应对公共危机的财政保障机制研究

摘要：中国共产党明确指出，“防范化解重大风险”是全面建成小康社会的三大攻坚战之首，这充分说明了我国政府对突发性公共危机的重视。我国目前处于社会转型和快速发展的时期，国家和人民需要面对各种各样的突发危机。公共危机一旦发生，就会给社会和人民群众带来严重的物质和精神损失，如何有效处理公共危机成为政府亟待解决的问题。而公共财政是应对公共危机最为关键的支持和保障，在应对危机时，各种政策的实施开展离不开公共财政的支持。因此研究应对公共危机的财政保障机制在当代中国具有重大的现实意义。本文从我国公共财政应对危机管理的现状出发，明确财政应急管理的实现形式，分析目前财政应对危机的不足之处，研究如何健全危机下的财政保障机制，从而为我国危机管理的发展提供一定的借鉴。

关键词：公共危机;财政;保障机制

1我国公共财政应对公共危机事件的机制概况

1.1基本形成公共财政应急预案体系

为有效应对突发公共事件，保证突发公共事件发生后及时提供必要的财物支持，以保障人民群众的生命财产安全和维护社会稳定和谐，我国政府在2005年制定了《财政应急保障预案》。其应急保障措施包括财政收入政策、支出政策以及资金快速拨付办法，从而提高处理突发公共事件的效率。该预案的优越性表现在以下几个方面。第一，明确规定了财政部门的各项职能，同时督促财政部门制定出更具体有效的应急预案，提高了政府应对公共危机的能力;第二，充分汲取国外成功应急预案的经验成果，大大完善了我国应急预案体系;第三，有效建立了内部领导指挥体系，加强对危机事件的预测、监督和处理。

1.2初步构成多样化的应急资金来源渠道

在无数次应对突发事件的实践中，我国积累了丰富的经验和智慧，转变公共危机管理方式，同时也开创了各种应对突发事件的资金筹集渠道，尽量减少危机带来的消极影响，保障国家和公民的人身财产安全。在近几年中便体现了公共财政应对突发事件的重要作用。面对大环境的改变，我国财政部门实施税收优惠政策，适当减免企业税，鼓励中小企业恢复生产，一定程度上促进了经济的复苏。除此之外，应急采购、发行债券、征用补偿等多样化的资金筹集渠道在处理公共危机事件中发挥着关键作用，减少了突发事件给广大人民群众带来的经济损失。

1.3明确规定突发事件各阶段公共财政应急职能

突发事件破坏了社会的和谐稳定，给公民带来心理的恐慌。在公共危机发生的不同阶段，公共财政应急保障职能各不相同。各级财政系统内部已成立突发事件预警监测小组，进行信息搜集、风险评估和情况通报。不仅如此，在突发事件发生后，各级财政部门遵循分级分类的原则，对公共危机进行紧急处置，启动应急预案，从而缩短危机的持续时间。即使在突发事件的恢复重建阶段，财政部门也没有松懈，而是对灾情进行评估，同时开展赔偿、救助工作，这得益于政府完善的财政善后处理体制。总之，在面对公共危机的各个阶段，财政部门各司其职，相互协调，有条不紊，能够做到统一调配资金，及时共享信息。

2公共财政应对公共危机存在的不足

2.1公共财政相关法律制度不完善

健全完备的法律制度是公共财政应对危机的重要条件。国外成功的危机管理案例都得益于其所拥有的完善的制度体系和计划安排。虽然我国政府已经颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》及其他部分应对公共危机的法律，但这些法律体系不够完善。其一，它们所规范的内容模糊不清，尤其未对财政的应急作用做出明确和详细的说明，这会在执行上存在一定的误差。其二，我国财政应对突发事件的法律尚未上升到宪法的高度，政府部门缺乏公共危机的紧急处理权。其三，我国目前许多应对公共危机的法律法规都是多年前制定的，没有做到与时俱进。立法的滞后性，导致政府部门面临突发事件时无法可依。其四，法律没有对中央与地方的风险承担比例做出明确界定，容易形成中央与地方相互推诿和观望的局面。最后，目前诸多有关公共危机管理的法律法规都被“束之高阁”，无法在实践中得到贯彻落实。

2.2政府应对突发事件观念薄弱

处理公共危机最好能够防范于未然，公共危机不是爆发后才考虑怎么去解决，更关键的一步是爆发前的预防。在现实生活中，我国地方上的一些政府部门在遇到公共危机事件时容易在開始阶段麻痹大意过于乐观。在事件发酵扩大化后，相关部门为自己的私利或者怕中央政府的处罚，刻意对媒体和上级对事件进行美化和隐瞒。另外，我国人民群众对危机事件也保持着几千年来固有的冷漠和迟钝，基于此因素，也为危机的发展留足了更多的时间。因此，就整个社会而言，应对突发事件的危机意识薄弱。

2.3应对公共危机的财政管理资金不足

目前社会各个部门坚持“一个中心，两个基本点”，大力发展经济，因此，很大一部分公共财政被投入到基础设施建设中，导致危机发生时政府用于危机管理的财政资金不足。虽然我国法律规定要按比例留足应对公共危机的预备资金，但是实际情况很多地方政府预留的资金都低于规定的数值。一直以来，财政部门应对突发事件所需要的资金是巨大的，预备费不能满足公共危机管理的资金需求。在四川汶川地震中，资金短缺造成了救援的极大困难，政府对灾区的拨款，不能弥补资金缺口，最后在全国的捐款中，救援工作才得以顺利进行。除此之外，政府部门还出现应对突发事件的财政资金使用效率低的现象，当危机发生时，有些部门的资金会滞留、违规使用。这也是导致财政应对公共危机管理工作做的不到位的原因之一。

