空心国家与美国的制度危机

李泉

[关键词]美国制度危机 空心国家 治理碎片化

引言：肘腋之疾还是心腹之患？

2020 年，是“五月花号”抵达美洲大陆400周年，也是里根当选40周年。然而 17世纪以降逐渐形成的主流文化叙事和上世纪80年代开启的新保守主义革命，如今却都难以为继。2021年，是苏联解体30周年。但对今日美国而言，“冷战红利”已经消失殆尽，其主导的全球化不仅面临深度重构的压力，美国在现有全球体系中的地位和角色也日益受到质疑。

在这样的时代背景下，从媒体到学术界，关于西方世界以及美国现状的考察与反思虽然早已汗牛充栋，但最为精练的刻画莫过于特朗普2017年的就职演讲。他不仅抨击华盛顿政客中饱私囊却不顾美国工作流失的现实，同时还许诺重振美国的基础设施，大幅增加美国的工作机会，通过“买美国货、雇美国人”让美国再次伟大。四年之后回望这个演讲，特朗普所许诺的改变基本上全面落空：从2017年1月到2020年2月新冠肺炎疫情暴发前，制造业雇用人数仅仅增加了 43万人，大规模减税法案反倒进一步加大了贫富差距。

除了在经济领域乏善可陈，特朗普对美国造成的最大冲击可能发生在政治领域。新冠肺炎疫情应对不力、围绕选举舞弊的争议以及1月6日特朗普支持者冲击国会山等事件，让美国面临着前所未有的全方位质疑。各种讨论展现的基本共识认为，美国并不是因为新冠肺炎疫情而失败，疫情只不过进一步暴露了美国长久以来的顽疾;除非对美国的政治体制进行重大变革，否则美国很难走出当下的困境。共识之外，讨论的分歧在于美国面临的困境究竟是肘腋之疾还是心腹之患？美国到底是处于周期性波动的低谷，还是面临从国家制度、经济体制到社会结构和意识形态的总危机？拜登就任美国总统之后虽信誓旦旦地宣称美国已经回归，但我们仍不禁追问：美国回归的可能性究竟几何？

新的通信手段和自媒体平台的出现，进一步激化了政治冲突

表层制度危机

对于上述分歧，福山和菲奥里纳是持前一观点的代表。延续《政治秩序的起源》的理论框架 [1]，福山认为美国在国家能力（state capacity）、法治（rule of law）和政府责任（accountability）这三方面的失衡或缺失，是导致自身深陷治理困境的原因。这种失衡状态是两大因素作用的结果：制度僵化（institutional rigidity）和再世袭化（repatrimonialization）。美国的选举人团制度、初选制度、参议院的议事规则、政治献金制度以及长年累月所形成的叠床架屋的各种经济和社会规制，都陷入了难以改革的困境，此谓制度僵化。再世袭化的出现，则是因为美国政治在很大程度上已经被组织良好的利益集团所绑架，蜕化为被内部人控制（insider capture）的精英政治。精英们通过美国政体中无处不在的否决点，不仅为自己攫取不相称的利益，更阻止了整个体系回应更广大民众的诉求。美国目前国家治理能力下降和政府责任缺失，正是上述发展趋势顺理成章的结果。[2] 在 2021年最新的分析中，除了延续上述观点，福山引入了“后真相”和“身份政治”兩个新的因素：新的通信手段和自媒体平台将过去对立的政策分歧，变为能够控制和扭曲现实认知的文化身份认同，进一步激化了政治冲突。[3]

通行的“极化”概念一般将当下美国的政治分裂和冲突，理解为从大众到精英、自上而下的普遍性分裂。然而，菲奥里纳通过分析美国全国选举调查数据（American National Election Studies）指出，美国即使存在政治极化或文化战争，分裂也只发生在上层，也就是国会议员、州议员、政治捐款人和政党活跃分子这些群体确实分裂为两个泾渭分明的派别。民主、共和两党沿着不同议题立场上的分歧，经过重组之后，政党内部成员同质化程度升高，两党之间异质化程度加深，导致双方妥协的空间愈加狭小。尽管1984年以来的数据表明，美国民众主体在主要经济和社会议题上的立场并没有发生明显的分裂和移动。[4] 但由于发生政党极化，两党都倾向于推出政治立场更加极端的候选人参选，民众被迫做出选择，导致从选举结果上看大众也极化了。

