“十四五”对外承包工程高质量发展未来可期

■ 商务部国际贸易经济合作研究院美洲与大洋洲研究所副所长、研究员 周密

“十三五”期间，中国对外承包工程在外部复杂的环境下保持了总体较为稳定的发展。展望“十四五”，百年未有之大变局仍将继续演化，新冠肺炎疫情等“黑天鹅事件”对全球工程承包发展环境的冲击依旧长期存在，行业发展面临较大的不确定性，更需要适应环境变化，力争实现覆盖更广领域和更多产业链环节的高质量发展。但经济全球化仍将持续发展，中国对外投资合作空间将更为广泛。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对中国未来5年的经济社会发展作出重要判断，阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范市场主体行为。规划提出，要坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次的对外开放，依托我国超大规模市场优势，促进国际合作，实现互利共赢，推动共建“一带一路”行稳致远，推动构建人类命运共同体。

“十三五”中国对外承包工程基本保持稳定发展

“十三五”期间，全球经济经历了十余年的调整，从2008年经济危机中逐渐复苏，增长动力明显增强，但美国的单边主义和贸易投资保护主义政策举措对国际经贸秩序产生了较大的破坏，干扰了全球产业链和供应链，减弱了企业对国际经贸规则和经济发展的信心，使得国际工程承包行业整体面临不小的挑战。

2016年至2020年期间，中国对外承包工程业务基本保持稳定，为中国和东道国创造了重要的经济价值和社会效应。据商务部统计，2016年完成营业额折合1594亿美元，2020年为1559.4亿美元。5年时间中，完成营业额最高的是2019年的1729.0亿美元，最低为2020年。按照年率变化计算，“十三五”期间增速最快的是2017年，完成营业额同比增长5.8%，而2020年出现了较大的降幅（-9.8%）。《中国对外投资合作发展报告2020》的数据指出，截至2019年末，中国对外承包工程业务累计完成营业额1.76万亿美元，对外承包工程为中国参与经济全球化提供了重要支持。其中，完成营业额超过50亿美元以上的大项目达到6个。

从新签合同额来看，“十三五”期间的对外承包工程行业整体表现也较为稳定。2016年的新签合同额为2440.1亿美元，2020年为2555.4亿美元，增长了4.7%。按照年度数据来看，“十三五”期间新签合同额最高的是2017年，为2652.8亿美元，最低为2018年的2418亿美元，相对较低的年变化率（低于10%）基本保障了中国对外承包工程业务的连续性。

按照《工程新闻记录（ENR）》评出的“ENR全球承包商250强”榜单来看，2016年，中国企业有49家上榜，而2020年上榜中国企业则达到74家。中国交建在2016年排名第三，国际业务收入为192.6亿美元，是前10名中唯一的中国企业。而2020年中国企业已经在榜单前10位中占据了7位，而且前5位全部是中国企业。排名第一的中建集团的国际业务收入为141.4亿美元。由此可见，“十三五”期间，全球市场出现了较大变化，不仅整体行业面临业务总量规模缩水的困境，大型企业间业务市场规模也有了较大的调整。市场的整体变化，加之中国对外承包工程企业的组织结构和业务重组，使得中国企业在行业中的领先地位更为明显。

中国工程承包企业间的业务规模也出现了更为均衡的趋势。按照商务部统计，2016年，完成营业额前100位的对外承包工程企业中最高为151.8亿美元，最低为3.1亿美元；2019年，完成营业额排名第一的企业为129.7亿美元，第100名的为3.8亿美元。从前100名企业的完成营业额来看，排名榜首的企业出现了14.6%的业绩下滑，而排名末尾的企业出现了22.6%的增长。业务规模的均衡说明中国工程承包企业的市场竞争较为有效，企业凭借自身的优势不断开拓市场，实现了差异化的发展。

