建设更高水平开放型经济新体制

迟福林

摘要：当前，世界处于百年未有之大变局。中国正逐步形成以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局。在此背景下，提高对外开放水平，建设更高水平的开放型经济新体制，并以高水平开放带动改革全面深化，促进开放与经济转型升级的直接融合，将在全球不确定性明显加大背景下赢得国际合作和竞争新优势。

关键词：改革开放;市场化改革;经济体制;双循环;内需;自由贸易

文献标识码：A 文章编号：1002-2848-2021（01）-0010-08

习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话中提出，“国际经济联通和交往仍是世界经济发展的客观要求。我国经济持续快速发展的一个重要动力就是对外开放。对外开放是基本国策，我们要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势”。在当前复杂的国内外发展环境下，中国应该如何形成国际合作和竞争优势？回顾改革开放40年的历史经验，笔者作出三点判断：第一，改革开放40多年来，我国对外开放发生历史性变化。这体现在我国由封闭半封闭到全方位开放的转变;从以制造业为主到以服务贸易为重点的开放转型;从经济全球化参与者到经济全球化重要推动者的转变。第二，扩大开放面临着严峻挑战。当今世界正处于百年未有之大变局，世界经济政治格局将发生深刻复杂的变化。在疫情严重冲击下，單边主义、民粹主义、保护主义的挑战和风险明显加大，与此同时，新一轮科技革命与产业变革快速兴起，全球产业链、供应链将加速重构。第三，以高水平开放赢得未来。14亿人口大国的高水平开放不仅深刻改变中国，也深刻影响世界，过去是，今后仍然是。中国经济转型升级，无论是产业结构，还是消费结构，都需要全面提高对外开放水平。本文以此为基础来展开具体分析。

一、以高水平开放推进服务贸易高质量发展

从国际经济发展大趋势看，全球开始进入服务经济时代。在经济全球化新形势与疫情全球蔓延的大背景下，加快推进以服务贸易为重点的高水平开放，是我国加快建立高水平开放型经济新体制的重要目标，是构建国内国际双循环相互促进新发展格局的重大任务。

1.服务贸易成为全球自由贸易的重点、焦点

2010-2019年，全球服务贸易额由7.8万亿美元增长至11.9万亿美元，年均名义增长率4.8%，是货物贸易增速的2倍;服务贸易额占贸易总额的比重由20.3%提高至23.8%，提升了3.5个百分点（见图1）。实际上，传统的贸易统计方法不能完全反映服务贸易规模及服务贸易在全球自由贸易进程中的作用。若按增加值计算，目前全球服务贸易占比达到50.8%，已经超过了货物贸易。2019年世界贸易组织的《世界贸易报告：服务贸易的未来》预测，到2040年，服务贸易在贸易中的占比将提升到50%。

随着服务贸易在全球贸易格局中的重要性不断提升，全球经贸规则的焦点正加快从货物贸易向“货物贸易一服务贸易一投资”转变。2007年年底前签订的区域双边自由贸易协定中，涉及服务贸易内容的仅有56个，占同期区域贸易协定数量的33.9%;2008—2020年签订的区域双边自由贸易协定中，涉及服务贸易内容的增加至99个，占比71.7%（见表1）。从全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（简称CPTPP）、美墨加三国协议（简称USMCA）等最新签订的经贸协定来看，服务贸易领域的相关内容大幅提升。未来，国际服务贸易竞争将进一步加剧，服务贸易在双边、多边贸易投资谈判中的比重逐渐增大，成为各国谈判和博弈的焦点。

2.服.务贸易快速发展成为我国对外贸易的突出亮点

我国进人发展新阶段，服务贸易日益成为产业结构升级、消费结构变化的重要驱动力，服务贸易的内生动力明显增大。由表2可知，2014-2019年，我国服务贸易额年均增长7.8%，是货物贸易增速的2.2倍，是对外贸易整体增速的1.9倍，在拉动我国对外贸易平稳增长中做出了重要贡献。同时，相比较而言，2018年我国服务贸易出口同比增长17.O%，对世界服务出口的贡献率达9.3%;进口同比增长12.3%，对世界服务进口的贡献率达14.9%，成为推动全球服务进口增长的最大贡献者。

3.我国服务贸易具有巨大发展潜力

（1）消费结构变革带动服务贸易快速增长。2019年，全国居民人均服务型消费支出9886元，增长12.6%，比上年加快0.1个百分点，快于全部居民消费增速4.0个百分点。全国居民人均服务型消费支出占全国居民人均消费支出的比重为45.9%，比上年提高1.7个百分点。预计到2025年，我国居民服务型消费占比将达到52%～55%。随着我国城乡居民服务型消费的快速增长以及扩大进口政策效应的逐步显现，我国服务贸易仍具有巨大增长潜力。

