增减挂钩政策之于普通农村乡村振兴的是与非

陈春艳

摘要：普通农村拥有我国绝大多数的乡村人口，对全面实施乡村振兴战略至关重要。增减挂钩政策以土地发展权换资金的方式可能成为普通农村乡村振兴的触发器，但也有一定的局限性。探索建立城乡收益联结机制、明确农村农用地整理和预留发展区标准，将有助于提高政策效果，增强普通农村的持续发展能力。

关键词：增减挂钩;普通农村;乡村振兴

一、引言

在我国，80%的农村地区属于普通农业型农村，这类农村缺乏区位优势和特色资源，尚不具备二三产业发展条件，难以在激烈的市场竞争中获胜。普通农村如何进行乡村振兴？学术界尚且缺乏讨论。在实践中，部分农村地区向增减挂钩政策借力，探索“土地发展权换发展资金”的乡村振兴模式。根据《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。关于增减挂钩政策对于乡村振兴的作用，学术界褒贬不一。支持者认为增减挂钩政策利用一定地域内形成的级差地租，将城市化的土地收益向农村转移，使农村建设用地的财产性功能逐渐凸显，为乡村振兴提供了新动能。反对者则认为增减挂钩政策只能转移财富，不能创造财富，将该政策作用于乡村振兴将产生很多破坏性后果。中立者则认为增减挂钩政策的作用应视乡村发展的阶段而定，既要肯定其对欠发达乡村发展的积极促进作用，又要警惕过度以土地换资金透支了乡村未来的发展能力。鉴于此，本文基于对A村的调研，思考增减挂钩政策对普通农村乡村振兴的有效性与局限性，以及政策优化路径，以期对普通农村推进乡村振兴有所启示。

二、普通农村的乡村振兴困境

“普通”与“特殊”相对应，相较于特殊农村，本文所说的普通农村具有三点特征。一是区位的普通。普通农村既不位于早期实现了乡村工业化的东部沿海地区，又远离大中城市，难以享受到产业集聚带来的经济发展机会和基础设施投资引致的土地增值收益。二是资源的普通。普通农村可挖掘的文化、生态等旅游资源较少，通过乡村旅游获利的可能性较小。三是数量多且规模较大，难以通过财政转移支付全面覆盖。普通农村主要分布在中西部地区，一般规模较大且在未来仍将存续，是乡村中的绝大多数人口生活的地方。

普通农村本应成为乡村振兴的重点，但在实践中却困境重重。一是产业发展困境。产业兴旺是乡村振兴的重点，而大部分中西部地区普通农村仍以传统农业经营为主，农业现代化进程缓慢，所生产的农产品附加值低，农民增收乏力。二是生活环境困境。农村生活环境不仅关乎农民生活质量，也在一定程度上影响其对外来资本和人才的吸引力。由于区域发展的不平衡性，过去中西部地区经济发展的机会较少，因此其农村住房建设、基础设施和公共服务配置情况也相对滞后于东部地区。三是生产要素困境。土地、资金、劳动力是乡村产业发展的基本要素，而普通农村除土地以外，资金和劳动力均面临短缺问题。资金方面，传统农业的低效率影响着农村、农民的积累;而区位与资源劣势也降低了普通农村发展二三产业的可能性，使其难以成为商业资本的选择。在劳动力方面，在比较利益的驱动下，农村人口向城市的单向流动导致普通农村人才流失。“老人农业”、农民素质偏低是我国农业生产经营的常态，中西部地区更是如此。在资金和人才的双重匮乏下，普通农村既无实力也无能力进行乡村振兴。

三、增减挂钩政策之于普通农村乡村振兴的有效性和局限性

（一）有效性

普通农村在乡村振兴路上面临的产业发展困境和生活环境困境，其根源在于资金和人才两大要素的匮乏。增减挂钩政策（以下简称政策）可在一定程度上緩解普通农村的资金困境，改善农村生产生活条件。如图1所示，运用政策可将原来零星分散的农村居民点确定为拆旧区进行复垦还耕，再重新规划农民集中居住区并预留未来产业发展区，从而获取建设用地节余指标，最后转移到建新区用于开发建设。

