“吃空饷”凸显基层治理漏洞

周少来

【摘要】“吃空饷”现象暴露和揭示了当前我国基层治理的制度性漏洞。比如，基层治理权力的条块分割以及碎片化；基层治理权力的不透明和不公开；基层治理权力的无从参与以及无从监督。对此，需要通过深刻的体制性和制度性改革，构建基层治理现代化体系。只有这样，才能真正地解决基层治理难题，奠定国家治理体系和治理能力现代化的根基。

【关键词】“吃空饷” 基层治理 制度漏洞

【中图分类号】C913 【文献标识码】A

“吃空饷”，即“在编不在岗、拿钱不干活”，这一现象在我国党政机关、事业单位仍然存在，并时有泛滥。据《半月谈》相关报道，仅在党的十八大后开展的群众路线教育实践活动中，全国就已清理清退“吃空饷”人员16.2万人，涉及财政资金84亿元。更为严重的是，国家针对就业困难群众特设的公益岗位，也存在“关系户”“走后门”等问题。“吃空饷”顽疾久治不愈，并时常发作，并非个别干部作风素质存在问题所能解释，也并非一两次的“整治运动”就能根除。“吃空饷”现象的存在深刻地揭示和凸显了基层治理中的一些制度性漏洞，亟待通过制度性改革以及基层治理体系现代化来加以解决。

基层治理权力的条块分割以及碎片化

基层治理权力包括县、乡镇以及村级权力，直接与基层社会相对接，与基层民众切身利益息息相关，因此，其依法公正、透明公开行使十分重要。但在现行的基层治理体系中，基层治理权力呈现条块分割以及碎片化趋势，且这一点在涉及公共资源和公共资金的分配时更为明显。

第一，权力条块分割的趋势。县级党政权力是县域治理的权力中心以及资源分配中心。一方面，呈现“条条管理”。县级党政职能部门各司其职，各有各的权力和职能，涉及乡村振兴和乡村治理的权力和资源分配在几十个职能部门之中。针对乡村治理，就有县级的组织部、宣传部、农林局、民政局、交通局、环保局、城建局、文教局、卫生局等。它们各自负责承接中央、省级以及市级的各种权力和资源，并通过各自的系统“下沉”到基层，这即是所谓的“条条管理”。另一方面，呈现“块块管理”。县级党政部门会将一些任务重、时间紧、责任大的工程或者项目，通过签订“行政责任书”下放给乡镇政府，并随时随地地加以检查、监督、考核，这即是所谓的“块块管理”。当前我国条块分割的管理越来越呈现出两种趋势：越是重要和有资源分配的权力越是加以“条条管理”，越是任务和责任重大的项目越被下放到乡镇；其他的职能和权限则“条块共管”。比如，公益岗位的聘用和考核呈现出职责不明的现象，县级各个职能部门有聘用公益岗的权力和指标，乡镇政府也有聘用公益岗的权力和指标，村庄两委组织也有聘用公益岗的权力和指标，即各有各的公益岗，因而导致“吃空饷”现象出现。

第二，权力碎片化的趋势。针对同一个村庄和同一群村民，县级党政组织有几十个职能部门在同时管理，部门之间的协调和整合较为困难（因为每一个部门都有“自己的权力和资源”，而在自己部门存在“根据”的权力问题上，每一个部门都很难“相让”）。在公益岗位的管理上，各部门也有各自的“权力和指标”。事实上，公益岗位的资金来源是上级财政，属于国家的财政“大库”，而各个单位能够争取公益岗位指标，并且由本部门和本单位领导“自由分配”，难以形成统一、公开、透明的管理体系和平台。总之，县、乡、村三级组织权力的条块分割以及碎片化，是基层治理权力不透明、不公开的体制性根源。

基层治理权力的不透明和不公开

按照法理来说，基层治理权力可以分为两种：一是体制性的政府权力，即县级、乡镇级政府权力；二是基层群众的自治权力，即自治权。但在当前层层加码、层层下卸责任的“压力型治理”态势下，基层群众自治出现被“行政化”的问题。比如，乡镇政府拥有决定村两委干部工资性补助以及年终考核分数的权力，而这与工资奖金、职位晋升等直接相关，因而使得乡村自治组织被动式地成为乡镇政府的“跑腿”。换句话说，县、乡、村三级组织实为“一体化”，即完全按照“行政命令”以及“指标体系”来运转。

县、乡、村三级组织权力的条块分割以及职责不明，为不透明、不公开提供了体制条件。虽然在“加强党的领导核心作用”以及“党建引领”的要求下，各级党组织作为本层级治理的权力中心，能够起到一定的组织整合和权力协调作用（这也是各种“治理小组”“项目委员会”必须由党政一把手来担任组长的体制原由），但一些项目和工程的实际管理权、资金分配权、项目落实权等还是掌握在具体的职能部门以及乡村组织中。这就为乡镇政府和各个部门“自主用权”留有制度空间。而这一制度空间往往对外对内都是不透明和不公开的。在上级组织无法监督以及本级组织无从知晓的情况下，本部门拥有几个公益岗位？具体做什么工作？实际待遇怎么样？如何進行考核监督？本部门内部都无从知晓，更遑论外部了。由此，个别领导干部利用公益岗位的聘用来谋取私利，招聘“关系户”，比如亲戚、朋友、子女等，甚至个别领导干部多报或空报公益岗位指标，进而将争取到的工资补贴作为本单位的“小金库”。这些形式多样的“吃空饷”现象，都与基层治理权力不透明、不公开有着紧密联系，为基层权力的民主监督设置了制度壁垒。