（2）制造业服务化带动服务贸易快速增长。当前，我国制造业服务化水平仍有较大提升空间。我国生产性服务业占服务业的比重为50%左右，与发达国家相比仍有20个百分点左右的差距。随着我国制造业转型升级以及由此带来生产性服务业的快速发展，将直接拉动金融、研发、知识产权等服务贸易的快速增长。

（3）数字化转型带动数字服务贸易快速发展。近年来，我国数字贸易快速发展。有估计表明，2030年我国数字贸易将达到37万亿元人民币，是目前的11倍。依托巨大的规模优势及数字经济快速发展优势，我国跨境电商实现了高速发展。预计未来几年，我国跨境电商交易额仍将保持两位数的增长。

4.加快形成以服务贸易为重点的高水平开放新格局

（1）要尽快补齐服务贸易发展滞后的突出短板。争取到2025年，服务贸易占对外贸易总额比重由2019年的14.6%提高至20%以上。

（2）要进一步优化服务贸易结构。争取到2025年，我国知识密集型服务贸易占服务贸易的比重由目前的32.4%提升至40%以上（全球52.8%）;保险、计算机和信息、知识产权等高端生产性服务贸易占比由目前的23.8%提高至30%以上。

（3）明显提升服务贸易国际竞争力。在保持制造服务、建筑服务、计算机与信息等领域优势的基础上，大幅提升我国知识产权、金融等生产性服务贸易以及旅游等生活性服务贸易的国际竞争力。加快形成数字服务贸易国际竞争新优势。要采取多种形式形成数字贸易大网络，加快数字服务贸易协定谈判，形成关于跨境数据流动、数据本地化、消费者保护等“一揽子”协定，以提升全球服务贸易规则制定的话语权。

5.推进粤港澳服务贸易自由化进程

无论从现实需求还是发展趋势看，以服务贸易为重点推进粤港澳大湾区一体化，有利于加快大湾区一体化进程，有利于提升大湾区的国际竞争力。

（1）服务贸易已成为粤港澳大湾区经济一体化的重大选项。以服务贸易为重点，推进粤港澳大湾区服务贸易一体化，是“一国两制”方针下发挥各自优势、创新区域合作模式、深化区域合作领域、谋求利益共同体的重大举措。它不仅能加快推进广东经济转型升级，而且将拓宽港澳的发展空间。当前，随着广东制造业转型升级以及港澳拓展发展空间的需求日益迫切，粤港澳服务贸易互补性明显增强。一方面，香港在以金融、研发、商务服务等为重点的现代服务业方面具有明显优势。另一方面，广东已经进人工业化后期，但产业结构与工业化后期的现实需求不相适应，突出表现在生产性服务业发展相对滞后。未来，香港要稳固其金融、航运、贸易三大中心地位，澳门要多元化发展，广东要实现制造业转型升级，最直接、最有效的途径就是依托广东作为港澳重要经济腹地和进入内地的重要桥梁的优势，加快实现粤港澳服务贸易一体化，在拓宽港澳服务业发展空间的同时，带动广东制造业转型升级。

（2）以体制机制创新实现粤港澳大湾区服务贸易自由化的重要突破。粤港澳涉及两种不同的社会制度、三个关税区。不断提升粤港澳服务贸易自由化水平，逐步实现粤港澳服务贸易一体化，需要服务业产业体系的深度合作、市场体系的直接融合、服务体系的全面对接，并且在很大程度上依赖于广东服务业市场的全面开放，依赖于各方面体制机制的全面创新。例如，率先将港澳资本视为内资，取消或放宽对港澳投资者股比限制、经营范围限制;借鉴香港的经验，在广东全面实行企业自主登记制度与企业简易退出机制;逐步建立与港澳对接的、以信用机制为基础的市场管理体系与资格互认体系，允许符合港澳标准的服务业企业和具备相关职业资格的人员，在广东备案审核后直接开展相关业务活动;在创新方面，加快推进产权保护制度化、法治化，并逐步加强粤港澳产权保护规则的对接，形成产权保护的合力和法治基础。

（3）以服务贸易为重点推进粤港澳大湾区经济一体化具有全局性影响。在经济全球化与我国改革开放新阶段的背景下，不断提升内地与港澳服务贸易自由化水平，实现粤港澳服务贸易一体化，是加快粤港澳大湾区建设的重要内容。由此，不仅能为港澳融人国家发展大局提供重要抓手，而且能为建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群提供重要动力。

