“一带一路”视域下中国—东盟职业教育合作的问题表征与推进策略

张秋凤 杨满福

[摘要]中国—东盟职业教育合作虽取得一系列重要进展，但也存在分布不均衡、发展不平衡的问题，阻碍了合作的进一步深化。顶层设计的缺乏、合作机制建设的滞后以及合作潜力的挖掘不足是造成这些问题的主要原因。因此，要以顶层设计为关键，统筹推进中国—东盟职业教育合作进程;以合作机制为抓手，切实形成中國—东盟职业教育合作体系;以潜在价值为目标，全面提升中国—东盟职业教育合作的影响力;以研究项目为载体，不断增强中国—东盟职业教育合作的支撑力。

[关键词]中国—东盟职业教育合作;顶层设计;合作机制;合作模式

[作者简介]张秋凤（1980- ），女，山东菏泽人，南宁师范大学、中国—东盟职业教育研究中心，讲师;杨满福（1975- ），男，甘肃陇南人，南宁师范大学、中国—东盟职业教育研究中心，教授，博士。（广西  南宁  530001）

[基金项目]本文系2019年教育部人文社科青年基金项目“‘一带一路倡议背景下中国与东盟国家职业教育合作机制的构建研究”的研究成果之一。（项目编号：19YJC880135，项目主持人：张秋凤）

[中图分类号]G710    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）07-0012-07

历经多年的发展，中国—东盟职业教育合作在常态化交流机制建设、合作交流平台搭建、合作模式构建以及合作规模增长等方面取得了一系列成果。随着“一带一路”进入高质量共建阶段，尤其是《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》《关于“一带一路”倡议同〈东盟互联互通总体规划2025〉对接合作的联合声明》等重磅合作文件的发布与实施，作为“一带一路”的重要组成部分与支撑力量，中国—东盟职业教育合作也将迈入新的历史发展时期。

一、中国—东盟职业教育合作的问题表征

随着“一带一路”倡议的推进，中央与地方层面相继出台了一系列推进与东盟合作的政策，在一定程度上促进了中国与东盟国家的职业教育合作。但是，通过全局性扫描发现，中国—东盟职业教育合作在取得整体进步的同时，也不同程度地存在一些问题。

（一）分布不均衡

1.合作国家分布不均衡。肖凤翔等对2015年、2017年和2019年中国与沿线国家职业教育国际合作网络节点核心国家分布进行了研究，将“一带一路”沿线的每个国家作为合作网络中的行动者节点，对节点国家按照合作热度进行排名，新加坡、马来西亚、印度尼西亚、泰国、越南和菲律宾六个东盟国家进入合作热度排行榜的前十名。这一数据反映出东盟是我国职业教育国际合作最集中、最密切的区域。然而，区域内各国职业教育合作发展不均衡的情况仍然突出。从合作的核心度指数来看，新加坡的指数超过同为核心国家的越南2倍，更不用说与其他非核心国家的差距。教育部中外合作办学监管工作信息平台发布的数据显示，我国与东盟国家开展了31个专科层次的合作办学项目。这些项目集中分布在三个国家，其中新加坡21个，马来西亚9个，泰国1个。这一分布形态与合作热度的排名情况相吻合，但离散度更高。

2.合作项目省域分布不均衡。合作项目是中国—东盟职业教育合作的主要载体，然而合作项目在国内各省域的分布也不均衡。其一，中外合作办学项目的省域分布不均衡。目前，我国与东盟国家共开展了31个专科层次的合作办学项目，按照合作项目的归属省域进行统计，江苏13个，新疆7个，吉林4个，山东、安徽各2个，福建、浙江、广东、云南各1个，其他省份则没有开展合作项目。其二，高水平特色合作项目的省域分布不均衡。我国外交部亚洲区域合作专项基金于2018年、2019年资助开展了“中国—东盟双百职校强强合作旗舰计划”，共遴选出40个中国—东盟高职院校特色合作项目，从省域的分布来看，江苏10个，浙江6个，广东、天津、云南各3个，山东、湖北、湖南、陕西、河北、广西各2个，重庆、贵州、甘肃、新疆各1个。参考这些数据并结合对项目实际情况的分析可知，江苏与东盟职业教育合作项目数量和质量遥遥领先，新疆、浙江和广东也具有一定的比较优势;与东盟具有地缘优势的云南、广西和贵州在构建合作平台、建立交流机制方面取得进展，建立了中国—东盟职业教育联展暨论坛、中国—东盟职业教育国际论坛等常态化交流机制，并达成了《南宁宣言》《贵阳宣言》等中国—东盟职业教育合作的共识与框架，遗憾的是这些优势并未转化为合作办学项目的成果优势;部分省区尚未有效开展与东盟职业教育合作的项目，参与合作的广度和深度均有待提高。