中国对外承包工程企业在“一带一路”建设上发挥了重要的作用。商务部数据显示，2016年，“一带一路”沿线新签对外承包工程合同额为1260.3亿美元，占同期对外承包工程合同总额的51.6%；2020年，中国企业在“一带一路”沿线的新签合同额增长到1414.6亿美元，占同期对外承包工程合同总额的比重也上升到55.4%。事实上，2019年中国企业在“一带一路”沿线国家的新签合同总额和占比更高，分别为1548.9亿美元和59.5%。中老铁路、埃及铁路、缅甸皎漂特别经济区深水港项目、中巴“两大”公路、中俄同江、黑河大桥、中尼樟木-柯达里口岸、阿联酋哈利法港等项目持续推进，成为所在地经济发展的新亮点。中国企业的积极参与为“一带一路”的互联互通和民生改善提供了有效支撑，也从中获得了更为稳定的业务回报。

“十四五”对外承包工程行业发展面临巨大挑战

“十四五”期间，对外承包工程不仅面临着外部环境变化带来的巨大挑战，行业发展模式也可能出现较为明显的变化，可能改变行业的发展模式，重塑市场竞争格局。

2021年，抗击新冠肺炎疫情依旧是全球共同面对的最大挑战。对外承包工程项目在2020年已经因疫情受到了较大影响，如人员无法按期轮岗，跨境人员流动受限，物流时间成本和经济成本上升，业主无力及时支付项目资金。“十四五”期间，全球疫情防控局势仍存在较大的不确定性。为了避免防疫形势的进一步恶化，多数国家在开放边境上仍将保持谨慎，国际旅行的恢复可能需要漫长的时间。由于中国对外承包工程项目在发展中国家和最不发达经济体较为集中，这些经济体受财力和公共卫生体系等因素制约，防疫抗疫的难度更高，工程项目的推进效率仍难以恢复到疫情前的水平。

债务问题可能对国际工程市场带来更大制约。新冠肺炎疫情暴发以来，各国纷纷采取了积极干预措施，增加财政支出、提高负债率、降低税收。相关行动使得不少国家出现债务迅速扩大，进而挤压了未来可支配的财政资源。政府作为道路交通通讯等公共基础设施的主要负担者，财力不足将明显减弱全球基础设施建设的市场规模。尽管拜登政府将扩大基础设施建设作为其施政重点，但目前仍未见得能够获得国会的认可，而中国对外承包工程企业原本在美业务较少，在当前美加强对华竞争的态势下更不容易进入市场。在“十四五”经济预期难以稳定的情况下，政府资金的缺位难以获得私营部门资金的填补，使得对外承包工程整体受到更大的发展压力。

货币政策的整体或部分转向将对行业造成巨大冲击。2008年经济危机爆发后，全球主要经济体纷纷采取了量化宽松的货币政策，扩大向市场的货币投放量，以接近0的利率调动金融机构的放贷积极性。新冠肺炎疫情对经济造成的冲击使得美、澳等央行试图退出宽松政策的努力被迫停止，转而采取更为激烈的宽松举措。但是，持续的宽松政策可能无法延续，“十四五”期间可能出现利率明显上升，对存量债务造成巨大影响。一旦美国金融市场利率上升，大量的游资将从发展中国家撤出，重演2013年-2014年甚至1997年亚洲金融危机时的场景，导致这些国家经济大幅衰退，基础设施则将首当其冲受到冲击。

全球大宗商品的价格可能在“十四五”期间明显上升，显著增加对外承包工程的成本。疫情防控后，经济的复苏叠加巨量的货币投放，已经推升了包括美国在内市场的通货膨胀率。大宗商品的投资属性使得其可能因为实体经济和虚拟经济而受到追捧。对外承包工程企业对大宗商品价格较为敏感，不仅涉及主要的原料，而且在设备、运输和运营管理等方面都会受到通货膨胀的影响。尽管部分企业在签署项目合同中纳入了通货膨胀条款，但实际上由于各国市场差异以及双方谈判预期的不同，通货膨胀导致的成本上升往往都不是合同一方单独承担。大宗商品价格的上涨对于带资承包项目的影响更大。以收费高速公路为例，油价的上升可能导致交通流量下降，使得企业预期的现金流得不到保障，造成利润率的下降甚至亏损。