二、以高水平开放促进深层次市场化改革

在服务业市场开放与服务贸易发展直接融合的背景下，形成以服务贸易为重点的高水平对外开放新格局，关键在于加快推进服务业市场开放。新阶段，主动适应全球服务贸易发展大趋势与经贸规则重构新形势，既要加快推进服务业市场对内对外开放，又要在国内国际规则对接融合中推进制度创新，强化竞争政策的基础性地位，加快形成公开市场、公平竞争的市场环境。

1.打破服务业领域的市场垄断与行政垄断

（1）推进垄断行业向社会资本开放。例如，在以电力、电信、石油、民航、邮政等为重点的垄断行业，尽快破除各种形式的行政垄断。实现自然垄断环节和竞争环节分开，在自然垄断部分强调国有资本主导，在竞争性环节对社会资本放开;完善基础领域的准人制度，对垄断行业要逐步放松或解除管制，广泛引入市场竞争机制，鼓励社会资本参与基础领域的公平竞争。

（2）推动服务业领域国有资本布局优化和结构调整。一是在一般竞争性的服务业领域，国有资本原则性退出，为社会资本留下更大的市场空间;二是将更多国有资本配置在公共服务领域;三是在公共服务领域，通过发展混合所有制吸引社会资本参与，形成做大公共服务业的社会合力。

（3）完善垄断服务业行业价格形成机制。区分竞争性和自然垄断环节，建立不同的价格形成机制。垄断行业需要一定的价格管制，但竞争性环节的价格要放开。例如，在自然垄断环节与基本公共服务领域，仍实行政府定价;对竞争性环节的服务业，全面放开价格控制，引人竞争机制，实行企业自主定价。

2.加快推进服务业对外开放进程

（1）缩减负面清单服务业领域限制措施数量，并提升其可操作性。大幅缩减负面清单条目，放宽负面清单内限制措施力度，减少“禁止”等刚性限制措施，更多采用牌照管理、高管与董事会要求等多元化限制措施。参照国际经贸谈判负面清单模板，详细列明负面清单管理措施与相關描述，建立健全外资投诉机制;管理措施描述尽可能细化到具体业务，以提高负面清单的可操作性;借鉴国际经验，详细列明行业及分部门、正面义务、政府层级、现行措施的法律依据及具体不符措施描述;完善负面清单的附件体系，为关键领域及未来新业态预留空间。

（2）开展负面清单外无审批试点，实现“准人即准营”。例如，在自贸试验区、海南自贸港等便于管理、企业相对集中的区域实行负面清单外无审批试点，率先在商贸物流、批发零售、交通运输等开放风险较小的领域实行企业“自由生、自主营、自由死”等政策，最大限度提高企业自主权;对必须保留审批的事项，由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单，企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后，审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后，监管部门定期或不定期组织现场核查，如发现企业造假，对其进行严厉惩处。

3.强化服务业领域的竞争政策基础性地位

（1）全面清理服务业领域妨碍公平竞争的产业政策。减少行政力量对市场资源的直接配置，大幅减少现有中央各部门、地方的产业补贴与扶持项目;按照“非禁即准”的原则，清理与法律法规相抵触、制约各类市场主体进人各行业的规定和程序，建立不平等待遇的企业申诉追索制度，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为。

（2）全面实施普惠化的产业政策。推进产业政策转型不是要取消补贴，而是实现补贴政策的普惠化。减少选择性补贴、投资补助等举措，将产业政策严格限定在具有重大外溢效应或关键核心技术的领域。更多采用普惠性减税、政府采购、消费者补贴等手段，维护市场公平竞争。提高民营企业、外资企业等使用资金、土地等要素以及政策资源的可得性，在各类企业充分竞争中提高经济运行效率。

（3）加强服务业领域的公平竞争审查。突出权威性和专业性，由市场监管机构制定公平竞争政策的审查标准和审查程序，处理好市场监管机构与政策制定机构之间的关系，调动两个积极性形成竞争倡导的合力;重点强化要素获取、准人许可、经营运行、政府采购和招投标等方面的公平竞争审查。

4.推进与服务业市场开放相适应的监管变革

（1）把反垄断尤其是反行政垄断作为监管变革的重大举措。例如，做实“国务院反垄断委员会”，将反垄断局与价格监督检查和反不正当竞争局作为其具体执法机构;对不同所有制企业实行统一的市场监管标准

（3）跨境资金流动自由便利的制度安排。资金自由进出是自由贸易港的基本要素，是实现投资贸易自由化便利化的重要条件。国际上成功的自由贸易港普遍实行“三大自由”，即跨境资金自由、贸易结算自由、投融资自由，等等。

