优化营商环境与行政审批制度改革研究

2021-06-08孙彩红

北方论丛 2021年3期

孙彩红

[摘要]优化营商环境的重要进展，与放管服改革的逐步深入推进紧密关联。简政放权、放管结合、优化服务，都包含着优化营商环境的重要举措和内容，世界银行对营商环境的评估指标中多数也与行政审批有关。我国优化营商环境在多维度取得了转折性进展，从行政审批制度改革着手优化营商环境积累了重要实践经验。按照中央“十四五”规划建议中提出的“有为政府”要求和高质量发展目标，行政审批和后续监管领域仍然存在的问题需要解决。为持续优化营商环境，今后行政审批制度改革要从注重数量变化向结构优化改革转变，同时在放管结合上着力并有所突破。

[关键词]优化营商环境行政审批简政放权市场监管法治化

一、引言

在国家全面推进改革开放大局中，优化营商环境居于重要位置。特别是应对国际、国内经济形势的不确定性风险，要深刻认识经济体制改革的重要性和紧迫性，切实增强经济体制改革的驱动力，围绕转变政府在经济社会领域的职能，加快优化营商环境，构建新发展格局，促进经济高质量发展。国家“十四五”规划第六篇专门提出“坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”[1]。加快转变政府职能聚焦到一个核心关键词是“有为政府”，其中一个侧重点是优化营商环境，实现经济向高质量发展转型。只有更加优化的营商环境，才有利于在变局中开新局，在危机中育先机，为“十四五”发展目标乃至更长远目标打下坚实基础。

营商环境的优化实践与研究有不同维度与层面。本文选择从行政审批制度改革角度分析，有如下考虑。营商环境的本质涉及政府与市场、政府与企业的关系，具体体现之一是政府对企业的设立、生产经营建设、贸易行为等条件的行政审批的实施。在世界银行对营商环境的评估指标体系中，多数指标包括开办企业、办理施工许可、获得电力、登记财产、获得信贷、缴纳税费等都是关于行政审批的，而且这些会对国内有关机构或第三方营商环境评估指标体系构建产生影响。要实质性推进放管服改革，行政审批制度改革领域仍存在一些问题不利于营商环境优化，需要在权力机构和权责衔接机制上进一步采取统筹性和针对性措施来解决。

优化营商环境就是解放生产力、提高竞争力，是解决一切发展问题的基础，也是增强国际竞争力的重要基础。“这是面向全球打造竞争新优势的需要。当前全球经济贸易格局正在发生深刻变化，国际竞争日趋激烈，这很大程度上是营商环境的竞争”[2]。观察和分析实践状况发现，近几年中国政府在优化营商环境领域取得了重要进展，但同时也存在一些突出问题不容忽视。打造市场化、国际化、法治化营商环境取得的实际进展，与各级政府推动的行政审批制度改革有着密切关联。同时，根据一些地方反映和一些大型调查结果，营商环境优化过程中存在的一些较为突出的问题，也与行政审批制度改革的某些不到位、不彻底以及与之接续的后续监管失灵问题有着很大程度的关系。比如，一项大型调查发现，企业反映的营商环境问题，包括企业提交材料和政府审批过程一些问题，“企业办事成本较高，政府行为有待进一步规范，便利问题和手续仍有简化空间，行政审批过程的透明问题，公平问题和对各类企业不能一视同仁等”[3]。这些基本上属于行政审批领域的问题。最近一项对民营企业的全国性调查显示，样本企业对所在城市营商环境的总体评分从2019年的68.71上升到74.46，“但期待政府在用电成本、融资成本和用工成本下降方面提供更多支持，……在教育、医疗和养老三大民生领域市场准入持续扩大”[4]。这也对更为深入地推进行政审批制度改革提出了更高的要求。所以，从行政审批制度改革的维度来研究分析营商环境问题有现实重要性，这仍然是持续优化营商环境的重要抓手之一。