伴随经济全球化的持续演进，各种事件间的相关影响更为复杂。对外承包工程业务周期较长，涉及的相关方多，合作模式较为复杂，而日益激烈的竞争又使得合作的资源冗余变得越来越少。“黑天鹅事件”对行业的影响可能在“十四五”时期变得更为明显。长赐号在苏伊士运河的堵塞给全球贸易带来了巨大损失，而对外承包工程所依赖的物流保障可能也难免不受影响。金融投资者在股市等金融市场的判断和操作错误对实体经济带来的影响不容忽视。地缘政治冲突可能变得更为频繁，埃塞等三国就尼罗河水资源利用产生的分歧，跨境基础设施项目的成本分摊、收益分享模式等问题可能变得更为突出，在经济疲软期可能造成更大的影响。

“十四五”对外承包工程行业发展仍有重要机遇

“十四五”期间，对外承包工程行业有可能面临重要的发展机遇，外部环境和中国新的发展战略将可能引起国际经贸合作的连锁反应，全球经济发展模式的调整、产业链和供应链的重构，以及技术创新升级可能都会为行业发展创造条件。

以“双循环”为特点的新发展格局在“十四五”期间将加速形成。规划提出，必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进。新发展格局对业务重心进行调整，对外承包工程作为商品、服务、资金和人员国际循环的重要模式，有可能发挥更大的作用。伴随着内需和外需、进口和出口、引资和对外投资的协调发展，中国企业参与国际合作和竞争新优势将进一步增强。完整的内需体系将在“十四五”期间得到更多培育，不仅为对外承包工程企业分散市场风险提供了更多可能，也有利于跨境产业链配合的发展，使得行业主体的参与度得以提高，竞争力进一步提升，国内、国际市场多元协同的增强将为中国对外承包行业提供更多的发展空间，创造更大的发展机遇。

“十四五”期间，全球经济发展可能加速调整。如果拜登政府能够以积极和开放的态度，与WTO其他成员共同推动多边经贸体系的改革和发展，国际经贸合作有望逐步增强确定性。争端解决机制作为WTO的关键机制，如果能够重新发挥作用，将有利于减少国际经贸活动的不确定性。在WTO框架下诸边协定的推动，能够降低各成员市场壁垒对企业业务的影响。在对电子商务等领域如果能够形成共识，相关产业和贸易将进一步获得增强，势必大幅增强信息技术类基础设施建设需求。除了多边协定，大量双边、区域和次区域经贸协定可能在“十四五”期间创造更为有效的发展平台。如果区域全面经济伙伴关系（RCEP）能够在2021年正式生效，中国工程承包企业在开拓东南亚、日韩和澳新市场时就可以获得更为稳定的协定保护，降低企业发展的不确定性。货物贸易关税的下降、服务业市场准入的扩大，都有助于企业降低业务成本和风险。

“十四五”期间，全球产业链和供应链将加快重构，尽管过程可能增加不确定性，但重构的结果有可能通过局部优化实现业务效率提升。拜登政府将重新审视供应链安全作为其施政重点措施之一，对包括医疗卫生、电池等产业链的审查结果可能促使美国采取更为激进的措施，以行政命令和财税措施相结合的方式改变全球供应链和产业链，加强对对外创新合作的限制。尽管整体而言，此类对市场行动的干预可能降低全球供应链的效率，但并非所有国家都愿意听从美国的建议而改变其国际业务关系。在中国企业业务量较为集中的地区，产业链和供应链的重构有可能因物流距离的缩短和产业市场匹配度的提高而实现效率提升。同时，为了提升自身在全球价值链上的位置，各国可能采取更为积极的举措增强本土基础设施硬件条件，促进产业升级发展，为对外承包工程企业带来更多的机会。

