浅析检察机关促进行政争议实质性化解理论与实践

左潇 金珊

摘 要：检察机关参与行政争议化解作为现有检察监督职能的延伸，对于促进案结事了政和具有积极意义。应当积极发挥行政检察职能，凝聚行政争议化解合力，在坚持双赢多赢共赢理念的引导下，构建协商、调解、行政复议、行政诉讼与行政检察的有机衔接、互相协调的多元化行政纠纷解决机制，并综合运用公开听证、检察宣告、专家咨询、心理疏导等方式，做好监督纠正、释法说理、息诉服判等工作。

关键词：行政争议 实质性化解 行政检察监督

习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调，全面依法治国是一个系统工程，要用法治给行政权力定规矩、划界限，规范行政决策程序，加快转变政府职能。[1]行政检察是检察机关法律监督职能的重要组成部分，其核心是行政诉讼监督，贯穿行政诉讼活动全过程，既有结果监督，也有程序监督，既监督人民法院公正司法，又促进行政机关依法行政。随着行政体制改革的推进，行政机关职权不断扩大细化，行政矛盾纠纷日趋复杂，诉讼程序空转、高额诉讼成本、司法腐败等现象严重影响了司法权威和诉讼成效。[2]检察机关作为法律监督机关，如何立足检察监督职能，促进行政争议实质性解决显得尤为重要。

一、檢察机关参与行政争议实质性化解的正当性与可行性

（一）正当性分析

行政诉讼法第1条开宗明义：“为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法制定本法”。该法条特别强调了行政诉讼制度构建目的之一是“解决行政争议”，这是立足当前司法实践，切实为民解忧解困的关键所在。检察机关作为法律监督机关，肩负保障人民合法权益和督促依法行政的双重责任，促进行政争议的实质性解决正是立足检察职能、做实检察工作的重要体现。尤其是党的十九届四中全会召开后，行政争议实质性化解已然成为检察监督任务的应有之义。然而，当前检察机关由于法律监督手段的局限，在行政诉讼监督中更多呈现被动姿态，不利于行政争议的诉源防控及纠纷化解。因此，回归检察机关宪法定位，对行政检察监督职能的再思考显得尤为重要。检察机关参与行政争议化解作为现有检察监督职能的延伸，借助多元化监督手段，能够有效弥补当前行政纠纷解决机制的不足，积极回应群众权益诉求，对于促进行政争议实质性化解，提高争议化解的效率性具有积极意义。

同时，这也是推进完善国家治理体系的必然要求。党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出全面部署。习总书记多次强调，坚持全面依法治国，是中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势，国家治理体系的完善务必要体现社会主义现代化的制度优势以及人民群众的新期待。在不断推进国家治理体系向制度化、规范化、程序化、科学化发展的过程中，相关制度体系日趋完善，但实际运行效能的发挥仍有不足，检察机关能否充分履行法律监督职能，激发行政活力，成为保障国家治理实际效能的关键。另一方面，行政检察监督职能的发挥与人民群众的权益保障息息相关，探索行政争议解决新途径，着力解决群众反映强烈的行政问题，方能适应人民群众新需求，满足人民群众新期待。促进行政争议实质性化解实质上具有督促依法行政和保障人民权益的双重内涵，与国家治理体系发展手段不谋而合。发挥检察机关检察监督职能作用，积极探索化解行政争议工作机制，督促解决行政诉讼突出问题，确保人民群众实实在在的获得感，为实现国家治理体系和治理能力现代化贡献力量。

（二）可行性分析

1. 比较法借鉴。俄罗斯行政检察理论体系在一般诉讼检察监督的基础上，增加了涉及公共行政行为的检察监督，通过自身检察监督权力的充盈和完善，来应对复杂的行政违法问题，最终实现监督法律实施、遏制违法行为、遵守公民权利自由的法律期盼。针对实践中行政权的扩张趋势，检察机关探索创新行政检察监督方式，引入诉讼外行政检察监督，推进检察机关的实质性改革，以保障良好的制度运行效果。如检察监督手段的多元化、检察监督范围的适当扩大等。另外，俄罗斯行政检察制度将公民的权利和自由作为制度构建的最终归属点，检察监督活动作为公民权利行使的一种保障，始终以尊重人权为原则，践行其法律职责。[3]