从学术界已有研究分析，主要集中在如下几个领域。对营商环境的结果或效果研究，有些学者从经济学角度和寻租理论对营商环境进行研究[5]，认为持续优化营商环境有利于铲除寻租导致的负面效应和促进企业的市场创新。对营商环境评价的研究，涉及评价指标体系、评价标准和维度，比如有的研究提出了对营商环境的法治化视角的评价和指标体系[6]，有的是从实证角度对具体地方营商环境实践的评价[7]。对优化营商环境路径的研究，多数集中在法治化路径、互联网+政务服务的推进、税收环境的优化或者是针对自贸区的环境优化提出对策等。可以说，聚焦于行政审批改革维度上深入分析营商环境的成果比较少，存在拓展和深化研究的空间，尤其是从审批制度改革的质量结构优化以及涉及的权力关系包括审批与后续监管职责的关系，值得进一步深入探讨。

二、以行政审批改革优化营商环境的跨越式发展与重要经验

各级政府多管齐下不断深入推进营商环境优化，行政审批制度改革是重要举措之一。在这个维度上国家层面取得了跨越式发展，许多地方也积累了一些重要经验。

（一）国家层面实施优化营商环境政策实现了三个维度的转变发展

在全面深化推进放管服改革进程中，中央政府逐步提出和实施政策解决营商环境问题。从行政审批的层面，优化营商环境有如下维度的转折性进展。

1.优化营商环境从打造“内外资企业公平竞争”的宏观环境要求，到逐步落实“投资贸易和国内国际贸易便利化”具体措施。2014年，国务院《政府工作报告》任务分解中提出，为开创对外开放新局面，打造内外资企业一视同仁、公平竞争的营商环境，使中国继续成为外商投资首选地，加快培育国际竞争新优势。2015年开始对自贸区的营商环境优化有多种举措，探索建设法治化营商环境。从“推进国内贸易流通现代化”，到“促进跨境贸易便利化”，从国内转向同时注重国内国际贸易领域，从内部地区到口岸，推进营商环境的优化。2015年，国务院出台《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》措施，为促进国内贸易流通的国民经济大产业现代化发展和流通发展向内涵式、可持续发展转变，要求政府坚持市场化改革方向，进一步简政放权，打破地区封锁和行业垄断，促进商流、物流、资金流、信息流自由高效流动，降低流通成本。后续逐渐从国内贸易到关注创造跨境和国際贸易的更好发展环境，2018年，国务院印发了《优化口岸营商环境促进跨境贸易便利化工作方案》，要求通过简政放权和减少进出口审批事项和创新监管，提高口岸物流服务效能，以完善各项管理制度来不断促进口岸营商环境更加公开透明。改革目的就是促进跨境贸易便利化以及外贸的稳定健康发展。

2.优化营商环境从“聚焦企业关切”到“全面促进企业发展”，纳入全面深化放管服改革整体框架中。优化营商环境措施和范围，政府从开始关注企业关切的问题，类似于一种比较被动的状态，企业没有需求的领域，可能不在政府关注范围。国务院在2018年出台《关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》，有针对性地结合企业关切，提出了推进社会资本市场准入的改革，压减许可事项和简化行政审批，减轻企业税费负担，深化商事制度改革，创造更加公平竞争的市场环境。营商环境优化从流通产业，到企业关切的回应，再到全面纳入放管服改革整体框架中，是更高层次的发展。这种范围扩大不仅体现出政府优化营商环境的一种主动性，主动为激发企业活力和创造力、增强发展动力提供服务，而且还提高了层次，对标国际先进水平采取更多措施，全面提升政府的涉企服务水平与效能，更大激发市场活力和发展内生动力。