在菲奥里纳看来，美国近十多年来的政治和社会乱象，在美国历史上其实并不鲜见。从1886年到1894年，美国选举也出现过极度不稳定的时期，当时民主、共和两党也像现在一样在国会中无法获得稳定的多数，从而导致施政困难。和今天的全球化以及信息与自动化革命带来的冲击类似，当时美国因为第一次工业革命经历了经济大转型，人口大规模从农村流向城市，并在19世纪 80年代迎来了新一轮移民高峰。从19世纪70年代到20世纪初的镀金时代，收入不平等和种族矛盾也像今天一样十分尖锐。[5]

福山是新保守主义思潮的代表学者，菲奥里纳是运用实证研究方法的主流政治学者，两人的分析不约而同地聚焦在美国政治的制度运行层面，提出的解决办法也停留在具体的制度运作层面，比如改革选举人制度，通过克服国会中的“冗长议事”（filibuster）来避免政治僵局。他们认为，这样美国就可以走出当前的困境，而不需要做出革命性的变革。

深层次正当性危机

虽然福山和菲奥里纳的分析不乏洞见，但两人都回避了造成美国政治僵局和乱象的结构性前提。在这个方面，西方马克思主义学者的研究更全面也更深刻，他们一度更倾向于判断美国将会爆发总体性危机。

19世纪70年代到20世纪第一个十年，是美国资本主义制度全面建成的年代。其间和此后，美国虽然屡次遭遇经济危机甚至“大萧条”，但通过内部改革和外部扩张，加上两次世界大战期间的战时需求和战后重建的拉动，美国实现了前所未有的繁荣和强大，直到20世纪70年代才迎来真正的整体性危机。从国家理论的视角出发，西方马克思主义学者借助结构功能主义、工具主义、马克思主义基本原则等不同理论工具，对该整体性危机的根本矛盾展开了多层次分析。结合马克思关于利润率趋向下降的规律与西方资本主义的发展史，这些学者指出资本主义国家为了避免利润率下降带来的周期性危机，在不同的历史阶段会发展出新的功能以及实现这些功能的新的制度形式。换言之，由于资本主义生产方式的危机倾向，在其历史发展过程中一方面不断产生危机，另一方面则通过不断重塑其经济形式和国家形式来应对危机。[6] 在哈贝马斯正当性危机理论的基础上，沃尔夫发现，从19世纪到20世纪70年代，为了缓和或避免危机，资本主义依次发展出六种不同的国家形态。

“积累的国家”产生于18世纪末工业资本家、商业集团和贵族的斗争与联盟。此时的国家通过立法确保工业资本积累的经济和社会秩序，并为工业提供直接补贴。但随着无产阶级人数的扩大，积累的国家很快发现自己缺少一个正当性理论来处理和无产阶级的关系。因此到了19世纪中期，随着第二次工业革命完成，工业资本在国家中占据了完全优势，积累的国家便逐渐向“和谐的国家”过渡。在这一阶段，为了缓和工业资本家及其政府与不断壮大的无产阶级之间的冲突，不同版本的和谐理论被发明出来，试图论证如果允许企业和公司的控制人追求私利，那么其他所有人的一般利益也应该得到保证。[7]1870年前后，关于和谐国家的主张分裂成两派，一派强调自由放任，一派强调国家应采取措施提高社会和谐。虽然最后自由放任思潮占据上风，但由于其本质上反国家的立场与达成所有阶级利益和谐的目标背道而驰，和谐的国家到1890年左右走到了尽头。

伴随 19世纪末西方资本主义国家的全球殖民扩张，“扩张主义的国家”开始兴起，它们试图通过对外扩张来缓解国内矛盾。俾斯麦混合福利国家立法、政治镇压和帝国主义对外政策的模式，被广泛接受并被不同程度地复制。但扩张主义的国家的内在矛盾在于，为了推动对外扩张，国家必须扮演更积极的角色，需要更加积极地介入与调节经济和社会领域，但这就造成在逻辑和实践上都很难在国内阻止无产阶级要求通过国家介入迫使资产阶级做出更多让利。随着“一战”爆发，扩张主义的国家也走进了死胡同。“一战”让资产阶级意识到，除了必须面对更多来自底层的压力之外，大资本和小资本、工业资本和农业资本、金融资本和制造业资本以及不同资本主义国家之间也存在激烈的冲突。[8]为了维持资本积累过程和寻找新的正当性来源，而且鉴于社团主义的解决方案负面效果居多，20世纪30年代的全球大萧条迫使“授予特权的国家”走上前台。从“二战”期间到20世纪50年代，资本主义国家将部分公权力授予私人组织（如各种行业协会和工会），由这些私人组织协调各自内部的紧张和矛盾，从而达到维护整体层面积累的效果。但授予私人组织特权这种方式最终还是没能解决战争和社会沖突带来的对资本积累的冲击。