美国行政争议的解决大部分通过非正式程序裁决。非正式程序裁决是指采取非正式的听证程序，运用程序上的自由来促进行政争议的解决。与行政诉讼程序相比，其所涵盖的行政争议范围更大，兼具适应性与灵活性，更能在保持双方团结合作的基础上促进争议的协商解决。而行政检察监督制度在非正式程序裁决的补强下更强调对于行政诉讼目的性的监督，即对个体权利的保护，因而在行政检察监督范围的划定上，检察机关针对公民平等权利受到行政行为侵害的情形，依法享有介入诉讼的权力。[4]

日本在行政争议化解问题上除规定一般的诉讼、申诉制度外，另设有苦情处理制度，根据公民的苦情申请，日本行政机关的专门机构在对基本事实进行必要调查取证的基础上，将申诉内容通知有关部门，通过劝告、调停等必要措施来促成双方达成合意，解决行政纠纷，一定程度上缓解了行政诉讼压力，实现了督促依法行政、保障国民权利的政治目的。另外，苦情制度被认为是正式行政救济制度的重要补充机制，日本的行政不服审查制度及行政诉讼制度都具有严格的客观条件及高昂的成本要求，与之相比，苦情相谈制度则可以有效克服成本问题，更加方便快捷的发挥行政救济职能，保护行政相对人的合法权益。[5]

无论是大陆法系还是英美法系国家，行政监督均着眼于对行政权力的有效制约及公民权利的维护上。将行政争议化解成效贯穿于行政检察监督始终，是促进依法行政、保障人民合法权益的必然之举。运用诉讼外争议解决手段，缓解法院“累诉”压力、降低社会成本，亦是行政纠纷解决的大势所趋，比如美国的非正式裁决和日本的苦情相谈制度，作为其本国解决行政争议的中坚力量，在缓解社会矛盾、保障国民权益方面功不可没。通过整合各国行政诉讼之外的配合机制，厘清各类争议解决方式的适当分工，确保科学衔接和有效配合，为我国检察机关探索行政检察监督职能提供了可参考性借鉴，从而助力构建更为多元的行政争议解决机制。

2. 实践探索。为贯彻落实以人民为中心的思想，推动法治国家、法治政府、法治社会建设，最高人民检察院在全国检察机关部署开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，坚持以案结事了政和为目标，综合运用监督纠正、促成和解、司法救助等方式，一年来共实质性化解行政争议6300余件，集中解决了一批人民群众反映强烈的行政争议。[6]各地检察机关始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习践行习近平法治思想，严格落实最高人民检察院关于做实行政检察工作的要求，充分发挥行政检察监督职能，不断探索行政争议化解新途径，为行政检察职能的发挥奠定了实践基础。吉林省检察院加强诉源治理，出台《关于支持法治政府建设营造良好经济发展软环境的实施意见》等文件，通过规范性文件预审，发挥行政检察监督职能作用，从源头促进依法行政，预防性减少行政争议。内蒙古自治区检察院与自治区司法厅联合出台《行政检察与行政执法监督衔接办法》，建立检察机关参与文件合法性审查和法治政府建设考核及督查机制，加强纠纷源头预防、关口把控，以创新协作配合助推法治政府建设。湖南省检察院制定下发《湖南省检察机关实质性化解行政争议指导意见》，明确行政争议实质性化解任务，细化检察监督措施，确保实质性化解行政争议工作取得实效。福建省检察院出台《关于建立行政争议实质性化解“路线图”工作机制的意见》，并联合省法院决定建立行政诉讼专业会议机制，在《福建省多元化解纠纷条例》精神的指导下，统筹人民调解、行政调解、司法调解、检察调解，创新多元化解机制，丰富行政检察监督手段，有效推动行政争议的实质性化解。江西省检察院结合本省检察工作实际，制定《关于在行政检察工作中积极做好行政争议实质性化解工作的指导意见》，明晰化解案件范围，丰富化解措施，严格规范化解工作，为行政争议实质性化解提供了切实依据。广西壮族自治区检察院利用所设民事行政检察研究基地、民事行政案件咨询专家数据库等平台，积极引入人大代表、政府委员、人民监督员等参加检察机关组织的公开听证活动，借助外脑共同化解行政争议。广东省检察院与广东外语外贸大学合作设立民事、行政、公益诉讼检察综合研究基地，深入检察诉讼理论研究，促进检察理论与检察实践深度结合，充分利用优质学术资源，提升检察工作质效。浙江省检察院着力维护民营企业合法权益，助推民营经济健康发展，制定《关于充分运用行政非诉执行监督职能服务民营企业健康发展的意见》，坚持问题导向，强调充分利用释法说理、公开听证等形式解决民营企业实体利益诉求，推进行政争议实质性化解。另外，浙江省各级检察院借助搭建“行政争议调解中心”平台，主动介入法院诉前调解，延伸检察职能，突出行政争议实质性化解成效。这些实践探索推动了检察机关参与促进行政争议实质性化解制度机制的进一步发展完善。