3.优化营商环境在国家有力的行政管理机制推动下，从一些地方试点与典型经验上升到法律层次和高度，实现从“经验”到“法治”的转变。中央层面成立了国务院推进政府职能转变和“放管服”改革协调小组，下设专题组和保障组，在5个专题组中包括精简行政审批组和优化营商环境组。这是领导推进全国优化营商环境改革的重要管理体制与组织保障，不断推动改革从典型试点向全国扩展并上升到法律层次。2018年国务院办公厅发布了《关于部分地方优化营商环境典型做法的通报》，分六类总结一些地方优化营商环境的重要举措，通过典型做法加强优化营商环境经验的复制和推广。从典型经验到上升到法律，具有标志性意义的是《优化营商环境条例》，目的是完善优化营商环境的长效机制，健全和稳定各种制度，更加全面推进营商环境法治化。该条例既为更加全面、更加规范地实现营商环境法治化奠定了法律基础，提供了行动依据，同时也为不遵守规则、阻碍优化营商环境的行为，规定了追责措施，全面打造市场化、法治化、国际化营商环境。

（二）地方层面通过行政审批制度改革优化营商环境的主要经验

中国营商环境发展的重要体现之一是在世界银行评估排名中不断提升，2019年中国营商环境在全球190个经济体中排名第31位，较2018年第46位大幅提升世行报告显示中国营商环境排名大幅提升至第31位。。主要原因是进一步放宽市场准入，便利企业登记和注册;进一步推进放管服改革;推进互联网+政务服务，包括最多跑一次、不见面审批等方式。地方不同层级政府通过行政审批制度改革优化营商环境积累了重要经验。

简政放权实施权力清单制度缩减和规范行政审批权力事项。取消、下放或调整行政审批事项，用权力清单来限权、确权和管权。对市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够有效实现行业自律管理的事项，取消行政审批，实行行业自律管理，允许企业直接开展相关经营活动。省级政府都实行了权力清单制度，梳理行政审批在内的各类权力事项，建立了清单的动态调整机制，增强清单事项的科学性规范性，依据权力规范促进政府职能转变。商事制度改革和证照分离改革是又一重大行政审批制度改革措施。特别是商事制度改革包括改革注册登记制度、减少前置审批事项，在全国逐步推进多证合一改革，缩短企业进入市场时间;通过证照分离改革解决“准入不准营”问题;在企业注销登记上推出了简易程序。这些审批层面的改革不同程度降低了企业的制度性交易成本，激发了市场活力和创造力。在此基础上，2015年国务院通过了实施市场准入负面清单的举措，这是优化营商环境的重要体现。实行市场准入负面清单制度是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，明确政府发挥作用的职责边界，在试点范围和领域内大幅收缩政府审批范围。市场准入负面清单制度赋予市场主体更多的主动权和自主权，促使形成各类市场主体依法平等使用生产要素、公开公平公正参与竞争的市场环境，完善统一开放、竞争有序的现代市场体系，为发挥市场在资源配置中的决定性作用提供更大空间。

以项目审批制度改革带动提供营商环境体系化保障。投资项目审批既是行政审批改革领域的重要内容，也是涉及面广、影响较大的审批事项。在这一审批领域，很多地方做法之一是针对审批过程中的难点与交叉制约点，推进并联审批、相关部门联合审批以及多规合一、多评合一、多图联审的创新探索，把投资项目从立项到竣工备案涉及发改、环保、土地、规划、住建等多个部门的环节并联起来，联合审批。优化外商投资项目审批的程序与环节，为更有效利用外资，通过修订完善外商投资相关法律，打造稳定公平透明可预期的营商环境。建设项目审批制度的改革从试点到全面推进，2018年，国务院下发了关于开展工程建设项目审批制度改革试点的要求，努力构建科学、便捷、高效的工程建设项目审批和管理体系。“中央层面核准项目数量累计减少90%以上，项目核准前置要件由30余项精简为2项，全国实行告知性备案的项目占企业投资项目的比重已超过90%”[8]。到2019年进入建设项目审批制度改革的全面推进阶段，更强调了其在优化营商环境中的重要位置。项目审批制到承诺制审批改革也取得了进展，以承诺为审批前置形式，以信用为审批前置的核心条件，实现高效、快速审批，大幅节约了投资人的生产成本与时间成本。