3.合作领域分布不均衡。当前，中国—东盟职业教育合作主要集中在工业领域，农业和服务业领域的合作成果较少。东盟国家依据经济发展水平可分为三种类型：发达国家新加坡和文莱，新兴工业化国家马来西亚、泰国、菲律宾、印度尼西亚以及处于工业化进程的越南，以农业和资源出口为主的柬埔寨、老挝和缅甸。由此可见，加快推进工业化是未来东盟各国经济发展的共同诉求。随着“一带一路”建设的加快推进与《区域全面经济伙伴关系协定》的落地实施，中国与东盟各国在工业领域的合作仍将继续占据主导地位。具体到职业教育方面，虽然农业与服务业领域的职业教育合作可能会有大幅增长，但在未来很长的一段时期内，工业领域的职业教育合作也仍然会是主流方向。可以预见的是，中国—东盟职业教育合作领域分布不均衡的现象也将会长期持续下去。

（二）发展不平衡

1.发展层次上的不平衡。目前，中国—东盟职业教育合作主要集中在高等职业教育领域，而中等职业教育方面的合作水平较低，主要体现在：其一，中等职业教育的合作办学项目少。目前，中等职业教育合作办学仍处于起步阶段，笔者尚未从官方渠道获得中等职业学校合作办学项目的相关信息。其二，中等职业教育参与中国—东盟职业教育合作的形式单一。从笔者掌握的信息来看，我国与东盟国家在中等职业教育领域的合作主要集中在职业技术培训和教师培训上，这些培训项目主要来源于政府的职业教育援助，规模较小且难以产生显著的经济效益，依靠市场机制驱动实施的项目更是难得一见。

2.发展模式上的不平衡。目前，中国—东盟职业教育合作主要有学生交流、合作办学、教育资源开发与建设、职业培训、师资培训等模式。从合作的规模来看，职业培训、师资培训和教育资源开发是主导模式。然而，这些合作单项模式的规模偏小，削弱了辐射带动效应，难以为合作模式的升级提供有效支撑。例如，“鲁班工坊”分别在泰国、印度尼西亚和柬埔寨三国建立并运行，由于项目规模的限制仅能对项目所属国产生一定的带动作用，难以对其他东盟国家产生辐射带动作用;作为初级合作模式的职业培训和师资培训合作仍处于“点”式分布状态，尚未实现“面”的系统布局;作为高级模式的合作办学布局过于集中，对其他国家的辐射作用有限，强弱不均的局面难以在短期内改变。作为中国—东盟职业教育合作的重要形式，随着“一带一路”进程的快速推进，中国与东盟各国的职业教育学生交流日益密切，但多数仍以3个月以内的短期交流为主，其主要目的是语言培训或考取职业资格证书，以获取学历为目的的学生交流占比过小。同时，在学生交流过程中还存在流向不对称的现象，以东盟国家的学生到我国来学习为主，我国到东盟国家学习的学生数量较少，真正意义的双向互动交流格局尚未形成。

二、影响中国—东盟职业教育合作的原因剖析

上述表征只是中国—东盟职业教育合作发展存在问题的部分反映。要解决这些问题，推动中国—东盟职业教育合作的进一步发展，就必须透过现象看本质，从深层次上挖掘原因。通过深入的剖析可以发现，主要原因在于缺乏顶层设计、合作机制建设滞后、潜力挖掘不够三个方面。