2.4财政应急体制不健全

我国公共财政管理体制建设起步晚、发展缓慢，正处在不断探索的时期，因此应对突发事件的财政管理体制也存在不少问题，阻碍了财政应对公共危机的步伐。当危机事件爆发时，主要依赖于政府成立的临时的危机管理小组或指挥队伍。然而，有些突发事件是争分夺秒、迫切需要救援的，这种临时小组具有滞后性、临时性等弊端，仅仅停留满足在被动执行上级命令的层面，不能充分调动小组成员的积极性和危机意识，极易导致错过最佳救援时期，限制了财政危机管理作用的发挥。除此之外，我国社会经济正处于转型时期，经济发展水平受到一定限制，鉴于这种特殊的背景，我国未形成系统完善的公共财政应急管理体制，财政应对公共危机的管理在实际操作中有待进一步规范。2A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B

3建完善的公共财政应急保障体系策略

3.1健全公共财政应急管理的法律制度规范

法律制度是公共财政应对公共危机的有力保障。健全公共财政应急管理的法律制度，是确保应急资金高效使用的基础，是提高救灾工作效率的出发点和着力点。首先，要把公共财政应对危机的管理提到宪法的高度，在宪法中明确规定危机的状态及其对应原则。其次，在法律中不仅要详细规定地方政府的职权，更重要的是明确授予地方财政部门处理危机的权力，即地方政府可以根据灾情的严重程度因时因地制宜采取适当的措施进行救援，紧急情况下不一定要得到上级部门的批准。再次，完善应急预算法律制度。应急预算主要解决两个问题：一是补偿损失，二是恢复经济。完整的预算程序和合理的预算资金安排有利于公共危机管理的顺利进行。最后，制定应对紧急事件的专门的法律法规。于此同时，健立对日常公共预算、财政收入以及财政支出的监督体系，确保救援物资按要求发挥其真正作用。

3.2强化公共财政危机管理意识

危机意识是一国政府不可避免而需要正视的。首先，各级财政机构要积极转变观念，将国家和人民的生命安全和财产放在首位，化被动为主动，明确危机管理的重要意义，培养和形成强烈敏感的危机意识和责任感，对能够引起危机事件的征兆或隐患具有一定的敏感性，以避免星星之火而导致燎原之灾。其次，在财政部门内部营造一种危机管理的环境氛围，定期开展危机管理工作汇报，邀请专家组为财政部门工作人员就危机问题解疑答惑，促使财政部门提高危机防范意识水平。最后，在实践中强化危机管理培训。一方面把危机管理训练纳入财政部门公务员培养计划之中，另一方面进行危机应对情景模拟，让财政部门工作人员参与其中，切身体会突发事件的真实场景，从思想和行动上做好时刻应对突发事件的准备。

3.3加大应对突发事件的财政资金投入，扩大应急资金来源渠道

充足的资金支持是公共财政应对危机事件的基本保障。应急性财政投入是危机事件发生后用于受灾地区的物资供给，以保证居民基本的生活不受灾害影响，帮助国家恢复经济重建城市。因此，各级财政部门要丰富财政应急资金来源渠道，要加大对突发事件的资金投入。首先，事先留足预备费，实行应急资金周期式滚动管理，优化资金的使用效率。在预算管理中，将财政盈余纳入预备费中，适当提高预备费使用比例，例如提至2%-5%，增加预备费数量。其次，提升对地方政府的财政支持，向特定受灾地区及居民转移，这不仅能缓解地方财政支出压力，还能解决居民收入受挫引发的基本消费不足等贫困问题，保障灾区的生活条件不受太大影响。再次，发行专项国债，有利于弥补国家财政赤字。通过发行具有政府信用的债券来吸纳社会闲置资金不仅能够快速筹集应对突发事件所需的资金，还能减轻危机事件带来的经济冲击。最后，借助各种社会力量扩大资金来源渠道，如个人、民间团体、社会组织等，共同构建社会财政应急网络系统。

3.4健全公共财政危机管理机制

各级财政部门要树立忧患和危机意识，定期培训和更新危机知识，明确自己的预警范围和级别，根据预警体统网络对危机事件发生前的财政预算情况提供及时准确的监测和分析。在处理突发事件时，各级财政部门要按照危机事件级别启动相应的应急方案，争取做到统一指挥、分工协作、整合资源，保证财政资金发挥其真正的救援作用。当然，危机事件发生后除了要运用财政资金进行恢复和重建，评估反馈也是重要一步。通过构建财政应对突发事件的效益评价机制，对灾后恢复、资金补偿和责任追踪等方面取得的效果进行评估反馈，总结和吸取危机管理的经验教训。其次，着力建设多元参与的协调机制。公共危机管理是一项系统庞大的工程，不仅要充分发挥财政资金的保障作用，优化配置财政资源，更要注重与其他部门的協调合。比如，加大财政政策和货币政策的统筹结合力度，达到“1+1>2”的效果，强化政策综合实施的整体效应。另一方面，加强政府主体与个人、企业、第三部门、国际组织等非政府主体的合作，构建更加广泛包容的危机管理框架。最后，完善的财政应急管理监督机制也尤为重要。

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作者简介：李孝瑞，（1996-），女，安徽人，目前为安徽大学管理学院研究生，研究方向为公共管理。2A865312-D5D4-4A0F-B0C3-588195D86F6B