俾斯麦混合福利国家立法、政治镇压和对外扩张的模式，被广泛接受

“二元国家”由此登场。在沃尔夫的描述中，二元国家有着两副面孔：一个是为资本精英服务的安静而高效的国家，一个是为安抚大众而营造的充满眼花缭乱的戏剧性表演的国家。前者隐秘，后者公开;前者负责资本积累，并保护执行积累的机构和组织，后者尝试争取大众对政治秩序的支持。美国在20世纪 60年代初期完成了二元国家的转型。但秘密国家的运作方式违反了其自身宣称的民主原则，一旦公众对政府的期望被摧毁，二元国家隐秘的一面便难以维续。所以，随着五角大楼有关越南战争文件的泄露以及水门事件的爆发，二元国家在 1973年达到高峰之后很快走到了尽头。最后走上历史舞台的是“跨国界的国家”。这类国家通过与日益增多的跨国公司配合，在全球层面缓解内部积累和正当性之间的矛盾。在这一过程中，前述五种国家形态的特征都得到了部分体现。但在沃尔夫看来，既然前五种形态都没有解决正当性和积累之间的矛盾，跨国界的国家这种综合形式同样也不能解决问题，反而把资本积累的内在矛盾扩散到了全球。

和沃尔夫类似，杰索普也考察了资本主义国家如何通过改变其形式以及干预手段，来应对资本积累的内在矛盾。因为成书年代更晚，杰索普的研究扩大到了沃尔夫未能涵盖的 1977年以后的时期。杰索普考察了20世纪30年代以后诞生的凯恩斯主义福利民族国家（Keynesian welfare national state）中存在的内部矛盾，指出这种模式的福利国家始终面临陷入一种“有机危机”的趋势，包括丧失国家团结、国家效能下降、代表性危机和正当性危机。[9] 然而，随着西方特别是美国克服了20世纪70年代的整体性危机并赢得了“冷战”，学术界对于新的整体危机的性质和走向的判断，显得愈发谨慎和模棱两可。比如杰索普就暗示凯恩斯主义福利民族国家正在向熊彼特式工作福利后国家体制（Schumpeterian workfare postnational regimes）过渡，后者通过在社会政策上进一步减少面向非劳动力的福利开支，加强教育和劳动市场的流动性以增强国家整体的竞争力，同时建立基于创新和开放的知识经济，可以继续缓解资本主义国家的内在根本矛盾。杰索普指出，在熊彼特式工作福利后国家体制中，出现了“治理”和“元治理”的新趋势：前者指包括国家、私营主体及社会组织在内的多元主体互动合作的公私网络，后者则是通过组织一个制度性框架和规则来整合并平衡不同利益的治理模式。他认为，资本主义国家可以通过治理和元治理的方式执行经济政策和社会政策，并尽可能克服市场失灵和政府失灵。[10] 这意味着虽然市场、社会和国家的紧张状态会一直存在，资本关系中的结构性矛盾也不会消失，但通过元治理，资本主义国家也许可以找到克服“奥菲悖论”的办法，并继续维持资本增值和劳动力的社会再生产。[11]

空心国家、碎片化治理与解决方案的前景

新冠肺炎疫情暴发后不久，斯蒂芬·沃尔特在《外交政策》上撰文，指出美国睥睨全球的权力来源之一是其国家能力。他认为，美国对全球的影响基于三个支柱：经济和军事力量的结合，联盟体系，对美国国家能力的信心。在他看来，基于强大国家能力的信誉和声誉是国家力量的倍增器。美国的这个声誉源于之前几十年的积累：从强大的工业生产能力到曾经傲视全球的基础设施，从创立各种国际组织到实施马歇尔计划，都在世人面前塑造了美国人知道如何设定远大目标并成功实现目标的印象。但在过去的25年中，美国却因为一系列失误逐渐浪费了这些声誉，如克林顿的桃色丑闻、安然公司破产、卡特琳娜飓风应对失误、伊拉克战争、新波音737设计缺陷等。[12] 沃尔特虽然指出了美国国家能力下降的事实，但没有给出背后的原因。

