确保社会保障制度在法治轨道行稳致远——访全国人大代表、中国社会保障学会会长郑功成

■文／本刊记者 徐颢

党的十九届五中全会作出我国进入“新发展阶段”的战略判断，指出在“十四五”时期，我国仍然处于重要的战略机遇期，机遇和挑战都有新的发展变化。在您所关注和深耕的社会保障领域，目前面临哪些新的机遇和挑战？

■郑功成：我国社会保障制度改革已进入系统集成、协同高效的阶段。新发展阶段，如何完善覆盖全民的社会保障体系，促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展成为全新课题。在全面建成小康社会的新起点上，改善生活品质成为越来越多人的追求，社会保障需求呈现多元化，福利刚性发展与财力增速减缓的矛盾开始显性化。如何调动更多的资源来满足人民群众日益增长的多层次社会保障需求，理性处理好福利增长、责任分担与财力支撑的关系，是必须妥善应对的又一新挑战。

新发展阶段的社会保障改革的难度和面临的阻力更大，社会风险概率会明显升高。如取消职工医保个人账户、均衡主体各方筹资责任、提高基本养老保险最低缴费年限、逐步延迟退休年龄、提高社会保险统筹层次、将居民医保由按户籍参保调整为按常住人口参保、社会救助从户籍人口向常住人口扩展等均是优化现行制度的合理取向，但均会触及现有利益格局，可能引发相关群体、相关地区的不满或抵触。新发展阶段的社会保障改革必然要以高质量发展为追求目标，更加注重从增量改革转向结构调整，改革的难度和面临的阻力更大。如何在深化改革中有效降低社会风险发生概率需有更加智慧的方案。

针对现存问题和新的挑战，又该有哪些“新”思路和“新”作为？

■郑功成：“十四五”期间无疑是优化现行制度安排的重要窗口期。建议重点优化基本养老保险、基本医疗保险、社会救助等主要制度安排。

重点谈一下基本养老保险制度的优化，我觉得应从这几个方面着手：加快实现职工养老保险全国统筹；调整基本养老保险相关参数，比如尽快明确逐步延迟退休年龄及具体实施方案、逐步提高最低缴费年限及推进时间表、适度降低养老金替代率（以40%左右为宜）等；优化财政投入机制，将现行的财政兜底责任改为按固定比例分担筹资责任的机制，以此将财政压力控制在可控范围；调整个人权责关系，适度提高个人缴费水平并最终达到与单位缴费均衡、坚持个人账户权益全额归己（可考虑在职工退休时一次性发放）；优化居民养老保险制度，基于我国居民养老保险参保者中95%为农民的现实，可借鉴日本等国做法，由政府代行农民雇主之责，分担一半缴费责任，使其养老金水平稳步提高；鼓励灵活就业人员参加职工社会保险。加快形成以职工社会保险为主体、以居民社会保险为兜底的保障格局。

在优化基本医疗保险制度方面，包括优化医保筹资机制、建立医保待遇清单制度、提高统筹层次、将以户籍为依据的居民参保调整为覆盖常住人口以及完善科学控费制度。优化社会救助制度方面，比如扩大救助范围、创新救助机制、补上救助类服务短板、明确中央政府与地方政府的责任，以及赋予社会救助积极功能等等。

李克强总理在政府工作报告中强调，今年的一项重点工作就是切实增进民生福祉，不断提高社会建设水平。其中在如何加强基本民生保障方面，规范发展第三支柱养老保险的话题备受社会关注。您如何看待目前我国多层次养老保险体系建设？

社会保障关乎人民基本权利，只有通过立法明责赋权才能提供清晰、稳定的安全预期。

■郑功成：国际经验表明，多层次养老金体系更具风险可控性与可持续性。而我国基本养老保险“一层独大”，其他层次养老金发展滞后的局面已久，需要加快建成多层次养老金体系。