二、行政检察监督参与行政争议实质性化解的功能价值

（一）凸显行政检察监督的功能与优势

首先，检察机关在促进行政争议化解中能有效发挥法律监督职能。检察机关能开展行政争议介入多渠道探索，除被动接受行政相对人的申诉、来访外，还可以结合检察工作主动促成与其他机关的合作、获取相关信息，以此来明确行政争议解决的分工和职能衔接，通过各机构间的相互配合、共同作用，对行政行为实施的全过程进行有效监督，从源头扼杀违法行政行为，预防性解决行政争议。如福建某村甲组诉某县人民政府林权确认纠纷监督案，该案作为复杂的涉众型行政争议，政策性强、牵涉面广，省检察院结合案件特点，主动与法院建立共同化解纠纷机制并通过检察建议引导当地政府发挥积极作用，加强监督申请人与相关组织、人员的沟通，促使当事人达成合意，解决了诉争1054亩山场林权的重新确权和经济补偿问题，化解了涉及300多人切身利益的行政争议。[7]

其次，检察机关在行政争议化解中处于客观中立地位。检察机关基于自身检察监督法律地位，在对行政争议症结问题的认识和把握上具备客观中立性。检察机关作为争议处理的第三方主体，其自身不存在利益诉求，以非诉讼检察监督手段参与行政争议的化解，更能秉持客观公正，保证其争议处理结果的公信力，从而保障行政争议化解的“实质性”。如湖南省人民检察院在解某诉某区人民政府强制拆除及行政赔偿纠纷监督案中，一方面向监督申请人反复解释其改扩建房屋的违法性、按重置成本补偿的不当性，另一方面向行政部门及法院指出其行为的不合理性，全面客观审查双方当事人行为，引导双方平等对话、和解商议，通过居中调处促成共识，最终区政府向解某折价支付赔偿费用6万元，解某于当日向检察机关撤回监督申请，解决了该长达6年之久的行政争议。[8]

（二）促进行政纠纷解决机制的良性运行

依法监督行政权力的运行，保障相对人的合法权益，不仅是个案的价值体现，更是整体行政纠纷解决机制所追求的目标。检察机关探索推进行政争议的实质性化解，来实现对社会关系与社会秩序的规范效果。即以检察监督解决个案行政争议、督促依法行政，同时又能进一步促进行政纠纷解决机制的进一步完善，使之发挥更大的纠纷化解作用，从而维护社会秩序的稳定。如浙江王某与某区市场监督管理局撤销公司登记纠纷监督案，检察机关针对王某的撤销登记申请，以检察建议方式督促区市场监督局启动公示调查程序，在促成个案争议解决的同时，也为市场监管部门推进企业登记实名验证制度和遏制冒名登记提供了借鉴。后区检察院、区法院、区市场监管局就同类案件办理建立了日常联络、线索移送和信息共享工作機制，进一步规范了行政争议的实质性化解工作。[9]

