸易保护主义或怀旧的动机。 相反， 环境和地方禀赋的概念让我们更好地思考什么时候应该培育什么样的环境， 什么时候让其他环境消失会使经济从整体上变得更好。 对任何一个城市来说， 良好的治安和法治化的发展环境都是重要的竞争力。 以城市大脑为代表的数字技术由于其全态感知、 全程留痕等特点， 在城市治安、 司法、 执法等领域可以被广泛利用。 比如， 杭州城市大脑“在线警务” 应用， 建立涵盖“基础管控、 应急指挥、 打击破案、 服务民生、 执法执勤、 队伍管理” 等六个基于大数据中心建设的业务核心支撑平台， 推出人口动态“分析仪”、 家暴人员“透视镜”、 治安防治“扫描仪”、 特定人员“多棱镜” 等多个应用场景， 全息汇聚各类基础要素， 赋能各警种专业应用系统升级， 提高预知、预警、 预置的能力， 实现5 分钟确定可疑情况、 20 分钟抓获犯罪嫌疑人， 为警务实战提供有力支撑。

（四） 数字技术可以提升公共服务的便利化水平

公共服务的供给不足、 过度拥挤， 一直是“城市病” 的主要症状。 过去杭州市委、 市政府重大战略“破七难” 中的“七难” 问题， 即群众生活就业难、 看病难、上学难、 住房难、 行路停车难、 办事难、 清洁卫生难， 绝大部分都是“公共服务便利获得难”。 以城市大脑为代表的数字技术， 可以通过大数据、 云计算、 人工智能等技术手段， 进一步提升城市公共服务资源的利用效率， 让市民群众能够更便捷、更均等地享受优质公共服务。 比如， 杭州城市大脑的“舒心就医” 应用， 全市300余家医疗机构依托城市大脑， 将以往挂号、 化验、 取药、 住院等多次付费整合为一次付费， 患者可以在就诊结束后在院内一次性自助付费， 也可以回家通过手机支付医药费， 实现“先看病后付费” “让数据多跑路， 患者少跑腿”。 截至2020 年， 累计服务超过4700 万人次， 患者在医院就诊时间平均缩短了1 个小时以上。 针对民众反映最多的排队、 等候、 盲从、 资讯获取慢以及“游占比” 低下等旅游治理“痛点” 问题， 杭州城市大脑推出了“10 秒找空房” “20 秒景点入园” “30 秒酒店入住” 等应用， 通过优化城市旅游资源配置， 让游客在杭州逗留时间不增加的情况下多游一个小时， 不仅提高了游客的获得感， 还提高了游览与消费效率， 实现了“游客多游一小时， 增收100 亿” 的目标， 实现了经济与社会效益双丰收。

三 数字赋能城市治理需要高度防范风险

数字技术是把“双刃剑”， 它在赋予我们更高水平的城市治理的同时， 也潜藏着不可忽视的风险和隐患。 地方政府和公共部门在利用数字技术推进城市治理体系和治理能力现代化的过程中， 应当理性认识数字技术的局限性， 未雨绸缪、 趋利避害， 只有把数字治理的风险防范好， 才能真正用好数字治理的红利。 综合来看， 数字赋能城市治理主要需要防范潜藏风险。

（一） 防范数据泄露风险

没有数据安全， 就没有数字技术的发展。 以杭州城市大脑为例， 城市大脑汇集了海量数据， 涵盖了从城市运行、 企业经营乃至个人生产生活的方方面面。 一旦数据安全防线被突破， 大量数据泄露、 滥用， 将造成重大损失。 比如， 2018 年华住旗下多个连锁酒店入住信息数据被售卖， 经过排查泄露的用户数据多达2.4 亿条， 这些数据中把用户的姓名、 银行卡号、 手机号、 邮箱、 家庭住址等核心信息全部泄露出来， 引起了强烈的社会反响。

（二） 防范系统安全风险

当数字技术深度嵌入城市治理实践， 城市大脑等人工智能辅助系统将越来越多地被应用于供水、 供电、 交通等城市日常运行的方方面面。 但当系统被恶意入侵或者发生故障， 就有可能引发连锁反应， 从而影响城市的正常运行。 比如2015 年， 在乌克兰有超过三个区域的电力系统被黑客攻击， 导致大规模的停电， 成千上万的家庭在黑暗中度过夜晚。 此次大规模的停电主要是因为电力智能控制系统存在设计缺陷， 被黑客发现了漏洞， 黑客利用该漏洞攻击电力系统， 从而导致发电站意外关闭。此次事件发生后， 电力专家用了6 小时才将全部问题解决。

（三） 防范数据资源鸿沟

由数字鸿沟造成的信息化差距正在成为中国继城乡差别、 工农差别、 脑体差别“三大差别” 之后的“第四大差别”。 数字化应用不平衡， 会导致城乡之间、 区域之间、 行业之间和不同群体之间差距扩大， 成为影响协调发展的重要因素。 比如一些打车应用， 在极大方便智能手机用户出行的同时， 客观上也造成不少不会使用智能手机的人打车更难。 再比如由于担心人工智能大规模普及会造成许多低技能工人失业， 许多西方国家都出现了反对智能制造的游行示威。

总之， 以杭州城市大脑为例， 本文认为数字技术能够显著提升城市治理的智能化、 精细化、 法治化和城市公共服务的便利化水平， 进而增强城市的综合竞争力。因此， 有条件的城市都应该抢抓数字技术发展的先机， 大力推进数字赋能城市治理，实现城市治理理念和模式的蜕变。 但是我们也应当看到， 数字赋能城市治理， 也存在数据泄露、 系统安全隐患和数字鸿沟等潜在风险， 需要我们在数字治理架构的设计、 开发、 应用、 推广等各个阶段都加以重视、 积极克服， 确保数字技术在城市治理实践中能够发挥最大效益。

注释

［1］ 《“城市大脑” 概念的提出与发展》， 千家网， 2019 年9 月17 日， http：／／bas.qianjia.com／html／2019-09／17_350251.html。

［2］ 《2020 中国城市竞争力报告： “南强北弱” 格局更加强化》， 腾讯网， 2020 年10 月28 日， https：／／new.qq. com／omn／20201022／20201022A0FNO300. html。

［3］ 〔法〕 迈克尔·斯托珀尔： 《城市发展的逻辑》， 中信出版社， 2020。

［4］ 夏志强、 谭毅： 《城市治理体系和治理能力建设的基本逻辑》， 《上海行政学院学报》 2017 年第5 期。

［5］ 周江勇： 《持续做强做优杭州城市大脑 奋力打造全国智慧城市建设的“重要窗口”》， 《杭州》 2020年第5 期。

［6］ 《顶层设计方案亮相！ 6 月底前推出城市大脑数字界面“杭州献给世界的礼物” 再出新动作》， 网易， 2020 年5 月2 日， https：／／dy.163. com／article／FBJSHB9L0512FOSV. html。