技术的升级发展始终是社会进步的重要动力。近年来，信息技术、人工智能和云计算等新技术加速商业化，新型基础设施建设步伐明显加快。新能源汽车的发展改变了传统制造业体系，以大数据为基础的制造业与服务业加快融合，也催生了更多新市场的发展。疫情后数字经济出现快速增长，企业、平台和消费者都从中获益，并进一步强化了线上交易的地位。中国作出了碳达峰和碳中和的承诺，国内产业结构加速升级，而“巴黎协定”的签约国也可能会加大能源结构调整和转换的进程，对发电、输配电网络、储能等相关支持基础设施提出了更多要求。拜登政府在注重对华竞争的理念指引下，也将在基础技术和研发等领域加强投入。“十四五”期间，技术进步对中国对外承包工程行业自身的协同模式也带来了新机遇，有利于减少信息不对称，提高决策效率，缩短风险处置进程，降低内部资源配置和对外协同的成本。

“十四五”实现高质量发展各方需更加积极主动

中国对外承包工程行业整体上不仅具备较强的竞争优势，而且要锐意进取，积极拥抱外部变化，以“一带一路”建设为平台，加强政府主管部门、行业协会、中介机构和产业链上下游企业的协同，“十四五”期间有可能实现更高质量的发展。

把握全球经济复苏的新机会。后疫情期的“十四五”期间，全球经济可能出现分化复苏，不同国家对经济发展的重点有异。中国对外承包工程企业既需要在传统的交通、通讯和普通建筑业领域继续巩固市场、扩大优势，又要积极探索参与新型基础设施、公共卫生领域基础设施建设的机会，顺应时代发展需要，增强自身发展的动力。在经济发展不确定性较强的情况下，企业需要更为关注业主债务水平和发展理念的变化，合理确定项目规模和执行期，通过商业条款为双方利益提供更强的法律保障。

增强高质量发展的新能力。全球碳减排和“碳中和”为各类基础设施建设提出新的要求。中国对外承包工程企业作为基础设施建设的重要力量，需要有效回应甚至引领这一潮流。通过流程再造和技术提升，减少项目施工过程中的温室气体排放，降低从设计到运营全生命周期的碳足迹，为传统基础设施项目绿色化改造提供更低成本、更环境友好的执行方案。加大研发投入，在危险废弃物处置、环境治理、机械化、自动化和数字化施工管理、人工智能等方面紧跟发展潮流，通过创新增加企业发展的利润空间。

实现持续优化的跨国网络新布局。“十四五”期间，中国对外承包工程企业应以跨国公司的发展为基本模式，增强自身对全球网络资源的整合和应用能力，弹性推进业务的全球网络，提升在全球价值链上的位置。除了传统的发展中国家市场外，应加大对欧洲市场的参与度，对美国可能出现的基础设施发展新浪潮应在供应链上积极探索参与可能。优化企业的跨国网络布局，增强对各国市场特点、监管方式和标准规范的适应能力。企业应继续探索中国标准与国际标准的协同，以市场换话语权，为国际市场接受中国技术、标准和服务创造更好的条件。

注重对国际经贸新规则的理解与应用。国际经贸协定的发展创造了更多保障，也为国际承包工程的实现方式带来更多可能。中国对外承包工程企业应关注、学习并积极探索可能的发展机会，以新的经贸规则所提供的市场准入为切入点，与东道国或是第三国企业开展形式多样的合作，以争端解决等机制保护企业的发展利益，减少跨国发展中的不确定性。企业应积极参与新的经贸谈判或国际经贸规则制订过程，可通过行业协会向相关主管部门反映发展诉求，争取在协定中纳入更多有利于企业发展的市场准入规则。

探索各方协同合作的新模式。与对外承包工程有关的各方应加强相互配合与协同，减少信息不对称，有效利用好资源，持续优化产业链和供应链，减少过度的市场竞争。加大在“一带一路”建设中的政策沟通，减少发展方向差异增加的经贸活动成本。积极推进民心相通，降低企业发展对微观环境的冲击和反噬。面对部分国家渲染中国国有企业的特殊性，应采取主动回应和与东道国当地共赢发展的应对方式，积极承担必要的社会责任，为东道国经济社会的发展和人力资源水平的提高作出更大的贡献。