加处罚款的司法适用

詹金峰

摘 要：在司法实践中，加处罚款面临是否需要另行作出决定、是否可以申请减免、如何进行减免等问题。基于规范行政行为、保障当事人诉权等多方面因素的考量，加处罚款决定应当另行作出。根据法律规定、时代背景和实践情况，加处罚款在一定情况下可以申请减免，而申请减免的事由和程序则应当进行严格限制，包括当事人申请、调查核实、听取意见、作出决定等。

关键词：加处罚款 决定 减免 限制

加处罚款是行政机关针对当事人不履行罚款决定而作出的行政强制执行手段。虽然《行政强制法》明确了加处罚款的属性，但在司法实践中如何适用，却存在诸多问题。对此，本文结合相关案例，对实务中现有的关于加处罚款的争议问题进行研究。

一、加处罚款决定需另行作出

对于加处罚款决定，是在行政处罚时一并作出还是另行作出，《行政强制法》没有规定，实践中存在不同的做法。对于未另行作出加处罚款决定的案件，法院在判决时存在不同观点。

[案例一]因多次酒后驾驶机动车，衢州市公安局交通警察支队衢江大队（以下简称“衢江大队”）对当事人刘某某罚款1500元，15日到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额3%加处罚款。此后，刘某某未申请复议也未提起诉讼。在催告后，刘某某仍拒绝缴纳罚款，因此，衢江大队向法院申请执行罚款和加处罚款。法院认为“15日到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额3%加处罚款，加处罚款数额不超过罚款本数”不属加处罚款决定，且衢江大队未依法对被执行人作出加处罚款决定，故不准许加处罚款申请。[1]

[案例二]江山市市场监督管理局在检查过程中，发现A公司经营超过保质期的食品，故作出处罚决定，包括没收超过保质期的食品、罚款5万元。如A公司逾期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。A公司不服处罚决定，申请行政复议，但江山市政府决定维持原决定。此后，因A公司没履行处罚决定中的内容，市场监管局在催告后向法院申请强制执行，包括罚款5万元和加处罚款5万元。江山市法院作出裁定，准予强制执行罚款和加处罚款。[2]

以上两个案件，行政机关均未另行作出加处罚款决定，但法院对此作出的判决却完全不同：不支持的法院认为处罚决定书中关于加处罚款的表述是一种警示或提醒，在未另行作出决定的情况下不得加处罚款;支持的法院则对此没有提及，可以推断，其认为无需另行作出决定便可加处罚款。

结合案例和有关材料，赞成“无需另行作出加处罚款决定”（以下简称“观点一”）的理由主要包括以下几点：一是基于法律规定。国务院于1997年发布的《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》（以下简称《实施办法》）第9条规定：“当事人逾期缴纳罚款，行政处罚决定书明确需要加处罚款的，代收机构应当按照行政处罚决定书加收罚款。当事人对加收罚款有异议的，应当先缴纳罚款和加收的罚款，再依法向做出行政处罚决定的行政机关申请复议。”所以，加处罚款未必单独做出决定，也没有太大必要。[3]二是认为行政处罚决定已包括加处罚款决定。行政处罚决定书已告知当事人加处罚款的标准及申请行政复议或者行政诉讼的权利和期限，意味着行政处罚决定书中已包含着加处罚款决定，因此不必另外下发加处罚款决定书。[4]

支持“另行作出加处罚款决定”（以下简称“观点二”）的理由则如案例一所示，认为处罚决定书中关于逾期不缴纳罚款将加处罚款的表述系一种警示或提醒，并非行政强制执行决定，不能申请强制执行。

本文认为，赞成观点一的理由不能成立。具体原因如下：

一是从法律规定的角度来看。国务院1997年下发的《实施办法》第1条明确规定，其制定依据是《行政处罚法》，也就是1996年《行政处罚法》。之所以以《实施办法》的方式对加处罚款的缴纳进行明确，是因为1996年实施的《行政处罚法》最早提出了加处罚款，但加处罚款如何计算、如何实施、如何执行等具体操作问题没有明确规定。[5]2012年《行政强制法》颁布，明确了行政强制执行的催告程序，即“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”，而且，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。换言之，必须是在当事人充分履行申辩权、充分表达自身观点的基础上，方可采取行政强制执行程序。《实施办法》第9条要求当事人先缴纳加处罚款，再申请行政复议，该规定并没有保障当事人的申辩权，和《行政強制法》的规定精神并不相符，不适应时代要求。按照新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，在《行政强制法》颁布后，不能援引《实施办法》中关于加处罚款程序的规定，因此，以法律规定为理由，认为无需另行作出加处罚款决定不合理。