（一）缺乏顶层设计，整体统筹力不足

中国—东盟职业教育合作属于国际职业教育合作，涉及多个主体间的复杂关系。全方位、系统性的顶层设计是职业教育合作实施的重要前提，但在目前的中国—东盟职业教育合作过程中，既未明确责任主体和组织架构，也缺乏对合作目标、实施路径、制度建构等的系统性设计。顶层设计的缺失，整体统筹力的不足，致使中国—东盟职业教育合作形式相对松散、参与主体各自为战，是影响中国—东盟职业教育合作顺利实施和有效推进的首要因素。具体来看，主要表现在以下三个方面：其一，缺乏明确的统筹主体。国家层面没有明确中国—东盟职业教育合作的责任主体，难以发挥出我国集中力量办大事的独特制度优势，无法从“面”上推进职业教育资源的统筹。其二，缺乏系统的统筹规划。东盟是由十个国家组成的区域性国家联盟，与东盟开展职业教育合作既包括区域联盟层面也涵盖国家层面，目前我国既没有与东盟开展職业教育合作的整体规划，又缺乏与区域内不同国家开展职业教育合作的具体规划，缺乏清晰的发展思路及科学的发展规划是合作难以持续推进的重要掣肘因素。其三，缺乏有力的统筹举措。统筹举措是推进统筹规划落地的终极抓手，统筹举措的缺位使国家和省级层面的统筹陷入“空转”状态，职业教育资源难以得到有效的汇聚与整合，这进一步加剧了中国—东盟职业教育合作在不同层次、领域和区域分布上的不均衡。

（二）合作机制建设滞后，有效保障力不足

《中国—东盟自由贸易区升级议定书》《中国—东盟战略伙伴关系2030年愿景》《东盟互联互通总体规划》等重磅文件的出台，为中国—东盟职业教育合作迈入更高层级提供了契机，而中国—东盟职业教育合作能否达到预期目标仍主要取决于机制的健全程度。在正常情况下，合作机制建设会随着职业教育合作实践的开展而逐步完善。但是，目前中国—东盟职业教育合作机制建设仍未取得实质性进展，严重滞后于实践需求。虽然一些政策文件在部分条款中提到了要加强中国—东盟职业教育合作机制建设，但这些表述仅是条块分割式的，既没有连成线，更没有形成面，还缺乏系统性、连贯性的表达。因此，整体而言，中国—东盟职业教育合作机制仍处于缺位状态。健全的合作机制能够确保中国—东盟职业教育合作的顺畅进行，在合作过程中出现问题时也能够加以有效解决。决策、运行、协调和保障等方面合作机制的缺失，则导致中国—东盟职业教育合作全过程缺乏有效的激励、引导与规约，难以为中国—东盟职业教育合作提供强有力的保障，必然阻碍其进一步的整体推进。

（三）合作潜力挖掘不够，内在推动力不足

近年来，我国职业教育积聚了大量的优质教育资源，在职业教育体系构建、职业教育模式创新、职业教育课程建设等方面积累了丰富的经验，这都是我国与东盟职业教育加强合作的资源依托。但令人遗憾的是，目前仅有少部分优质资源被整合并有效利用到中国—东盟职业教育合作中，而更多的优质资源尚未得到发现与整合，也无法转化为合作成果。深入系统地挖掘潜在资源是推动合作深入的重要载体，目前中国—东盟职业教育合作潜力挖掘不足，主要原因在于过度依赖政府等主体的外部推动力，内生动力尚未得到有效激发，主要表现在以下三个方面：其一，职业教育管理机构对职业教育国际合作缺乏足够重视，忽略了对辖区内职业教育机构的发动、组织与管理。不同省、市职业教育管理机构的重视程度与所在省、市参与东盟职业教育合作的水平息息相关。例如，江苏省与东盟国家的职业教育合作在国内一骑绝尘，形成了以与新加坡合作为主线、辐射东盟诸国的多样态合作局面。这固然与江苏省职业教育整体水平较高有关，也离不开省、市各级教育管理部门不遗余力的统筹推进。其二，中国—东盟职业教育合作的载体发育不足。职业教育国际合作的开展离不开平台载体的推动。目前，我国已建成“中国—东盟职业教育联展暨论坛”“中国—东盟职业教育国际论坛”等平台载体，平台建设对推进东盟职业教育合作的成效初显。但这些平台的区域化特征过于明显，对全国参与东盟职业教育合作的推拉作用和辐射范围仍然有限。平台载体分布的不均衡客观上加剧了省域间分布的不均衡。其三，职业教育机构参与职业教育合作的动力不足。激励机制的缺失抑制了职业教育机构参与东盟职业教育合作的积极性和主动性。职业教育机构主动性不足，一方面源于内部考核机制的不完善，以及外部激励机制的缺失;另一方面是职业教育国际合作的效益难以在短时间内充分显示出来，职业教育机构参与东盟职业教育需要进行较大的前期投入，而职业教育国际合作的收益存在不确定性。

