涉企铁路运输安全行政公益诉讼的办案思考

余意然

摘 要：涉企铁路运输安全行政公益訴讼案中，存在需要平衡铁路运输安全和企业经济损失、企业安全公益和相关单位私益等矛盾。针对铁路沿线生产作业危害铁路运输安全的行为，检察机关充分发挥监督职能，探索公益诉讼保护新模式。铁路检察院与地方检察院协调联动，分析问题成因，找准关键矛盾，积极介入排查和整治。检察机关督促职能部门依法履职，在消除铁路运输安全隐患的同时，协调解决涉事企业经营困难，服务保障民营企业经济发展。

关键词：铁路运输安全 路地协调联动 民营经济保护

一、基本案情与诉前程序

（一）基本案情

宣杭铁路是一条客货共线铁路，作为华东铁路重要的组成部分，常年承担着浙江省对外铁路运输的重任。2019年以来，宣杭铁路全线进行了电气化改造，共架设电力接触网200余公里，供电线电压为27.5千伏，绝缘安全范围为最外两侧电力线水平向外7米并垂直于地面的闭环空间。

杭州国润市政工程有限公司（以下简称国润公司）砂石场位于杭州市拱墅区康桥街道境内，主营砂石生产加工，与宣杭铁路仅数米之隔。该砂石场占地面积近万平方米，两侧架设了数座铁路供电线杆塔，铁路架空电力线从砂石场上空穿越而过，电力线与地面距离为7.1米，其在作业过程中常年存在侵入铁路架空电力线路绝缘安全范围的情形，并在2019年1月造成铁路接触网跳闸事故，导致列车停运。事故发生后，中国铁路上海局集团有限公司杭州供电段曾与该公司及相关部门进行反复沟通，问题均未得到解决。

杭州铁路运输检察院收到案件线索后，商请杭州市拱墅区人民检察院（以下简称拱墅区检察院）协助调查，两院派员组成办案组以实地勘验、询问走访等方式开展调查。经勘查，现场堆积的砂石料达数万方，挖掘机及渣土车等大型设备在电力线下作业，砂石堆、挖掘机以及渣土车与电力线的距离均不满足电气化铁路绝缘安全范围要求。同时，该砂石场在铁轨边搭建了长度约200米的彩钢瓦，该彩钢瓦属于飘浮物，大风时容易悬挂、触碰铁路架空电力线造成电力短路，或入侵铁轨威胁高速列车运行安全。国润公司的上述行为已违反《中华人民共和国电力法》第53条的相关规定。

根据《铁路安全管理条例》第4条、《中华人民共和国电力法》第69条的规定，杭州市拱墅区康桥街道办事处具有本行政区域内保障铁路安全、保障电力设施保护区内电力设施安全的职责，但该部门没有采取有效措施，造成铁路运输安全存在重大隐患。

（二）诉前程序

检察机关于2019年12月24日正式立案，并于2020年1月3日制发检察建议书，要求康桥街道办事处责令相关单位或责任人消除隐患，清除堆放的砂石，拆除彩钢瓦等，于两个月内依法履职并回复。受新冠肺炎疫情影响，康桥街道办事处申请延长整改期限，3月3日检察机关同意延长申请。期间，检察机关多次召集康桥街道办事处、杭州铁路部门、当地经济合作社、企业负责人召开跟进监督联席会议，随时跟进整改进度。因国润公司和该地块所有单位签有土地租赁合同，短时搬迁会造成该公司巨大经济损失。杭州铁路运输检察院、拱墅区检察院一方面积极协调各方解决企业面临的困难，另一方面做好释法说理工作，最终达成一致意见，有序清理现场砂石，拆除铁轨边的彩钢瓦，停止该处砂石场的运营。该处公益损害于2020年5月18日整改完毕。

二、治理难题与深层矛盾

国润公司在该场所经营已达数年，其在作业过程中常年存在入侵铁路架空电力线绝缘安全范围的情形，威胁电气化铁路运输安全。铁路上海局集团有限公司杭州供电段（以下简称铁路杭州供电段）依靠自己力量要求企业及相关行政机关整改存在一定阻力，究其原因，一是企业安全意识有待提高，二是砂石场经营涉及重大经济利益，三是监管单位责任感有待加强。

随着办案的深入，检察机关发现要妥善处理本案，首先要化解两对矛盾关系。

（一）铁路运输安全与企业经济损失的矛盾

一方面，由于国润公司砂石堆积过高，致使砂石堆积顶部距离高压线不足4米，远低于7米的安全标准，存在人员触电风险，且2019年1月23日已造成铁路接触网跳闸事故，导致列车停运。另一方面，砂石场属重污染区，大风天气下沙尘和周边彩钢瓦易漂浮至线路上影响供电，铁路运输安全存在重大隐患，砂石场违法问题亟待解决。