为促进经济高质量发展和打造改革开放新局面，行政审批制度改革在不断拓展与深化，从试点到全面推开，更好地营造法治化、国际化、便利化的营商环境。推进营商环境优化的制度与政策体系化建设。不少省市在中央政府法规制度与政策指导下，通过试点或创新探索，由点到面，推动营商环境的体系建设。比如西宁就培育中小企业、简化企业投资、各种施工许可证等方面，针对最亟须解决的问题，出台了《西宁市进一步优化营商环境的若干措施》《西宁市方便企业获得水电气暖行动方案》《西宁市简化施工许可证办理程序行动方案》等八个优化营商环境专项行动方案，初步形成了优化营商环境的1+8配套政策体系。

全面流程再造和程序精简提升行政审批效能。各地都在探索审批流程不断整合、不断梳理、不断优化，审批环节减少，审批时间缩短，企业与公众办事的成本降低。浙江“最多跑一次”改革经验在全国更大范围内推广实施。投资审批和建设项目的审批流程得到最大限度重塑，从办理阶段、办理条件、申请材料、办理时限和结果等都重新明确與简化。例如深圳市2018年就结合项目生成机制来重塑优化审批流程，“就审批时间较长的政府投资建设项目而言，改革前267天，改革后90天，审批时间压缩了177天，压缩率66.29%”[9]。同时，备案类工程建设项目、核准类工程建设项目压缩时限，开展联合审批，优化审批的环节与流程。

各地采取不同方式和措施打通企业设立的相关环节，简化企业的生产经营审批，优化了营商环境，加速了市场主体的发展。很多地方开办企业的环节大幅精简，办理时间压缩至1天甚至几个小时以再造和优化流程，提供更好的审批服务。很多地方都在通过流程重组和借助网络数据技术实现审批服务事项的日益便利化。例如，在2019年武汉市区两级 2500余项审批服务事项中，57%的事项实现“马上办”，85.7%的事项实现“网上办”，83%的事项实现“一次办”，“三办”改革经验也在其他地方推广[10]。

互联网+审批的多种形式减少企业成本。互联网及其技术迅猛发展，为政府治理改革提供了技术基础。《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》更是推动了地方政府运用互联网推进放管服改革的实践进展。在行政审批领域，政府从利用互联网公开审批事项与办事流程即行政审批信息公开，到一些政府部门审批业务在线办理即从线下到线上，再到全国统一的政务服务平台即政府及部门间的共享协同办理审批，互联网与数据技术在行政审批改革中的角色日益凸显，企业和社会公众获得感也不断增加。尤其是在新冠肺炎疫情期间，有更多地方政府陆续推出了多种“网上办”“掌上办”“视频办”“预约办”“集成办”等线上办理的途径和方式，开设更多的网络便民服务专区，运用“一站式”解决群众个性化的办事需求。同时还有很多的审批事项办理从线下搬到了线上，包括容缺受理等做法，这其实也是流程简化与便捷化。这些办理方式和途径凸显了运用大数据技术推动审批制度改革的跨越式发展的技术优势，以其便利化和高效化不断优化营商环境及其实质性推进。

三、行政审批改革过程中存在影响营商环境的主要问题

中共中央、国务院高度重视深化“放管服”改革、优化营商环境工作，近年来部署出台了一系列有针对性的政策措施，優化营商环境工作取得积极成效，但依然存在一些影响营商环境的问题和需要弥补的短板，行政审批制度改革有一些需要重视的问题。从本质上讲，“营商环境是发展的体制性、制度性安排，其优劣直接影响市场主体的兴衰、生产要素的聚散、发展动力的强弱。通过深化放管服改革来优化营商环境，从根本上说就是解放和发展生产力”[11]。进一步重塑政府与市场、企业的关系，要解决的是政府对市场、对社会过多的微观干预，行政权力过多参与资源配置、市场准入门槛高以及市场环境的不公平竞争问题。这些问题是优化营商环境要解决的实质问题。