沃尔夫指出，晚期资本主义国家的核心问题既不是其政府规模，也不是特定政策，而是政府特征的变化。虽然资本主义国家的潜在权力一直在增长，但国家真正能够掌握的选择项却在减少。人们所能观察到的各种国家活动的增长，并不意味着为解决积累和正当性之间矛盾的方式和手段增加了。恰恰相反，从积累的国家到跨国界的国家，资本主义国家做得越多，却日益发现其实际能做的越少。资本主义国家发现其需要肩负的功能日益增加，却也日益丧失了执行这些功能的能力，大型政府最终走向无能政府。[13]

20世纪80年代以来，随着“新公共管理”运动的兴起，沃尔夫观察到的西方国家政府的这一特征不仅没有减缓，反而有日益加剧的趋势。里根当选美国总统之后，配合“新自由主义”减少政府对经济的干预这一核心主张，“新公共管理”运动将市场逻辑和竞争引入公共服务和行政管理，通过“外包”等市场化手段大幅削弱了国家在公共事务管理中的核心地位和职能。“空心国家”这一概念于是被发展出来，用以描述和解释“新公共管理”运动影响下西方国家的一些普遍性做法和后果，比如与第三方组织（通常是私营公司）签订合同，向后者购买公共服务。由于国家不再直接提供公共服务，在税收和最终由税收支撑的公共服务之间产生了许多中间环节，由国家财政支撑的公共服务演变成一个网络化的供应商集群。除了公共服务，各级政府的很多其他功能也被外包给私人承包商、咨询公司和非营利性组织，国家的任务自此从管理服务变成了与服务商谈判合同。国家内部不再是一个命令和控制的中央系统，而是变成了由各个政府机构与更多数量服务商之间的分散化合同管理。虽然国家管理的各种表面特征依然存在，但管理的质量却只能由供应商和服务商决定。[14] 例如，2003年伊拉克战争爆发后，美国大量雇用私人军事承包商的安保人员，一度超过 3万人，让他们承担保护特定官员、运送物资、修建前进基地、训练伊拉克警察和士兵等任务。此举表面上为美军节省了大量人力物力，实际上却由于发包过程缺乏透明度而导致腐败，并大大增加了协调与管理的难度;甚至带来了国际法方面的问题，比如私人安保人员是否可以被定义为战斗人员或雇佣军。2007年，美军的承包商还曾因在巴格达打死、打伤17名平民，引发严重外交纠纷。[15]

以黑水公司为代表的私人承包商，已进入美国的军事领域

除此之外，美国还面临着另一个独特的问题，即由于司法系统不断增加的干预和利益集团政治的影响不断扩大而导致的行政碎片化问题。根据福山的分析，美国行政质量下降的根本原因在于美国如今是一个斯科罗内克首先注意到的“法院与政党”式国家（a state of “courts and parties”）。首先，精英控制下的利益集团通过与国会共谋，以法律的形式为行政部门制定了无数自相矛盾的政策目标。其次，行政司法化（judicialization of administration）导致诉讼横行，多头诉讼不仅使法院的判决不一致，而且降低了行政部门的决策效率。这两个现象叠加在一起，就出现了一幅恶性循环的图景：行政司法化和利益集团操纵损害了美国民众对政府的信任，而这种广泛的不信任导致人们一方面要求法院对行政部门施加更多的司法审查，另一方面又要求国会给行政部门施加更多的规制;结果导致行政部门进一步丧失自主权，因此变得更加僵化，也更无力回应民众的诉求，这又更进一步降低了人们对政府的信任。并且，和其他国家相比，美国人信奉的普通法传统使得人们更易于接受法院介入行政部门的政策制定和执行过程。从国会的角度出发，无论是在创制联邦机构，还是在设计各个行政机关的政策制定权时，也都倾向于给予法院更多的监督和执行功能，这在客观上让法院能更名正言顺地介入行政过程。从结果上来看，美国的公共政策过程，就变成了由未经选举且享有终身任期的法官们主导的，不仅不透明而且高度部门化和碎片化的治理形式。[16] 美国至今医保费用高企，但同时仍有3000万人没有医疗保险，这与行政司法化和党争有莫大关系。奥巴马2010年签署医保改革法案的当天，共和党就在佛罗里达和弗吉尼亚两个州分别发起诉讼，希望借由法院整体否决奥巴马的方案。虽然最高法院在 2012年维护了奥巴马医改，但也没能阻止特朗普和多达18个州的共和党州务卿为了选举动员的需要而在法案通过 10年之后继续展开缠讼。