然而，国润公司所在的万余平方区域除小部分属铁路安全保护区而系违法承租外，其余大部分区域均为合法承租，责令其短时搬离将对其正常生产经营造成重大影响，也将损失已支付的租金等费用，给该民营企业造成巨大经济损失。如何在保障铁路运输安全的同时又避免企业遭受损失，是检察机关面临的第一个难题。

（二）铁路安全公益、当地百姓利益及相关单位私益的矛盾

中国铁路建设事业发展世界瞩目，目前已经拥有世界最大的高速铁路网络和最完整的技术产业配套体系。随着高铁事业的发展，铁路运输安全逐渐成为至关紧要的问题。正如习近平总书记所言：“高铁动车体现了中国装备制造业水平，在走出去‘一带一路建设方面也是‘抢手货，是一张亮丽的名片”。[1]国润公司在宣杭铁路供电线下方作业、安全距离不足、砂石场周围设置彩钢瓦的行为，危及铁路运输安全，危害了人民群众的生命和财产安全，侵害国家利益和社会公共利益。

一方面，国润公司所在地块系向康桥街道经济合作社承租，街道、经济合作社和企业之间有各自的利益存在，此系各单位的私益。另一方面，当地经济合作社将该地块出租，产生的经济效益也是造福于当地百姓，也是百姓的共同利益。如何在维护国家利益和社会公共利益的同时又不折损私益是检察机关面临的第二个难题。

三、案件办理成效及启示

（一）以铁路安全生产为导向，积极开展公益诉讼新领域探索

本案系铁路杭州供电段向12309举报，铁路杭州供电段在自行排查发现安全隐患后，已发函至杭州铁路枢纽建设有限公司，又多次与涉案企业和相关部门交涉，均沟通未果，故请求检察监督。线索交办后，铁路和地方检察机关立即组成员额检察官联合办案组，在开展调查核实的同时探讨法律适用问题。

铁路运输安全隐患多因属地政府和相關部门怠于履行监管职责产生，铁路运输安全事关国家利益和社会公共利益。因没有明确授权，现有做法是将相关铁路安全案件归为与之有关联的国有土地、环境保护等领域。例如非法侵占铁路国有土地的案件，可以纳入国有财产保护领域，在铁路安保区内堆放垃圾的可以纳入环境保护领域[2]，但是例如抽取地下水、搭建彩钢瓦等单纯影响铁路运输安全的案件，无法归为现有5大领域。

2016年出台的《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》强调了“安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会协调健康发展的标志，是党和政府对人民利益高度负责的要求”，明确了各级党委和政府要牢固树立安全生产的观念，指出“正确处理安全和发展的关系，坚守发展决不能以牺牲安全为代价这条红线”。

本案中，检察机关根据相关文件精神，积极探索铁路安全领域公益诉讼。在铁路杭州维管段工作人员的陪同下，多次赴现场测量、拍照、录像取证，夯实违法行为证据。后又至杭州市规划资源局拱墅分局、康桥街道、经济合作社确定土地性质和产权单位。检察机关坚持以起诉案件的证据标准，扎实开展案件调查核实工作，稳妥立案。在检察建议中，检察机关重点阐述危害公共安全的事实，经进行多次沟通协调，最终排除隐患，取得良好治理效果，在危害铁路安全生产这个公益诉讼的新领域探索上提供了实践经验。

（二）以加强协同配合为方向，形成案件办理示范效应

铁路和铁路两侧的管辖权分属铁路部门和地方政府，杭州铁路运输检察院和拱墅区检察院在工作过程中，积极融入公益保护“一盘棋”格局，以排除铁路运输安全隐患，保障人民美好生活为目标，整合资源，形成合力，通过相互配合形成有效监管，最大程度避免监管疏漏和盲区。