对于拆旧区，实施政策的目的在于以土地发展权换取乡村建设资金，这些资金将主要用于两个方面。一是拆旧区补偿安置和复垦还耕，二是集中居住区占地补偿和基础设施及公共服务配置。首先，拆旧区复垦还耕后，通过农用地整理可集中耕地并完善农田水利设施，不仅为农业规模经营提供了条件，也在一定程度上减轻农业经营主体的初始投资压力，有助于推动社会资本下乡投资以及农民工返乡创业，加快农业现代化进程，实现产业兴旺。其次，将“满天星”式的农村居民点整合到集中居住区，实现宅基地集中，节约了农村基础设施和公共服务配置成本，有助于建设生态宜居乡村，改善农村生活环境。再次，预留发展区可根据需要合理规划，通过集体经营性建设用地入市、作价入股等方式引入社会资本，依托农业进行产业融合发展，以丰富农村业态，助力产业兴旺。最后，农村产业发展拓宽了农民持续增收渠道，而物质生活的改善将增强乡村治理的积极性和主动性，同时人才的入驻也为乡村治理带来更多的创造力，从而间接推动治理有效、乡风文明村庄的建设。

（二）局限性

增减挂钩政策以土地发展权换取资金的方式对于普通农村的乡村振兴确实能起积极促进的作用，但其实施效果远不及理论水平，现实中各环节的局限性使其效果大打折扣。

一是获取资金有限。根据有关政策文件规定，除“三州三区”等特困地区可跨县（市）域流转增减挂钩节余指标外，其余试点地区只能在市、县行政辖区内设置项目区。而普通农村大多位于大都市辐射范围外，本市、县经济发展不足，节余建设用地指标交易价格较低，自然难以为农村发展筹措足够的资金。最后，项目资金只换来了农村生活环境的改善，但农村积累依然薄弱，产业发展的内生动力仍然不足。

二是农用地整理有限。政策在实施过程中存在“重建设、轻复垦”的现象，即资金主要用于农民居住环境改善，而忽视了对农业生产条件的改善。政策实施过程中，仅整治“腾出的农村建设用地”而非进行农村全域整治，对整村耕地质量和农田水利设施影响不大，农业生产条件依然较为落后。

三是农村预留发展区不足。短期来看，普通农村以农业现代化作为乡村振兴主旋律的原因在于无区位和资源优势，缺乏二三产业发展的条件。但随着地方经济的发展，提高农村产业复杂度是必然的产业发展方向，但这在未来很可能受到预留发展用地不足的阻碍。根据政策规定，运用增减挂钩政策实施项目应当为当地农村集体经济发展预留空间，但却未对具体的预留比例作出规定。这就导致在实践中，政府、农民集体或企业主导的增减挂钩项目，各类主体为了追求短期利益而过度转移农村建设用地发展权的现象屡见不鲜。

四、A村的乡村振兴实践

（一）振兴历程

A村位于巴中市，幅员面积6平方公里，耕地面积2200亩，下辖9个村民小组，共有570户、2000余人，其中常住人口800余人。2012年以前，A村主要种植水稻、玉米、小麦等粮食作物，农民人均纯收入为5460元，属于西南地区典型的普通农业村。2012～2016年间，A村两次实施增减挂钩项目，共有250余户村民参与其中，建成4个居民点，村内道路、水电气、光纤通信等基础设施配置齐全，农民培训、文体活动、医疗等公共服务不断完善。到2018年底，A村土地流转面积达1700亩，形成十大农业产业，农民人均纯收入增加至11200元，并先后荣获省级“四好村”、“生态文明村”、“幸福美丽新村”等称号，成功走上了乡村振兴之路。

（二）项目实施效果

首先，A村项目实施最显著的效果是改善农村生活环境，使之成为生态宜居乡村。一是住宅质量明显改善。通过实施两轮增减挂钩项目，原本零星分布的土坯房消失不见，取而代之的是4个整齐划一的农村居民点。二是基础设施不断完善。A村基础设施全部由政府负责完善，包括住房外部风貌、周边绿化、道路、水电气通讯以及垃圾处理、污水处理、文化广场、卫生所等，明显提升了乡村的宜居水平。