（4）人员进出自由便利的制度安排。高度自由的人员出入境管理制度，是国际自由贸易港的通行做法。从实际看，聚集优质人才资源，是推进海南自由贸易港建设的关键因素。要以实行单向认可清单制度为重点构建更加开放的引才引智制度。例如，率先在旅游业、现代服务业与高新技术产业领域内对主要发达国家实行专业资格单向认可制度，最大限度便利高层次人才来海南就业创业;建立市场导向的人才引进和认定机制。

（5）运输来往自由的制度安排。运输往来自由是国际自由贸易港的成功经验。海南自由贸易港以“中国洋浦港”为船籍港，积极开展船舶进口、登记、交易、经纪与管理、信息咨询、技术鉴定、海事仲裁等业务，打造全球贸易枢纽、国际中转物流的汇聚地，以成为全球供应链的关键节点，充分发挥对全球经济、区域经济的辐射带动作用。

（6）数据安全有序流动限制。主要包括开放增值电信业务，逐步取消外资股比等限制;安全有序开放基础电信业务;开展国际互联网数据交互试点，加快建设国际互联网专用数据通道，等等。

（7）“零关税、低税率、简税制”的特殊税收制度安排。一是制定实施“一负三正”四张清单，明确零关税产品的实施范围;二是对注册在海南自由贸易港并实质性运营的鼓励类产业企业，减按15%征收企业所得税;三是改革税种制度，降低间接税比例，逐步建立由企业所得税、个人所得税、销售税等7个税收构成的海南自由贸易港税制体系。

3.高水平开放下的制度集成创新

（1）高效率行政体制的制度集成创新。行政高效运转是实现经济高度开放的内在要求。从新加坡等国际成功自由贸易港的经验看，建立与经济高度开放相适应的“精简扁平的政府机构+专业高效灵活的法定机构”是其一般特征。建设海南自由贸易港，要按照“经济高度开放、行政高效运转”的基本要求，加大政府机构和部门设置的制度集成创新力度，优化行政组织架构和职责体系，形成具有国际竞争力的特殊行政体制安排。为此，需要尽快推动海南“大部门制”改革。建议以公共服务与社会管理为重点，最大限度地整合分散在不同部门相近或相似的功能、职责，推进“大部门制”改革，打造精简、扁平的政府机构与决策、执行职能相对分离的行政运作模式。

（2）相关立法的制度集成创新。高度法治既是国际自由贸易港的一般特征，也是打造国际化、法治化、便利化营商环境的基本要求。海南自由贸易港建设迫切需要组建一支专业、高效的立法团队。建议《海南自由贸易港法》授权海南省人大组建专业、高效的海南自由贸易港立法机构。

（3）司法体制的制度集成创新。其中，完善海南自由贸易港仲裁体制机制至关重要。应借鉴中国香港、新加坡等自由贸易港经验，建立与国际接轨的海南自由贸易港仲裁制度;参考联合国国际贸易法委员会仲裁规则，建立完善的海南自由贸易港仲裁规则;按着因需设立的原则，在部分仲裁需求较大的市县设立派出机构。

四、以高水平开放推动多边、双边自由贸易进程

以服务贸易为重点，加快推进双边区域自由贸易进程，这不仅是我国对接国际服务贸易规则的重要方式，也是促进世界经济包容性增长的重大举措。

1.推动形成中日韩服务贸易发展新突破

（1）中日韩蕴藏着巨大的服务贸易发展潜力。目前，由于中国和日本、日本和韩国均没有签订直接的双边贸易投资协定，缺乏贸易与投资自由化便利化的安排;中韩虽然达成了自贸协定，但主要集中在货物贸易。2018年，中日、中韩双边服务贸易额占我国服务贸易总额的比重分别仅为4.7%和4.6%。在疫情冲击背景下，以共同维护供应链安全稳定为目标，推动形成中日韩服务贸易优势互补的分工合作新机制，其迫切性、现实性全面增强。

（2）在疫情冲击背景下，深化中日韩服务贸易合作更具现实性。加快以服务贸易为重点建设中韩自贸区升级版，逐步推进双边服务标准的对接、服务市场的融合。率先在旅游、教育、文化娱乐、医疗健康、养老、数字经济等领域开展中日服务贸易项下的自由贸易政策。

2.以服务贸易为重点推动中欧经贸合作进程

服务贸易仍是中欧经贸合作的最大潜力所在。自2010年以来，中国已经是欧盟服务出口增速最快的市场。目前，中欧服务贸易占中欧贸易总额的比重只有14%左右，远低于全球平均水平。中欧贸易投资潜力的释放越来越受限于双方缺乏自由贸易的制度安排。立足实现中欧一体化大市场，尽快推动中欧投资协定谈判转向中欧自贸协定谈判，对中国、对欧盟是現实的战略选项。建议中欧努力在2020年完成投资协定谈判，同时启动中欧自贸区可行性联合研究。