二是从加处罚款和行政处罚的关系来看。首先，从性质上来看，加处罚款属于行政强制执行的一种方式，与行政处罚属于不同类型的行政行为，两者不可能存在包含与被包含的关系。其次，从实践操作来看，之所以认为行政处罚包含加处罚款，其理由在于“已告知当事人加处罚款的标准及申请行政复议或者行政诉讼的权利和期限”，即是否加处罚款及加处罚款的金额等都是确定的。但是，此种告知只是一种事前的告知，具体如何适用加处罚款仍然需要根据实际情况来展开，在当事人存在异议、行政机关与当事人达成和解协议等情况下，行处处罚所设置的加处罚款的金额、期限等均可能发生变更。因此，从以上两个角度来看，行政处罚不能也不应将加处罚款包括在内。

在否定观点一的基础上，本文认为，作为一种单独的行政手段，应当具备行政程序这一基本特征，因此，本文赞成观点二。除案例中显示的理由外，至少还存在以下几点理由：一是另行作出加处罚款的决定，有助于规范行政机关的行为，使其在作出行政行为时多方考虑各方面因素，防止其滥用加处罚款这一较为严格的行政强制执行手段;二是在不另行作出加处罚款决定的情况下，当事人对加处罚款决定不服的，仅能对行政处罚这一主体决定申请复议或者诉讼，缺乏针对性、靶向性，而单独作出加处罚款决定，则可以在很大程度上加强当事人申请复议或者提起诉讼的针对性，确保其权利得到有效保障。

二、减免加处罚款的理论及实践依据

对于当事人减免加处罚款的申请，行政机关或者法院是否准许，司法实践中存在不同观点。本文认为，在一定情况下，加处罚款是可以减免的。理由如下：

（一）减免加处罚款存在法律依据

《行政强制法》第42条第1款规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。作为行政强制执行的一种方式，行政机关当然可以就加处罚款的金额、缴纳方式等事项与当事人达成一致，其中便可能包括行政机关根据当事人采取补救措施的情况，相应的减免加处的罚款。由此可见，减免加处罚款存在相应的法律基础，是有法律依据的。

然而，全国人大常委会法工委在《对行政处罚加处罚款能否减免问题的意见》中对加处罚款的问题也进行了规定，但根据该意见，人民法院受理行政强制执行申请后，行政机关不宜减免加处的罚款。换言之，当行政机关向法院申请强制执行加处罚款时，其一般无法作出减免加处罚款的决定。由此观之，似乎在法院审理阶段便无法减免加处的罚款。但是，本文认为，这一规定并不必然意味着加处罚款无法减免。首先，该规定使用“不宜”这一词语，而非“禁止”等严厉性词语，这表明其中存在操作的空间，并非完全禁止行政机关减免加处的罚款。其次，之所以使用“不宜减免”，究其原因，是因为案件已移送至法院，基于对法院审判权的尊重，行政机关应当保持克制，不应作出影响审判权的行为。但是，在和法院积极沟通并达成共识的情况下，减免加处罚款仍然存在可能性。最后，即便是行政机关无法作出减免加处罚款的决定，该规定也没有禁止法院作出类似的决定，因此，在审理阶段，由法院作出减免加处罚款的决定也存在可操作性。

（二）减免加处罚款符合特定时代背景

能否减免加处罚款属于具体个案中的技术问题，但也应当放在时代背景下统一考量，唯有如此，才能实现个案公平正义和社会整体公平正义的有机统一。加处罚款属于行政手段，所引发的纠纷则属于行政争议，因此，对其考量的最大时代场域则是推进行政争议实质性化解这一背景。所谓行政争议实质性化解，是指从源头上消解产生的行政争议，解决行政诉讼中的“程序空转”等问题，保障人民群众合法权益，促进国家治理体系和治理能力现代化。其核心和要旨在于通过综合考量案件事实和当事人情况，寻求解决争议的路径和方法。

在涉及加处罚款的案件中，争议的焦点往往不是加处罚款而是基础的行政处罚，也即，当事人往往对行政处罚不服，认为不应缴纳相关的罚款或者没有能力缴纳罚款，进而导致加处罚款的出现。因此，在推进行政争议实质性解决的大背景下，需要解决的问题是基础的行政处罚而非加处罚款。而要解决行政处罚问题，除基本的释法说理外，对相关的加处罚款进行减免也是必要的途径之一。换言之，在结合当事人主观过错的基础上，在充分释法说理的情况下，通过减免部分的加处罚款，推进行政处罚涉及争议的解决，可以有效的推动行政争议实质性解决。综上，从时代背景看，在符合条件情况下，可以减免加处罚款。