三、中国—东盟职业教育合作的推进策略

当前，在“一带一路”进入高质量共建的背景下，中国—东盟职业教育合作正面临着新的发展机遇。针对合作中存在的问题，应该从推进中国—东盟职业教育合作的整体着手，进一步完善顶层设计、建立合作机制、挖掘合作潜力、深化科学研究等。

（一）以顶层设计为关键，统筹推进中国—东盟职业教育合作进程

中国—东盟职业教育合作涉及我国与东盟多个国家之间的合作，合作主体众多、覆盖面广、影响因素复杂，因此加强顶层设计、统筹推进合作进程是破解中国—东盟职业教育合作现存问题的关键。

1.高度重视，系统搭建中国—东盟职业教育合作的整体框架。其一，进一步提升中国—东盟职业教育合作的地位。要将中国—东盟职业教育合作纳入“一带一路”教育合作的整体框架，作为国家教育合作战略的组成部分加以推进，并且凸显其在我国职业教育国际合作中的优先发展地位，确保其能够享受到政策、资金、份额以及其他方面的政策优惠待遇以及资源支持。其二，厘定中国—东盟职业教育合作的发展目标。应以中国—东盟职业教育共同体建设作为合作的终极发展目标，逐步分解确立长期、中期和短期的发展目标，并将各个发展目标进一步分解细化，形成可落实、可量化的子目标，作为绘就中国—东盟职业教育合作路线图的依据。其三，完善中国—东盟职业教育合作的组织架构。国家层面，应由教育部职业教育与成人教育司、教育部国际合作与交流司共同负责统筹全国职业教育国际合作的相关事宜，并且协同人力资源和社会保障部、工业和信息化部、商务部、外交部等部委相关部门进行顶层设计和组织领导工作;省級层面，则由相应的职能部门负责本省的工作，统筹协调推进辖区内职业院校、企业、行业协会、社会团体等主体的工作，明确各职业教育主体的职责、目标和任务。其四，构建中国—东盟职业教育合作的制度框架。要根据中国—东盟职业教育合作的发展需求，制定出台包括法律、法规和政策在内的一揽子制度，确立中国—东盟职业教育合作的制度框架，为发展目标的实现、主体责任的落实以及实施路径的确立提供依据。

2.统一规划，整体推进中国—东盟职业教育合作进程。统一指挥、统一协调、统一调度，集中力量办大事，是我们国家制度和国家治理体系的一个显著优势。应充分借鉴并利用这一优势，统筹规划中国—东盟职业教育合作发展。其一，要制定科学完善的合作规划。《推进共建“一带一路”教育行动》中提出：“加强战略规划对接和政策磋商，推进各国教育发展规划相互衔接。”因此，应由前文所述的责任主体一体化制定中国—东盟职业教育合作的长期、中期以及年度发展规划，明确不同发展阶段的优先领域和关键任务，制作清晰的路线图和时间表，作为推进中国—东盟职业教育合作的主要依据。其二，要建立协同互促的推进机制。目前，中国—东盟职业教育合作面临着诸多现实障碍，包括与部分东盟国家的学历学位互认尚未完成、与东盟国家的职业教育标准和职业资格对接尚未实现等。这就需要教育部牵头并协同相关部委共同推进，在横向上建立起不同归属部门之间的衔接推进机制，打破条块分割，减少推诿塞责，切实集中各部门的优势资源，形成推进合力;在纵向上建立起国家—地方—职业院校三级的贯通推进机制，自上而下、层层推动，通过系统化的统筹来提升职业教育合作的成效。