（三）保障行政纠纷解决效益价值的实现

面对行政诉讼案结不了、行政争议化解困难等群众反映强烈的行政诉讼“程序空转”问题，当前行政纠纷解决机制难以发挥预期实效，不仅增加了当事人的诉讼成本，还浪费了大量司法资源，严重影响群众的获得感与社会和谐稳定。检察机关在参与行政争议实质性化解中发挥检察监督职能，一定程度上打破了行政诉讼监督的制约，采取更为灵活的争议化解方式，来规范权力、维护人民合法权益。在节约司法资源投入的同时，又保证了定纷止争目的的实现，对于提高行政争议实质性化解效率，确保法律效果与社会效果统一具有积极意义。如浙江王某与某市人社局、甲区人社局工伤认定纠纷监督案中，检察机关秉承以人民为中心的履职原则，在实体案件调查核实的基础上充分考量监督申请人家庭经济困难等因素，协调予以适当司法救助，灵活利用争议化解手段，以行动践行司法为民理念，实现了服判息诉，提高了行政争议实质性化解效率。[10]

三、完善檢察机关促进行政争议实质性化解机制的建议

检察机关促进行政争议实质性化解机制的发展反映了当代社会治理的需求，为当事人提供了一条有别于司法诉讼的公力救济途径，有效地将检察权力的能动性、专门性与衡平性、高效性相结合，对于行政争议的实质性化解具有相当的作用。因此，立足检察监督职能，完善检察机关参与化解行政争议的长效机制，才是解决当前“程序空转”突出问题，确保人民实实在在获得感的出路。

（一）凝聚行政争议化解合力

建立协作机制，完善行政争议化解基本依据。进一步就促进行政争议实质性化解与法院、行政机关进行沟通交流，争取在检察机关行政检察监督权力探索问题上达成共识，联合制定关于共同促进行政争议化解的意向性文件，从原则、范围、程序、工作范围等方面细化职责，确保行政检察监督与其他争议解决制度的配合衔接，为依法高效解决行政争议提供制度保障。定期召开联席会议，加强执法司法联动，抓住矛盾争议的关键点，针对性开展争议化解专项活动，合力化解行政争议。

搭建信息平台，逐步完善基础保障措施建设。以行政争议实质性化解为共同目的，注重协同性、共享性、科学性，建立健全相应信息共享平台，为合力解决行政争议奠定基础。平台构建初期应就监督案件线索来源、监督案件的审查听证、监督意见的征询论证、典型案件评选发布、相关意见反馈等设立单独模块，后续通过不断的合作互动与实践拓展，逐步细化完善，实现创新发展。

整合司法资源，深化检察机关检察监督职能。充分发挥检察机关调查核实和司法审查的专业优势，注重与法院间的信息互通，在行政争议实质性化解过程中，做到在调解中监督、在监督中调解，积极参与行政争议调解中心的试点工作，不断探索诉前、诉中化解行政争议的新途径，共同推进行政争议的实质性化解，实现监督效益的最大化。

（二）融入多元纠纷化解机制

立足检察监督职能，充分发挥主观能动性，探索创新行政争议实质性化解措施。在坚持双赢多赢共赢理念的引导下，将调解嵌入行政检察监督职能，构建协商、调解、行政复议、行政诉讼、行政检察有机衔接、互相协调、多元化的行政纠纷解决机制。鼓励双方当事人在法律范围内创造性地寻求更加合理与建设性的纠纷解决途径和处理结果，在必要时邀请人民监督员、律师、专家学者、人大代表、政协委员等参与行政争议化解，促成当事人双方达成共识，有效化解行政争议。另外检察机关融入多元纠纷化解机制，应注重其与人民调解、行政调解、审判调解、律师调解等功能上的衔接与整合，对非诉纠纷的解决主体也应给予一定的监督指导，实现引导中的指导、支持中的监督，共同构建主体多元、功能互补、程序衔接的争议化解运作体系。