基层治理权力的无从参与以及无从监督

在基层社会日益多元化和流动性的背景下，治理权力却日益集中和收紧，从而导致了基层治理困局。一是出现“稳定压倒一切”等心理。基层干部（包括县、乡、村各级组织）最怕“出事”，因为一旦“出事”，年终考核难以通过，甚至会被“一票否决”、就地免职，断送自身的政治前程。因此，一些基层干部认为干事不干事没关系，但是千万不能“出事”。由此，公益岗位的聘用和分配成为一种“维稳”的手段，被分配给一些爱上访、爱闹事的“刺头”和“钉子户”。二是个别地区对加强党的建设和党的领导理解贯彻不足。加强党的建设是党中央的正确决策，但在个别地区却演变成“党内集权”以及“党组织包揽一切”。在个别地区，普通党员无法参与基层权力的运作过程，党外群众更是无从参与。三是党组织集权异化成“党内一把手”集权。党的民主集中制组织原则遭到削弱，党的集体领导流于形式，官僚主义日益严重，人民群众的民主监督权利无从实现。

监督的缺失也促使基层治理困局出现。对于基层权力的运行，上级纪检组织有权力监督，也有能力监督，但往往鞭长莫及。比如，一个县级纪检部门仅有二十多人，却要监督几十个甚至上百个村级组织，因而监督考核会流于填表、报资料，无法实现日常化的有效监督。此外，民众既是基层权力的管理对象，也是最了解基层权力运行的，但由于民主参与不足，所谓的“了解情况”也缺乏准确的证据链条。值得注意的是，一些民众不敢监督。一是监督成本与收益并不对称。收集证据以及信访上访需要花费时间成本以及资金成本，但收回的“公共收益”并不多。二是监督可能会受到打击报复。

总之，基层治理权力的無从参与和无从监督，不但难以调动群众参与监督的积极性，也导致了权力腐败现象的出现。

基层治理亟待民主参与以及民主监督

中国是一个大一统的单一制国家，但地方治理和基层治理却是多样化的，因而容易出现中央政策与基层治理相矛盾的情况。

在保证中央政令统一和维护党中央权威的前提下，各个地方政府和基层政府保有一定的“自主权”。这一方面保持了基层治理的自主和活力，把中央政策与当地实际相结合。另一方面给予了基层政府一定的“选择性权力”，导致个别地方对中央政策“选择性执行”，即对自身有利的就加以执行，对自身不利的就不予以配合。由此，一些很好的中央政策在基层执行中出现了“扭曲”和“变异”。比如，针对就业困难家庭和就业困难人员实施的公益性岗位，其本质是一项很好的政策工具。但由于对公益性岗位的性质、聘用条件、聘用期限、聘用待遇等并没有具体统一的标准和规定，从而为“选择性利用”“自利性利用”留有了制度空间。同时，基层治理的自主权力和自主空间是社会治理现代化的必然要求，也是基层治理现代化的体制性基础。由于“维稳压力”“一票否决”“运动式治理”等体制惯性，现行的基层自主治理被个别领导干部理解为“基层党政的自主治理”，忽视了民众的参与和监督。

民主参与和民主监督不足体现在制度性壁垒方面。一是村民自治弱化。在一些地方，县、乡、村的行政一体化趋势明显，村民自治组织的体系和功能衰减，只能依附于、服务于上级行政组织，民主参与和民主监督的制度基础逐渐瓦解。二是村级组织的权力日益集中。特别是在村级组织推行村两委书记和主任“一肩挑”的情况下，村级组织权力集中在村书记手中。因为缺乏组织监督和民众监督，出现村书记任性用权的现象。三是乡村共同体解体，村民组织化力量薄弱。青壮年进城务工大大削弱了乡村社会的主体以及有生力量，城乡之间飘荡的流动性人口撕裂和侵蚀着乡村社会原有的伦理关系以及组织联系。乡村社会在日益衰落的同时，也日益离散化和原子化。民众利益无法得到组织化聚集和表达，也无法对基层权力运行进行有效的监督。由此可知，根治“吃空饷”等基层治理难题，必须健全民主参与和民主监督的制度体系，这也是基层治理现代化的基础。

基层治理亟待多元参与和协同治理

基层政府是中央政策的落实者，是国家与民众的“接触面”，其治理体系和治理绩效直接关系到党和国家的形象以及威望，关系到人民群众的切实利益。因此，必须构建多元参与、民主协商、协同治理的基层治理体系。

需要注意的是，党政统合、党政包揽的基层治理具有定式。一是党政包揽一切项目和工程，民间组织和力量无从参与。这是因为很多项目和工程都是从上到下、通过层层行政组织以及部门“条条管理”传达的，因此必须由各级行政部门以及基层政府来承接和完成。当然，这在一定程度上能够实现高效的治理，也能够在短期内解决重大的发展问题，但其不自觉地屏蔽了社会组织以及基层民众的参与。二是社会组织依附性强，但活力和可持续性不足。由于党政组织几乎包揽了所有的基层治理权力和资源，社会组织要存活和发展，就必须依附于党政权力。比如，一些地区的政府成立了“社会组织孵化中心”，通过购买社会服务掌握社会组织的项目来源、资金渠道、评估考核等，社会组织由此成为政府办事的“帮手”和“跑腿”。

总之，“吃空饷”现象暴露和揭示了基层治理的制度性漏洞。只有深刻的体制性和制度性改革，才能真正地解决包括“吃空饷”在内的各种基层治理难题，奠定国家治理体系和治理能力现代化的根基。

（作者为中国社会科学院政治学研究所政治理论室主任、研究员、博导，“政治发展与国家”项目首席研究员）

【参考文献】

①《警惕！部分基层公益岗，沦为变相“吃空饷”》，《人民日报》，2019年10月26日。

②习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年。

③《北京多部门联动整治吃空饷》，中国青年网，2021年5月11日。责编/孙渴 美编/王梦雅