（二）以合作机制为抓手，切实形成中国—东盟职业教育合作体系

随着中国—东盟职业教育合作的推进，合作机制建设滞后的短板日渐成为制约其后续发展的瓶颈。因此，要以合作机制建设为抓手，推动中国—东盟职业教育合作形成一个互惠互利、共建共享的完善体系。

1.明晰合作机制建设的目标。当前，我国职业教育国际合作机制建设薄弱，合作机制的建设应从厘定目标开始着手。其一，实现制度的互促。合作机制建设应最大限度地实现制度的互促，通过系统梳理职业教育国际合作的相关制度，确保拟出台的新制度与既有制度建立关联，确保制度之间能够协同互促，杜绝“制度空转”的发生。其二，保护主体的利益。合作机制建设应最大限度地保护参与主体的利益，降低职业教育合作的交易成本，确保各参与主体能够获益，进而激发主体参与中国—东盟职业教育合作的积极性，确保职业教育合作的持续和稳定发展。

2.确立合作机制建设的原则。其一，体现融通性。中国—东盟职业教育合作是中国与东盟合作的重要组成部分，其合作机制建设必须具有一定的融通性，既要融入“一带一路”倡议推进的宏观框架，还要符合我国职业教育国际化战略推进的政策导向。其二，体现整体性。合作机制建设是一项系统性工程，需要进行整体性的谋划与设计。各项机制间不能相互分割，而必须实现多点的联动与响应，这样才能确保合作机制真正发挥实效。其三，体现适应性。即合作机制建设需要适应并促进中国—东盟职业教育合作，既要满足中国与东盟整体合作的现实需求，还要对接各参与国职业教育发展的具体实际。

3.完善合作机制建设的内容。中国—东盟职业教育合作机制应该涵盖激励机制、决策机制、协调机制和保障机制等方面的内容。其一，激励机制。激励机制建设主要是解决参与合作主体动力不足的问题，要通过多元化的激励措施，综合运用多方面的优惠政策，确保参与主体能够持续获益，并且使收益明确、可预期。其二，决策机制。决策机制建设，首先，要解决多元利益相关主体参与决策的问题，使政府、职业院校、企业、行业组织、其他利益相关主体能够真正参与决策过程;其次，要确保决策过程的公平与公正，使决策过程能够有效权衡各相关利益主体的诉求;最后，要优化决策过程，通过简化决策流程来提高决策效率，同时降低交易成本。其三，协调机制。首先，确立协调机制的预期目标，将推动职业教育合作、最大限度保障各主体的利益作为基本目标，以提升协调效率和实际成效作为更高的目标追求;其次，确立协调机制的实施主体，并且明确各主体的职责;最后，确定协调处理的具体方式，包括领导、组织、执行、督察、考评、奖惩等，以及机制应用的具体场景。其四，保障机制。首先，明确保障机制的目标，将确保中国—东盟职业教育合作的顺利运行作为基本目标，以提高保障机制解决问题的时效性为更高层级的目标;其次，明确保障机制实施的原则，保障机制的实施应与资源供给能力及受众主体的需求相匹配，并兼顾公平与效率的统一;再次，确立保障机制的实施主体，保障机制应强化政府的主导作用，充分发挥政府统筹能力强的优势吸引企业、行业组织、职业院校等主体的加入，建立保障机制实施的组织机构;最后，确立保障机制实施的范畴，应从制度保障、组织保障、经费保障、资源投入保障等方面着手，实现保障的多维度覆盖。

（三）以潜在价值为目标，全面提升中国—东盟职业教育合作的影响力

中国和东盟的职业教育合作潜力巨大，这是毋庸置疑的。但是，由于目前对合作潜力的挖掘不足，中国—东盟职业教育合作的影响力也相对有限。未来要全面提升中国—东盟职业教育合作的影响力，必须更多从内部着手，激发新活力，释放新动能。