（一）地方政府不同部门之间权力划分交叉重叠阻碍“简政”

有些政府部门之间权力划分不清或者权力清单界定不清，是影响行政审批和营商环境的因素之一。例如，有些地方的发展改革部门和经信委之间的权力划分与行使有着界定不清问题，在一些投资项目的核准、审批权力上，有待进一步明确界定，否则影响到营商环境优化。而且，从上下级政府权力关系看，有些地方是把一些投资项目审批权力规定为市、区两级行使，而在最后的实际权力操作上，区级政府没有发展投资项目的主动权，影响到当地经济发展活力。一些部门在下放审批权限过程中“分拆下放、打包保留”，受理权和初审权下放，关键环节、终审权保留，导致申请人“两头跑”。这在一定领域造成了“上级审批、下级监管”的局面。比如关于小额贷款和融担的审批权在市级政府，而监管的职责却在区县级政府，对于发现的问题，没有直接的处理权。人力资源社会保障部门、民政部门之间也有一些行政权力没有明确划分，权力清单的不一致会增加当事人的成本。

（二）不同类型的权力事项在放权改革中存在不平衡问题

简政放权更多强调的是行政审批权即行政许可权力，但对行政处罚这一类事关简政放权的重要权力事项，属于监管类型的权力，却没有得到同步的、协同的改革。就行政处罚权力主体而言，有些行政主体不具备处罚权，影响到行政审批制度改革中的审批与监管有机衔接与融合的改革推进。比如，在某区县环保局的权力清单中，行政处罚权有300多项，大部分标示的是与市级环保局共同行使权力，区县环保局能直接行使的行政处罚权只有不到20项，低于6%，在“属地管理”原则下县一级政府对监管出来的问题却没有直接的处罚权。因此，权力下放的不平衡性导致了县级政府的权力与责任不一致问题。

与行政审批制度改革密切相关的监管权力行使不到位也会影响到营商环境优化。行政审批权力下放或职责转变，对政府监管职能与权力行使提出了更高要求。一些部门对后续监管的认识不足，轻监管弊病仍在;监管体制不顺、事中事后监管力度还需进一步加强。传统行使监管权力的方式与监管治理手段，有些已经不适应新的经济业态，包括其业务流程、盈利模式与风险点，这样就会影响到市场公平竞争环境的创造与发展。

（三）行政审批改革程序与环节存在冲突与衔接问题

由于各地发展不平衡，不少地方政府在行政审批过程中仍存在程序与环节方面的问题。在县级政府层次，一些地方受相关条件限制，部门之间审批衔接不畅、数据共享不到位。省级政府基本接入了国家统一的政务服务平台，不少省级以下的地方政府包括县级和基层政府，在审批的程序与环节上的统一性存在障碍。比如，“各部门在业务梳理中逐渐开发形成相对独立的网络平台，互不连通，各不兼容。导致政务服务平台在整合行政审批服务流程的过程中，无法将部门原先自建系统的优点完全融合进去，形成一套统一的网上审批服务系统”[12]。

疫情防控进入常态化阶段以及企业复工复产的初期阶段，是行政审批制度改革是一个重要检验。有的地方在对复工复产企业及其疫情防控方案等方面的审批上，要求企业提交文件在多个部门之间“流转”，一些不必要的形式化流程没有简化，一些流程的现实合理性令人质疑，结果没有真正为企业的复工复产提供便捷化服务。一些地方政府部门之间的公共数据资源整合不够、行政审批业务还没有完全做到协同办理，政务服务的流程方面与统一的政务服务平台和全网通办的目标还有不少距离。