我的建议包括，一是加快基本养老保险制度定型，这是前提。二是降低用人单位缴费负担。目前，单位费率为工资总额的16%，仍属偏高，必须通过全国统筹增强地区之间的互济性，加大国有资产划转力度以弥补制度变革的历史债务，根据德国、美国等的经验，将单位缴费率逐步降低到10%左右是必要的，使用人单位具备建立企业年金的条件。三是降低职工基本养老金替代率。目前我国机关事业单位职工养老金的替代率高达80%，企业职工为50%左右，均属偏高。借鉴国外经验，如美国的公共养老金替代率为39%，加上二三层次总的替代率为71.3%；德国法定养老金替代率为38.7%，加上企业年金总替代率为50.9%；这两个国家的企业年金覆盖率达到60%左右，法定的第一层次养老金实现了可持续发展。替代率降至40%左右可以维护老年人的基本生活保障，因此，有必要逐步降低替代率，以释放参保人员对企业年金及商业性养老金等的需求。四是以企业年金为突破口，逐步达到60%以上覆盖面的适度普惠目标。可将企业年金按单位工资总额5%给予税前扣除政策调整与职业年金一致即8%，以进一步增强税收激励性，但不宜实行待遇领取环节免税政策，防止产生“马太效应”，损害社会公平。五是改革企业年金经办主体审批制。宜将企业年金经营主体审批制改为备案制，在继续支持保险公司、基金公司及其他金融机构经办企业年金业务的同时，鼓励用人单位自主建立或联合建立企业年金制度。

2021年是“十四五”的开局之年，社会保障事业的发展该如何开好局，起好步？

■郑功成：社会保障关乎人民基本权利，只有通过立法明责赋权才能提供清晰、稳定的安全预期。建议抓紧制定社会救助法、养老保险法、医疗保障法、社会保障基金投资法、养老服务法、儿童福利法等一批新法，尽早修订社会保险法、慈善法，抓紧修订失业保险、工伤保险法规和制定长期护理保险法规。同时，强化全社会特别是社会保障参与主体各方的法治意识，确保社会保障制度在法治的轨道行稳致远。

当制度法定后，实践效果就取决于经办服务。我建议，一是分类理顺经办服务体制机制。其中：社会保险领域要构建与统筹层次相适应的经办体制机制，养老保险实行全国统筹时应当建立全国统一且垂直管理的经办机构，医疗、工伤、失业保险则宜构建与省级统筹相一致的经办体制机制，上述业务的基层经办机构应当是有独立建制的综合办事处，做到“一门受理、一窗办理”，分头对接上级机构，方便服务群众。二是强力推进社保信息化建设，形成“基础数据全面共享+专业信息分工负责”的格局。社会保障直接涉及民政、人社、医保、住建、税务等多个部门，还与卫健、公安等部门密切相关，因此，必须建立全国统一的超越部门的基础数据库，供所有相关部门共享；同时对相关业务以主管部门为主建立专业信息系统，各专业部门的信息系统确保全国统一、上下左右贯通。三是借助信息技术创新服务方式。发挥好社会保障卡的综合服务功能，做到“全业务进卡、全生命周期用卡”，实现“居民服务一卡通”；同时，坚持线上服务与改善传统服务方式并举，提高经办服务的适老性，方便群众办事，增强群众获得感。

您曾经说，希望最迟在2021年能够实现养老保险全国统筹。如今，中央调剂制度已经实施进入第四年，您觉得今年能如愿吗？实现这一目标，我们还有什么坎需要迈？

■郑功成：中央调剂制度实施4年，效果是明显的。因此，我仍然希望2021 年底前能够正式出台养老保险全国统筹方案，现在应当进入倒计时。从地区分割统筹到全国统筹，是我国养老保险制度深化改革的重大制度创新，必须从根本上改变过去各自为政、责任不清、转移不畅、负担失衡等弊端。为此，一是坚持统一政策，实现养老保险基金全国统收统支，尽快明确具体的实现路径；二是综合运用行政、经济、法律等手段，健全中央对地方的激励约束机制，明确缺口分担责任，完善考核办法；三是建立与全国统筹相适应的经办管理体制和信息系统，这是确保国家利益不受地方侵蚀、制度正常有序运行的基本条件，也是制度长期可持续发展的重要保证。