1.提高中国—东盟职业教育合作的主体参与度。中国—东盟职业教育合作区域分布不均衡在很大程度上源于主体参与积极性的差异。导致相当一部分主体参与意识不强的原因，除了缺乏足够的内部与外部激励机制外，主要还在于这部分主体对中国—东盟职业教育合作价值的认识不全面、不深入。因此，要提高中国—东盟职业教育合作的主体参与度，首先必须提高各类主体对中国—东盟职业教育合作价值的认识水平。各级政府及相关职能部门应率先垂范并加强学习，要充分认识到加强与东盟国家的职业教育合作是增强国际合作的重要方式，也是提高国际影响力的重要途径;对于职业院校来说，要充分认识到加强职业教育合作既是提升院校建设水平和增强影响力的重要途径，也是践行职业教育服务国家战略的具体行动，只有积极参与其中，才能获取并把握住更多的发展机遇。

2.加强中国—东盟职业教育合作的多主体协同。中国—东盟职业教育合作离不开多主体的协同，通过协同可将中国—东盟职业教育合作从“点”的状态过渡到“线”的状态，继而发展到“面”的状态。其一，要加强区域内的协同。为解决部分区域职业教育国际化合作薄弱的问题，省级教育行政部门要加强统筹规划，通过有效措施调动和汇聚省域优质职业教育资源，推动职业教育主体积极参与，提高区域内部协同作战的能力。其二，要加强区域间的协同。由合作的先进区域引领或带动后发展区域协同开展职业教育合作，通过提高后发展区域的职业教育国际合作水平，推动我国职业教育国际合作水平的整体提高。其三，要加强职业院校与企业间的协同。职业教育的跨界特征要求职业教育国际合作加强校企协同，可以通过缔结合作契约的形式构筑校企共同体，通过校企间的沟通互补，增强参与职业教育国际合作的实战能力。其四，要加强职业院校间的协同。职业院校之间应主动加强合作，通过校校联合的模式夯实职业教育合作的基础，提升职业教育合作的成功率。

（四）以研究项目为载体，不断增强中国—东盟职业教育合作的支撑力

当前，中国—东盟职业教育合作的理论研究薄弱，对合作实践的支撑有限。因此，应以相关研究项目为载体，通过加强科学研究来支撑中国—东盟职业教育合作的持续深化。

1.设立中国—东盟职业教育合作研究专题项目。要精准遴选中国—东盟职业教育合作的关键问题，将其设置为中国—东盟职业教育合作研究的专题项目进行专门研究。研究内容上，既要包括中国—东盟职业教育合作框架、体系构建等宏观层面的问题，也要包括具体合作机制及推进策略等中观、微观层面的问题;研究经费上，可以通过设置专项研究经费，以公开招标的方式系统推进专题项目的开展，并且加大对相关配套建设的支持力度;研究团队组建上，鼓励组建跨国家、跨机构、跨学科的“跨界”研究团队，从而适配中国—东盟职业教育合作研究的多国家、多领域、多学科特征，确保专题研究项目取得实效。

2.建立中国—东盟职业教育合作研究共同体。中国—东盟职业教育合作是一项系统性工程，相关研究离不开专业研究机构的支撐。所以，要建立中国—东盟职业教育合作研究共同体，形成全面立体的研究网络。其一，要建立研究共同体的主体架构。由中国—东盟职业教育研究中心牵头，协同组织中国—东盟研究院、中国—东盟研究中心等专业研究机构，充分形成研究合力并积极发挥引领带动作用，尤其要加强与东南亚教育部长组织职业技术教育与培训区域中心的合作，加强与东盟国家职业教育研究机构的联系，争取在东盟国家设立中国—东盟职业教育研究的分支机构。其二，以项目研究为载体推动机制创新。充分发挥职业教育研究机构的协同作用，加强职业教育研究与中国—东盟职业教育合作实践的互嵌、互动和互促，进一步发挥职业教育研究机构咨询、指导和服务实践的职能，为中国—东盟职业教育实践问题的解决和持续稳定的发展提供强有力的支撑。

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