（四）审批权力下放或取消后监管不同步或“放管不衔接”问题

简政放权和下放或取消审批权力事项，是把政府职能从事前的审批转向事中事后监管，更加强调了政府的市场监管职能。简政放权与加强监管、宽进与严管是一体两翼或两轮驱动，缺一不可。放松了审批并不等于放松了监管。市场经济的自发性始终存在，市场失灵也不可避免，这也是政府履行市场监管职能与转向“轻审批、重监管”的现实基础，但在审批权力取消或下放的改革中，事中、事后监管没有完全同步，放管之间缺乏有效衔接，由此导致了一些领域的监管盲区或监管重复。而且在相对集中行政审批权之后，那些被剥离审批权力的部门与集中行使审批权力的部门之间，在审批权力与监管职责之间的权责关系存在不一致和不清晰，使得原来的“谁审批、谁监管”出现了审批与监管的分离，被剥离审批权的部门在监管意愿、监管能力等方面上都出现了不同程度的问题。这些问题影响到市场的公平竞争环境、市场秩序的规范，都是优化营商环境的不利因素。审批权力不仅要放得下，这种下放是审批事权和程序的调整、效率的提高，同时还要接得住和管得好。正如有关部门负责人所说：“下放用地审批权，不意味着放松监管。对于省级人民政府及其自然资源主管部门来讲，责任无疑加大了。”[13]这就是放管衔接在权力与责任关系本质上的体现。下放和取消的行政审批事项数量不断增多，新成立的市场主体数量和各种新业态新经营模式不断增多，监管力量和资源不配套或衔接不上，就会影响到市场公平竞争秩序，阻碍营商环境优化。

四、推进行政审批制度结构性改革和“放管并重”优化营商环境

2020年，中共中央、国务院印发了《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出继续深化行政审批制度改革，落实《优化营商环境条例》，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。深化放管服改革，促进公平竞争被放在政府工作的重要位置。行政审批制度改革是优化营商环境的重要抓手，下一步改革方向是从偏重数量的改革向结构质量优化改革转变。

（一）審批相关的权力关系结构调整与改革

政府权力清单中除了重要的行政许可权力，其他类型行政权力事项有行政确认、行政检查、行政处罚等与行政审批关系密切的权力事项。优化营商环境需要一个协调配套运转的权力体系，也要求这些权力事项之间的结构调整同步推进，尤其是审批权力与监管权力之间的关系结构问题，要解决好目前已经相对集中的审批与多个部门监管之间的权力关系。比如，危险化学品生产企业安全生产许可由安监部门审批，但在监管时安监部门只能监管一部分，运输归交通部门管，废弃物归环保局管，审批部门与监管部门之间是“1对N”的关系，需要进一步明确非审批部门在监管中的责任。

深化推进行政审批制度改革，总结前一阶段地方行政审批改革的经验教训，在改革动力上要加大依法驱动的力量。以前地方行政审批制度改革的逻辑是以行政主导的力量为主，“这导致地方政府缺乏缩减审批事项的自发改革动力，这也使得行政审批改革基本必须依靠自上而下的运动式方式进行”[14]。推进行政制度改革全部进入法治化轨道，进一步加强简政放权的分类推进。为优化营商环境的权力下放还要进一步分清不同的权力类型，分类施策。权力事项所涉及内容的复杂性，经济、社会的不同领域里涉及企业、公民的不同需求。行政处罚权力和行政检查权力之间的关系应该进一步界定清楚。行政检查在本质上也是一种监管范畴的权力与职责，属于“放管结合”中的“管”的权力，如果对检查出来的问题不进行追责或者惩处，这种权力的合法性合理性就存在疑问。为此，依法适当调整行政检查权力，一部分可以取消，一部分转入行政处罚权力中。比如对于一些事项，是行政许可还是行政确认，要进一步明确，这既涉及政府审批行为、也涉及企业准入等行为。多种审批的精简合并，涉外事项的行政审批标准、程序、规则也有进一步依法规范的空间。在配套制度层面，完善和实施降低企业用地用电和能源、用工和物流方面成本的制度和政策。