杭州铁路运输检察院发挥专门检察院优势，提供涉铁专业知识，排除地方保护主义干扰。拱墅区检察院利用与行政机关的良好关系，牵头至多部门调取证据，深入摸排。两院精诚合作，实现精准监督。一是现场踏勘，吃透实情。两院邀请杭州维管段专业人员至现场勘探，测量安全保护区范围、砂石堆积高度，研判现场作业的挖掘机及渣土车等大型设备在电力线下作业的危险程度，对照《铁路安全管理条例》，判定违法点及公共利益受损情况。同时通过走访相关单位了解涉案地块的产权归属、租赁情况，明确问题症结，利益关联。二是统筹协调，持续跟进。杭州铁路运输检察院和拱墅区检察院分头召集铁路部门、街道办事处、经济合作社、涉案单位等召开沟通协调会，在协调会上，检察机关从各自专业角度出发，出示证据，直面违法情形，分析安全隐患及危害后果，增强监管单位对问题严重性的直观认识。同时也听取涉案单位进行整改存在的难处，与相关部门共同研究解决方案和措施，为涉案公司退出及妥善安置打下了良好基础。

本案的办理，铁路运输检察院主导，地方检察机关配合，探索出了较为成功的铁路检察机关与地方检察机关协调联动机制。两院的协作并不止步于本案，后还对拱墅辖区内铁路沿线隐患进行了集中摸排，办理铁路安全生产领域公益诉讼案件7件，达到了办理一案治理一片的办案效果，解决了铁路部门长久以来想解决而无法解决的问题，为人民群众提供了优质的检察服务和法治保障。

（三）以推动安全隐患彻底解决为目标，实现双赢多赢共赢

铁路是国家重要的基础设施，铁路运输作为大众交通运输方式，发挥着国民经济大动脉作用。保障铁路运输安全是检察机关的重大职责和使命，是检察机关服务经济社会发展大局、保障人民美好生活的重要体现。维护民营经济发展，特别是疫情期间持续推进经济社会发展，促进恢复正常经济社会秩序，也是检察机关服务保障的目标。检察机关在办理本案过程中，以消除安全隐患，化解利益矛盾为目标，多次召开协调会，促成各方达成共识。

首先，检察机关利用本案契机，介绍公益诉讼检察职能，对为何由检察机关介入铁路运输安全案件进行解释说明，消除行政机关及涉案单位的抵触和防备心理。

其次，检察机关充分听取意见，国润公司在表示全力配合整改的同时，也陈述了和当地经济合作社签有土地租赁合同并在现场经营多年的事实，并表达在整改后，该公司现场其他合法场地无法继续开展经营，会对其公司经营造成重大损失的担忧。

再次，检察机关坚持和发展新时代“枫桥经验”，加强释法说理，消弭对抗。一是提供法律依据，树立安全意识。检察机关向国润公司及当地经济合作社阐明国润公司所租用地块的一部分系侵占了铁路安全保护区，当地经济合作社系违法出租，帮助经济合作社和企业树立产权意识，增强安全理念。二是聚焦企业权益，推进矛盾化解。检察机关始终秉持“妥善采取公益诉讼案件司法措施”的理念，从国润公司实际经营出发，引导经济合作社考虑疫情对民营企业的负面影响，从服务中心大局，保障民营企业经济发展的角度考虑变更部分合同内容。三是发挥检察监督职能，促进基层依法治理。经济合作社将铁路安全保护区内的土地出租给国润公司，国润公司在万余平方米土地上进行危害铁路安全的砂石料作业，违法行为长达数年之久。康桥街道对上述危及电力设施安全的行为具有监管职责却长年怠于履职。通过协调会的召开，加强街道办事处的法治思维和法治理念，促进基层依法行政，提高公共服务能力。经过多次协调，最终成功促成合议，由当地经济合作社择址另行安排场地交由国润公司继续经营，康桥街道按照检察建议书内容督促国润公司拆除设备、彩钢瓦及清除现场砂石，重大安全隐患得到彻底消除。

本案的办理再一次证实，行政公益诉讼是检察机关与行政机关在依法行政道路上的合作而不是对抗，是法治政府建设道路上的互利共赢而不是零和博弈。

通过本案，既体现了检察机关坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，落实“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”总体要求，主动作为，精准发力，推动解决党中央和人民群众关切的铁路沿线安全隐患问题，有效维护铁路运输安全的作为;也体现了检察机关在依法监督的同时，统筹做好民营企业权益保护，积极帮助解决企业经营困难、降低风险损失，通过精准服务实现保证高铁运行安全与保障企业发展利益的有机统一，在主动作为中服务“六稳”“六保”大局的担当。

注释：

[1] 参见《习近平：高铁动车在“一带一路”建设方面也是抢手货》，央广网http：//news.cnr.cn/native/gd/20150717/t20150717_519243690.shtml，最后访问日期：2021年3月4日。

[2] 参见薛紫蘅、张源：《精准发力探索铁路安全检察公益诉讼》，《检察日报》2019年5月6日。