（三）创新行政检察工作方式

以促进行政争议实质性化解为目标，延伸检察监督职能，积极运用协调手段妥善解决行政纠纷。根据案件实际情况，综合运用公开听证、检察宣告、专家咨询、心理疏导等方式，做好监督纠正、释法说理、息诉服判等工作。

公开听证是实现检察机关办理法律监督案件公开、公正、公平的重要举措，也是检察机关推进开放、透明、阳关司法的有效机制。针对行政争议较大，当事人双方各执一词的情况，公开听证有利于提高案件审查的透明度，实现精准监督，更好地以案释法促使当事人回归理性，推动行政争议的实质性化解，彰显良好办案效果。

检察宣告是深化司法公开、推进司法民主的一大创举，也是化解纠纷矛盾、促进法治社会建设的积极探索。其主要是针对争议事实相对清楚、行政相对人诉求明显不合理的情况，检察机关可以邀请人大代表、政协委员、人民监督员等进行公开宣告，共同做好释法说理工作，促进行政争议化解。必要时可以商请联合检务督查、控告申诉部门分别围绕案件事实、办案程序及检察监督方式等开展联合检察宣告，坚持法理与情理相结合，实现定纷止争的目的。

专家咨询、心理辅导作为辅助检察手段被引入行政争议实质性化解工作中，是跨学科领域的创新结合，一定程度上有利于缓和当事人矛盾，促进争议解决。行政相对人所提出的诉求可能存在焦点偏离、缺乏关联性等问题，检察机关应当帮助其厘清争议点，从案件关键点着手进行释法说理，达到息诉服判的效果。对于一些当事人诉求强烈、情绪激动、调解难度大的行政争议，视情况可邀请律师、心理咨询师等共同参与开展心理疏导。

在全面推进依法治国，强化权力监督制约的大背景下，逐步完善法律监督体系，全面有效发挥检察监督应有效力，是适应社会大局发展的必然。检察机关始终坚持公平正义的法治价值追求，以行政检察监督参与行政争议的实质性化解，有利于增强解争行为的权威性和公信力，通过对争议化解过程的全程参与和动态监督，实现行政争议从终端裁决向源头防控的延伸，有效防止和避免了行政诉讼中“程序空转”的突出问题;抓好行政争议实质性化解这一为民实事，长期坚持、形成常态，努力解决好人民群众的操心事、烦心事、揪心事，切实保障人民群众拥有实实在在的获得感，从而维护社会和谐稳定，助推国家治理体系和治理能力现代化。

注释：

[1] 参见《习近平：全面依法治国是一个系统工程 要注重系统性整体性协同性》，中国社会科学网http：//m.cssn.cn/fx/fx_tt/202011/t20201120_5219769.htm，最后访问日期：2021年3月23日。

[2]山西省人民检察院课题组：《诉讼外行政检察监督论析》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2016年第3期。

[3] 参见刘天来：《俄罗斯行政检察制度研究》，《北方法学》2019年第3期。

[4] 参见肖筱：《论我国行政争议非诉讼纠纷解决机制的完善》，南京工业大学2018年硕士学位论文，第33页。

[5] 同前注[3]。

[6] 数据来源自2021年2月23日最高人民检察院举行“加强行政检察监督 促进案结事了政和”新闻发布会，最高人民检察院https：//www.spp.gov.cn/spp/zhjjj/xwfbh.shtml，最后访问日期：2021年3月22日。

[7] 参见《加强行政检察监督促进行政争议实质性化解典型案例（第二批）》，上海市人民检察院https：//www.sh.jcy.gov.cn/xwdt/yasf/66366.jhtml，最后访问日期：2021年3月22日。

[8] 同前注[7]。

[9] 参见《工伤难认定？诉讼超时限？从典型案例看浙江如何化解行政争议》，浙江日报https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1654963282919331910&wfr=spider&for=pc，最后访问日期：2021年3月22日。

[10] 同前注[9]。