（二）实现有为政府，依法优化营商环境

法治是最好的营商环境。市场经济的本质是法治经济，由于市场经济的自发性和市场失灵始终存在，因此必须协同政府作用的发挥。党的十九届五中全会和“十四五”规划建议强调了“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合”[15]。推动市场经济发展就是创造优化营商环境的重要内涵。国际营商环境评估发展既经历了一个“从全要素评估，到制度要素评估，再到法治要素评估”的过程，也是一个“从宏观‘硬环境到宏观‘软环境再到企业所处的微观‘软环境的变化历程”[16]。这整个流程都与法治有着紧密关联，要求政府与市场关系的法治化调整，行政审批与放管服改革的进一步法治化，全面依法加强监管。

发挥市场在资源配置中的决定性作用，增强企业创新自主权。放在放管服改革首位的简政放权改革，不仅是政府系统内部的上级向下级下放一些领域的行政审批权力事项和增强地方的自主权，而且更重要的是政府向市场和企业主体、向社会主体下放一定权力事项。政府要更好地为企业服务，也是服务型政府的延伸。依法调整与改革为企业服务的政策。优化服务不仅体现在网上服务和办事便捷化的“流程式服务”，而且更加体现在线下的为企业生存和创新发展以及经济社会发展的“实体性服务”。为提升企业的创新能力与竞争力的服务，也是“有为政府”优化营商环境的举措之一。

依据优化营商环境条例驱动行政审批改革进一步法治化。《优化营商环境条例》是进一步推动放管服改革法治化的重要依据。它也是对各级政府及部门、各类市场主体、各类中介服务机构等相关主体在特定领域的权力、法律责任和行为制度规范，包括市场主体保护和市场环境优化、政务服务、监管执法等关系“放管服”改革的重要领域与关键环节的制度设计与基本要求。比如严格控制新设行政许可、实行权力清单管理制度都是对行政审批权力的依法限制和规范化的重要维度。在深化商事制度改革、推进证照分离改革、备案与承诺制、减少环节以及对企业的鼓励和支持政策等方面的规定，都是更深层次更广范围内推进简政放权改革的制度保障。进一步实现政务服务的法治化和标准化，也有一系列的规定。营商环境法治化已成为重点，“营商环境的内涵已经发生了质的变化，过去讲，‘要致富，先修路，而现在，‘法治核心竞争力已为许多地方改革者所共识”[17]。由此，行政审批改革不只是大数据运用的技术层面，还有更重要的制度层面的改革。

（三）以全面依法监管为下放审批权提供保障，创造更加公平竞争的市场环境

营商环境的持续优化除了包括良好的市场准入环境，还包括市场竞争环境与优胜劣汰的市场退出环境。对不正当竞争和市场秩序的监管就更加重要，需要政府加强反垄断和反不正当竞争的执法司法，从而不断打造开放有序的营商环境。要坚持放管结合、并重推进，政府部门特别是基层政府要把主要精力用在事中事后监管上，对取消下放的审批事项要及时跟进监管措施，推动从“严进宽管”向“宽进严管”转变。《优化营商环境条例》对加强和规范监管执法的部分，强调了政府有关部门必须依法对市场主体进行监管，对监管方式、监管过程和监管结果都作出了规定，为创新监管提供了依据。“市场并非永远正确，实际上其充满欺骗和操纵。由于追逐利润，自由市场也会提供一些错误的选择。在这一过程中，若市場缺乏限制，那么每个超额获利的机会都会被充分利用”[18]。可见，实现公平公正的监管，避免“劣币驱逐良币”的市场逆淘汰乱象，也是营商环境持续优化的重要保障。

市场监管在疫情危机应对中的表现经验，包括在严格监管与监管结果、监管方式、与权力下放的加强事中事后监管衔接方面，都值得总结提升。为提升市场监管效能，要注重防范风险、筑牢市场安全底线，加大监管执法力度等。严格依法加大监管执法力度，提高市场主体的违法成本。在疫情危机期间，各级政府加大监管执法力度、维护市场秩序，尤其是针对日常食品乱涨价的行为以及对口罩等医疗防护物资乱涨价与售卖假冒伪劣产品的行为，进行了大幅惩罚，这些经验值得进一步提升和制度完善。提升常态化的创新监管治理能力，不要陷入被诟病的“运动式治理”的窠臼，尤其是加强监管存在法律不统一的问题，比如食品安全法与野生动物保护法、与农产品质量法没有统一，而导致了一些立法和执法资源的浪费。所以，要解决源头上的法律之间的衔接与互补、统一的问题。