3.推动亚太经贸合作进程

尽快推动区域全面经济伙伴关系（简称RCEP）协定签署。已经结束谈判的15个成员国人口、GDP、出口额、吸引的外商投资流量等都占全球总量的30%左右。尽快完成RCEP协定签署，不仅会明显提升区域内服务贸易自由化便利化水平，也将对全球自由贸易进程及多边贸易体制产生重要影响。适应亚太区域大部分经济体工业化进程的现实需求，要力求在服务贸易合作方面实现重要突破，并为未来升级相关服务贸易规则奠定重要基础。进一步深化知识产权保护、电子商务等新兴议题，提升货物贸易中零关税商品覆盖率，以区域内规则对接为重点提升服务贸易自由化便利化水平。

五、以高水平开放促进双循环新发展格局

以国内大循环为主体，国内国际双循环是重大战略，这是应对经济全球化严峻挑战的重大战略选择，也是应对疫情对经济全球化严重冲击的战略选择。

1.以国内大循环为主体的基础和条件

我国正处于经济转型升级的关键时期，具有以国内大循环为主体的基础和条件。

（1）产业结构升级。2019年服务业占比为53.9%，预计还有10个百分点左右的升级空间。其中生产性服务业升级空间更大。2019年，我国服务业增加值比上年增长6.9%，快于第二产业1.2个百分点;占国内生产总值的比重达到53.9%，比去年上升了0.6个百分点。估计到2025年，我国服务业占比将提高至59%～60%，形成服务业主导的产业结构。

（2）消费结构升级。2019年，我国城乡居民服务型消费占比为45.9%。从国际经验看，要达到60%～65%的水平，服务型消费占比才达到大体稳定。这意味着我国服务型消费还有15～20个百分点的升级空间。

（3）城乡结构升级。2019年我国常住人口城镇化率为60.6%，还有10个百分点左右的升级空间。但户籍人口城镇化率仅为44.38%，至少还有15～20个百分点的升级空间。

2.以高水平开放实现国内国际双循环

国内经济循环为主体，目的是充分释放我国巨大的内需潜力，提升经济自我循环能力。作为拥有近14亿人口的大国，我国有着相当大的经济转型升级空间并蕴藏着巨大的内需潜力。在当前全球需求不足、经济增长乏力的情况下，这一巨大的内需潜力，成为世界经济的突出亮点。

实现国内国际双循环的关键在于构建开放的双循环发展格局。国家工业和信息化部对全国30多家大型企业130多种关键基础材料的调研结果显示，32%的关键材料在我国仍为空白，52%依赖进口，绝大多数计算机和服务器通用处理器95%的高端专用芯片，70%以上智能终端处理器以及绝大多数存储芯片依赖进口;2019年，我国石油对外依存度达70.8%，铁矿石对外依存度达到90%。以国内大循环为主体，不是“关起门来搞建设”，而是在提升经济自我循环能力的同时，建设高水平开放型经济新体制，实现国内国际经济双循环。

双循环是应對复杂多变的国际经济政治环境而实行的战略转型。这个战略转型与未来我国经济转型升级的趋势相适应，是10～20年的长期战略。

3.以高水平开放提升我国扩大内需的国际竞争力

14亿人的内需潜力是以国内大循环为主体的独特优势。例如，我国服务型消费的快速增长及其带来的新兴消费市场的扩大，已成为全球市场关注的重点，也成为我国立足自身、把握趋势、释放内需、赢得主动的关键。无论外部环境如何变化，只要内需市场继续保持快速增长态势，继续保持不断升级态势，就能够形成强大的经济吸引力，从而为化解各类国际经贸纠纷创造重要条件。

以高水平开放赢得国际合作和竞争新优势。例如，机器人、新能源汽车、数字经济以及一些高科技产业，尽管其某些核心技术不在中国，但最大的应用市场在中国。未来，在高水平开放中逐步提高我国产业基础能力和产业链现代化水平，加快核心技术攻关，改变我国长期处于价值链中低端的格局，提升国民经济自我循环能力。

以国内大循环为主体，重要的是深化市场化改革，充分激发市场活力。这就需要以制度型开放为重点深化市场化改革，推进规则、规制、管理、标准等与国际惯例衔接，建立并完善以公开、规范为主要标志的开放型经济体系，加快形成市场决定资源配置的新格局。