不仅在联邦体系内部，而且在全国层面，美国的利益集团式自由主义正在颠覆公共利益，并导致美国政府的公共权威出现全面危机。一方面，大小不同的利益集团在联邦—州—地方这三级混乱且互相割裂的环境中兴旺发达;另一方面，各级政府和公共部门被不同的利益集团俘获之后，由于利益诉求的矛盾和冲突，最终形成碎片化治理的局面，让国家逐渐丧失了整体治理能力。[17]

在这种局面之下，杰索普提出的治理或元治理方案，不过是面对国家空心化之后的治理危机的一种被动无奈反应。没有了各级政府部门和机构的能力支撑，治理实际上变成了无根之木。在应对新冠肺炎疫情过程中，美国出现的种种乱象也就不足为奇了：曾经享誉全球的美国疾控中心推出的新冠检测剂一度无法使用;无论是特朗普还是拜登都需要通过动用《国防生产法》才能迫使各个公司生产更多的口罩和呼吸机;巨额财政补贴支持的疫苗能否有效遏制疫情现在仍是未知数。这些无不都是空心国家和治理碎片化的结果。可想而知，杰索普所设想的通过元治理的方式克服美国国内矛盾的解决方案，面临着多大的障碍。

沃尔夫提出的解决之道，是通过增加民众参与这样一种再政治化过程来让资本积累民主化，进而克服积累与正当性之间的矛盾。但美国经济中日益增强的经济不平等正在不断加剧政治回应上的不平等，国会正在通过更多对普通民众利益造成更大損害的公共政策，形成更大的经济不平等，由此形成一种恶性循环。最后的结果是经济不平等挫伤了美国的平等主义理想，损害了正常的政治过程，造成政治冷漠。[18] 在失望和冷漠情绪弥漫时，沃尔夫的解决办法似乎也难以施行。

正如《推特治国》一书指出的，美国现在已经形成了一个“富人有、富人治、富人享”的财阀政府（plutocracy）。并且，财阀中立场最极端的一小部分人现在已经控制了共和党，一方面通过共和党维护其经济利益，另一方面利用社会分裂回避大众的实质诉求。[19] 考虑到美国原始的政治制度设计为少数派否决多数派提供了各种机制和途径，很难想象这些已经占据了要津的财阀会主动放弃已到手的政治权力。那么，福山所设想的制度运行层面的改革同样面临很大困难。

美国现在已经形成了一个“富人有、富人治、富人享”的财阀政府

结论

美国众议院日前刚刚通过了拜登为应对新冠肺炎疫情而提出的 1.9万亿美元的救助计划。不过由于在参议院中两党各有50个议席，民主党仅仅依靠副总统哈里斯的一票占据微弱优势，拜登的救助计划会被如何修改还处于未知状态。不过有一点可以确定的是，拜登所希望的把联邦最低工资标准提高到每小时 15美元的计划，基于现有的参议院议事规则，将肯定无法在共和党的阻挠之下获得通过。

围绕最低工资标准的斗争所反映的，正是美国国内既要维持资本积累又要维护体制正当性之间的矛盾。增加最低工资会损害资本或特定资本集团的利益，不增加则会削弱民众特别是底层民众对美国体制和政治秩序的支持和认同。无论从深层次的资本逻辑还是从表层的制度运行逻辑来看，美国目前无疑已经进入一个整体性危机时期。“空心国家”所反映的国家能力下降，利益集团政治导致的“治理碎片化”，以及财阀政治引发的经济不平等和政治不平等之间的恶性循环，使得各种制度改革措施都难以施行，资本积累和正当性之间的失衡状况因此难以在短时间内得到快速改善。从复杂系统的视角来看，我们很难判断目前美国的失衡状况是否已经超过临界点，或者依然还存在修复的空间。政治就是可能和行动的艺术。作为现有全球体系的中心国家，美国的未来何去何从，将取决于美国内外博弈各方的选择与互动。