市场监管要形成多元主体和多元方式监管合力。在监管主体上，一方面是政府内部的跨部门、跨层级的协同监管，加快监管平台建设和强化监管的技术支撑;另一方面，明确市场主体的自我监管、行业协会商会参与监管、畅通社会监督和群众监督举报与投诉渠道，形成多元主体监管格局与合力。在监管方式上，要更加注重多元方式的综合利用，形成立体化、动态化监管模式，不仅有利于减少监管成本，更重要的是提升综合监管能力和监管绩效。社会主体的协同监管，不是简单让社会不同主体参与监管，而是要对其参与监管的行为提供依据。一些法律法规中对这些社会主体包括媒体、志愿者、行业协会、社会组织有一些原则性的规定，但可操作性不强，需要统一界定不同主体的权责、功能和角色等。多元主体的协同一定要寻求目标上的共同价值，达成共识和最大公约数，这是形成综合监管合力的重要前提。

五、结语

营商环境的本质决定了其所具有的公共属性，要求政府在其中承担应有的责任。“从广义视角界定，营商环境是一个地区整体的政治要素、经济要素、社会要素和文化要素等各种要素交汇而成的制度环境，具有强烈的公共属性”[19]。行政审批制度改革要注重绩效和目标，在继续精简行政许可和审批流程的同时，清理多层级的重复审批和推广承诺制等制度完善，真正得到优化服务的效益和创造更好的营商环境。

着力放管结合上的突破与平衡适度的关系。加强监管又不能使得放开和精简审批的营商环境的优化受到损失，同时，放开审批或者放松规制，又需要以事中、事后的监管提供有力的保障。通过行政审批优化营商环境，目标是减少事前许可，用以代替的是事中事后监管的机制，所以审批与监管二者之间需要有效衔接与适度平衡。“应对行政审批项目的放权改革可能引发的负面效应保持一定的警惕，假如审批权限一味地取消或下放，而未能做到放管结合，那么有可能会造成社会治理在某些领域的失序，并有可能成为相关机构和部门推卸责任的理由，从而偏离改革的初衷”[20]。所以要把监管追求的安全有序与放松审批追求的自由便利有机统一起来。如果放与管不能有效衔接，会因为监管权责不明确和相互推诿而导致一定领域的监管盲区或交叉。为此，更进一步优化营商环境着力解决监管执法不规范、不透明和不到位等问题，做到依法科学的综合监管。

下放审批权或放松规制的价值目标不只是追求经济效率或速度，还有准确度以及与后续监管的匹配。特别是权力下放的风险要一定考虑到，不能一味地下放所有审批权力。放松规制不仅要经济效率，还要有社会效益即“非经济效率”的价值追求。而且，对于放松行政审批的评估也被虚置了。中国行政审批制度的改革，“应当破除对于市场效率与经济价值的单一信奉，需要通过事中事后监管体系与事前许可之间的妥当衔接，来实现市场效率与社会安全、环境安全等‘非经济目标之间的恰当平衡”[21]。这也是今后通过行政审批制度改革来优化营商环境的路径上需要调整的地方，不断实现审批资源与监管资源的配置相平衡。

为此，在坚持放管服改革的统一性与法治化推进的基础上，各地政府要更好地把握放与管之间的互动逻辑关系，注重平衡过程与结果绩效，进一步提升服务质量与营商环境。不仅在简政放权和放管结合过程中以现代技术助力提供优化服务，而且提供群众所需要的多层次多样化服务，使社会公众与企业更有获得感，这也是以人民为中心改革的目标与落脚点。

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