其次，A村项目实施也为产业发展提供条件，助推产业结构优化。一是预先规划产业发展区发展特色种植业，拉开A村农业现代化序幕。二是将零星分散的宅基地复垦还耕，有利于农用地的规模化经营。三是基础设施修复完善后，可提供更为便利的经营环境，成为社会资本投资的重要拉力。截至2018年底，A村土地流转率达77%，农业现代化程度不断提高，农业总产值达到2559.67万元，位居全镇之首。

另外，村民集中居住为乡村治理创造了有利条件，可促进乡村治理的制度化、规范化和透明化。同时，公共服务设施的完善使村内文化生活日益丰富，加之乡村治理工作有序开展，村民间矛盾纠纷事件明显减少，乡风文明程度不断提升。

最后，A村产业发展通过土地流转、就近务工、培育新型农业经营主体三种方式增加村民收入。但不可否认的是，农业收入在农村家庭总收入中所占的比重越来越低，外出务工仍是农村家庭收入的主要来源。

（三）项目潜在问题

2012年至今，A村依靠两次项目以土地发展权换取资金，启动乡村振兴的效果是值得肯定的，但乡村振兴仍然道阻且长，项目所引发的潜在问题是否会影响到乡村的可持续发展能力，仍然令人担忧。第一，弱化集体经济组织。资金在一定程度上代表着乡村振兴的积极性和主导权，而A村集体经济组织被隔离在增减挂钩项目资金之外，降低了鄉村的自主发展能力，可能使其失去乡村振兴的主导权。第二，利益保障问题。住房与基础设施质量遭受质疑、占地补偿未落地、宅基地确权颁证未落实，这一系列事件使农民利益受损，农民以此为由拒绝缴清购房款，使项目在结束六年后仍拖欠承包商300多万建房款，社会资本利益受损。第三，产业用地保障问题。经过两轮的项目，A村丰富的宅基地资源已经通过发展权转移变为耕地资源，为乡村振兴的可持续性埋下隐患。没有充足的建设用地资源作保障，产业发展将受到束缚，最终导致农民增收渠道受阻。

五、结论与建议

占全国农村绝大多数的普通农村，现阶段既无区位也无资源优势，农业现代化是产业发展的主要方向。而农业生产条件落后、基础设施和公共服务配置滞后是普通农村的基本现状，资金是其乡村振兴路上的第一个“拦路虎”。运用增减挂钩政策，转移农村土地发展权换取资金以改善农村生产生活条件，可在一定程度上解决普通农村乡村振兴的前期困境，有一定的合理性。从理论上看，增减挂钩项目要成为普通农村乡村振兴的触发器，改善农村生活环境是基本要求，推动产业发展是主要方向，而对乡村振兴其他方面的直接作用较小。但在增减挂钩政策实施过程中，局限性主要表现为对产业发展的推动作用不足。

针对政策现有的局限性，本文提出三点政策建议。第一，探索建立城乡收益联结机制。增减挂钩政策对乡村的局限性，资金不足是问题的根源，这主要是土地级差收益较低导致的。目前拆旧区的土地发展权收益为“一次总付原则”，没能与建新区建立长期的收益联结机制。未来可探索延长收益期间，让拆旧区在一定年限内分享建新区发展红利，提高城镇对乡村振兴的支持力度。第二，明确拆旧区农用地整理标准。改善农村生产、生活条件对农民同等重要，不能厚此薄彼。目前项目可能无法满足农用地全域整治资金需求，但在政策文件中明确规定农用地整理资金比例、面积以及标准，有利于提高实践中对农用地整理的重视程度，纠正以项目资金换基础设施改善的倾向。第三，明确规定预留发展区面积。乡村振兴是一项长期工程，不能仅靠增减挂钩一种工具一蹴而就。政策明确设置预留发展区面积下限，可启发普通农村处理好短期和长期发展的问题。既要以转移土地发展权换取发展资金，以解燃眉之急;又要为乡村未来发展留足空间，保证乡村的持续发展能力。

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（作者单位：四川大学经济学院）