（三）减免加处罚款案件取得良好实践效果

从实践情况来看，在综合考量当事人情况的基础上，通过减免加处罚款，可以在很大程度上消解社会矛盾，推动行政争议的实质性化解。

[案例三]2016年，因在检查时发现郝某某在饮用水源保护区范围内违规搭建养殖棚850平方米，养殖牛羊数10只，杭州市生态环境局临安分局责令其改正。但是，当事人拒不改正，故此，杭州市生态环境局临安分局向郝某某作出罚款10万元的行政处罚决定书。此后，当事人自行处置牛羊、拆除违规搭建的养殖棚，并进行土地复耕，但未缴纳罚款。2020年，杭州市生态环境局临安分局要求郝某某履行罚款10万元、加处罚款10万元的执行义务。郝某某不服，向临安区检察院反映加处罚款不合理，临安区检察院启动行政争议实质性化解的听证程序。听证会上，参会各方普遍认为，郝某某在收到行政处罚决定书后，自行处置牛羊、拆除养殖棚、进行土地复耕，采取积极补救措施，符合行政强制法关于减免加处罚款的规定。根据听证会意见，临安区检察院出具行政争议实质性化解书，形成郝某某在及时履行行政罚款义务的前提下，可依法免除加处罚款的意见，促进行政争议实质性化解。[6]

在该案中，当事人认识到自身存在的过错，对行政处罚不存在异议，但认为自己采取了积极补救措施，不应对其加处罚款，由此产生了行政争议并引发了信访等行为。在听证会上，各方综合考虑当事人采取的措施，认为免除加处罰款可以促进该争议的化解，故依法免除了加处罚款。该案的成功办理，也证明了减免加处罚款的实践效果较好。

三、减免加处罚款的适用范围及程序

（一）适用案件类型

一是当事人确有经济困难，无法履行行政处罚所明确的罚款的案件。在该类案件中，当事人因经济困难，没有具备履行相应义务的能力，难以履行原处罚决定，进而超过行政处罚所确定的缴纳期限，导致加处罚款的产生。但是，从主观状态来看，可能多数情况下并不存在不缴纳罚款的故意，主观恶性较小，减免加处的罚款存在合理性。

二是当事人主动履行义务，采取积极补救措施的案件。实践中，当事人因为实施了法律所禁止的行为，进而被行政处罚。从该角度来看，当事人不仅应当缴纳行政处罚所确定的罚款，而且应当及时纠正此前实施的法律禁止的行为。例如，在前述的案例三中，当事人不仅应当缴纳10万元罚款，而且应当拆除养殖棚、进行土地复耕等。如果当事人没有缴纳罚款，但是及时采取补救措施，补正此前的行为，也能证明其存在纠错改错的心态，在一定情况下也能减免加处罚款。在案例三中，当事人及时拆除养殖棚、进行土地复耕，为最终免除加处罚款奠定了基础。

三是当事人提出合理异议的案件。在该类案件中，当事人对作出的原行政处罚不服，不缴纳罚款，进而超出期限导致加处罚款的产生。但是，从事后全案情况来看，行政机关作出的行政行为可能存在适用程序或者法律上的瑕疵，当事人提出的异议具备一定的合理性。对于此类案件，因更多的责任属于行政机关，因此，可以对当事人适当减免加处罚款。

（二）具体适用程序

一是当事人申请。为防止公权力机关滥用权力，应当严格限制行政机关主动减免加处罚款的情况，在具体操作中，应当明确以当事人的申请为主，只有在当事人申请的情况下，才可以启动减免加处罚款的程序。

二是调查核实。是否减免加处罚款，其关键在于对案件基本情况的调查核实。对于行政机关而言，应当坚持全面审查原则，对涉及的基本案件事实、作出加处罚款决定的依据、处罚行为是否存在瑕疵、当事人的主观过错、当事人是否采取补救措施等进行全面调查，并以此为依据决定案件处理结果。

三是听取各方意见建议。对于涉及的可能减免加处罚款的案件，应当尽量开展听证程序，参与听证的各方应当包括检察机关、法院、行政机关、当事人、人大代表、政协委员、人民监督员等，确保听证在监督下有序开展。在听证过程中，各方主体应当围绕案件基本情况陈述事实、发表意见。

四是作出决定。在听取各方意见后，对于决定减免加处罚款的，行政机关应当及时作出减免加处罚款决定;对于决定不予减免的，则应当及时告知当事人原因和处理结果。

注释：

[1]参见浙江省衢州市衢江区人民法院（2019）浙0803行审11号行政裁定书。

[2]参见浙江省江山市人民法院（2019）浙0881行审132号行政裁定书。

[3]参见曹晓凡：《当事人逾期不履行金钱给付义务的行政决定时，加处罚款或滞纳金是必须的吗？》，《中国环境监察》2016年第9期。

[4]参见罗秋：《“案说”加处罚款的理解与适用》，《中国医药报》2018年3月7日。

[5]参见王文冉：《行政处罚加处罚款执行模式探究》，《中国工商管理研究》2013年第5期。

[6]参见范跃红、林舒：《让群众合理诉求得到最大限度保障》，《检察日报》2020年4月12日。