民办园举办者对分类管理改革新政的认知理解及其提升策略

魏聪 王海英 陈镜如 黄倩

[摘 要] 民办教育分类管理改革新政已经推行了3年多，作为政策执行主体和传播受众的民办园举办者对此新政的认知与理解是这一政策执行和实施效果的重要制约因素。本研究通过对来自全国18个省（直辖市、自治区）的2030名民办园举办者的问卷调查和对来自全国24个省（市、自治区）的45名民办园举办者的访谈，发现民办园举办者对此新政的期望和关注度较高，但参与和了解度较低，且存在一定的不解甚至误解。民办园举办者对此新政呈现出了支持赞同、将信将疑、消极不满三种态度倾向，采取了迷茫焦虑、消极等待、主动出击三种行动模式。总体来说，由于受限于自身认知水平，受困于园所利益格局，受制于政府顶层设计，民办园举办者对此新政的认知与理解整体偏低。为此，在此新政推行的后续阶段应加强对民办园举办者的培训教育，提升其认知水平;明晰政策焦点，回应民办园举办者关心的核心问题;优化政府传播，通过科学、有效的宣传和解读，缓解民办园举办者的焦虑，消除其对政策的误解。

[关键词] 民办园举办者;分类管理;政策认知

一、问题提出

为从法律层面破解民办教育发展面临的法人属性、产权归属、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和关键问题，进一步鼓励社会力量兴办教育，促进民办教育健康发展，2012年教育部启动了《民办教育促进法》的修改工作，2016年11月7日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民办教育促进法〉的决定》。这一重大战略部署对于全面促进教育事业发展，深化教育领域综合改革，构建公办、民办教育共同发展的办学格局，加快推进教育现代化，满足人民群众日益增长的多样化教育需求和经济社会发展需要，具有重要而深远的意义。[1]此次修法最大的亮点之一便是确立了分类管理的法律依据，即明确实行非营利性和营利性民办学校分类管理，允许举办实施学前教育、高中阶段教育、高等教育以及非学历教育的营利性民办学校。相较之下，学前教育成为此次分类管理改革新政实施的重点领域。一方面，民办园体量很大，根据教育部公布的2019年全国教育事业发展统计公报可知，民办园占全国各级各类民办学校总量的90.4%，民办园在园幼儿占全国各级各类民办学校在校生的47.2%。另一方面，民办园规模不一、类型复杂等因素也对民办教育分类管理改革的顺利落地和有序推进提出了诸多挑战。

从《民办教育促进法》的修订到民办教育分类管理改革的正式进行，新政改革一直是我国教育政策领域关注的热点。为了推进新政改革顺利实施，中央和地方均对民办学前教育分类管理改革的时间表和路线图做出了明确的规定。例如，2018年11月15日发布的《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》中明确要求稳妥实施分类管理，2019年6月底前，各省（自治区、直辖市）要制定民办园分类管理实施办法，明确分类管理政策。我国大陆地区31个省（自治区、直辖市）出台的民办教育分类管理改革配套文件中，有25个省份明确设置了民办园举办者选择登记为“非营利”或“营利”的过渡期限，皆在1～5年之间。随着“后过渡期”时代的来临，新政的平稳推进和有效执行成为各级政府当前的核心关切。但是，新政在执行过程中却遇到了一定的阻力和挑战。具体表现在以下几个方面。其一，政府配套政策难出台。作为新法贯彻落实的配套文件——《民办教育促进法实施条例》，司法部于2018年两次下发通知对其修订草案公开征求意见，引发教育产业股市震荡及社会各界高度关注，[2][3]但最终稿至今未能正式颁布。此外，课题组对各地教育部门官网进行检索发现，截至目前仅有湖南及广西两个省级行政单位落实《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》的要求，单独针对“民办幼儿园分类登记”发布了有关通知。其二，园所分类登记不积极。从民办园进行分类登记的实际情况来看，根据课题组在全国范围内的调研发现，过渡期已然过半，但仍有半数以上的民办园并未进行分类登记，并且在已进行分类登记的园所中还存在着盲目选择、被迫选择等情况。因此，课题组认为有必要对新政执行受阻的具体原因进行深入研究。

虽说政策执行是一个复杂的过程且受多重因素影响，正如安德森所言：政策执行并非一个常规或可预测的过程。决定政策成败的原因依然像个谜。[4]但一般而言，“主体视角”是研究者分析政策执行的视角之一，即研究者普遍认为政策执行主体在政策执行中的行为直接决定了政策最后的成败。[5]例如，在公共政策研究中，公众参与日益被认为是合理、合法政策决策的重要组成部分，因而有关公众反应、提高公众理解的动力和原因的研究对帮助决策者解决关键性的政策问题有着至关重要的作用。[6]我国学者吴康宁在对“中国教育改革”进行反思之时也指出，在官方发起的一些教育改革中，由于缺少深入细致的调查研究，缺少对于人性及社会现状的深刻洞察，因而未能全面准确地把握民间对于改革的意愿，未能得到民间的广泛支持和积极参与。而一旦缺乏民间的广泛支持和积极参与，改革的过程与实效便难如预期。[7]因此，从执行主体视角、民间公众立场出发，分析其对政策执行效果的影响是政策执行研究的重要切入点。不少学者进行了更加深入细致的讨论，认为执行主体对政策的认知和理解会影响政策的执行效果。“信念—执行”（belief-implementation）的理性人假设认为，政策执行者是理性行为人，当政策颁布施行后如果执行者对政策本身有较好的理解且认同该政策（对政策具备信念），就会尽力按照政策目标规定的方向去执行政策，若个体具备相反的政策信念，则会对政策执行造成阻礙。[8]我国学者丁煌也指出，政策执行的有效性从根本上取决于相关政策执行主体的政策认知。因为政策的有效执行是以相关政策执行主体对所推行政策的认同和接受为前提条件的，而政策执行主体对政策的认同和接受又是以其对政策的准确认知为基础的。[9]因此，课题组推测民办园举办者对分类管理改革新政的认知与理解在一定程度上对该政策的执行及最终效果有重要影响。

通过对学前教育分类管理改革相关文献的梳理发现，当前学界关于“举办者对新政的认知与理解”的直接研究相对较少，既无实证研究，更缺乏系统研究。前期对新政的相关研究主要集中于三个方面：第一，“非营利性民办园”与“营利性民办园”的内涵界定、外延讨论及异同对比等;[10][11][12]第二，对民办园举办者选择“非营利”或“营利”的办园规划及制度期望进行实证调研;[13][14]第三，对民办园分类管理的现实困境与政策应对进行分析和讨论。[15][16][17]因此，课题组认为有必要对“新政执行中举办者的政策认知”这一问题进行关注和反思。本研究通过对全国范围内的民办园举办者进行调研，综合运用问卷法、访谈法及内容分析法，研究当前民办园举办者对民办教育分类管理改革新政的认知与理解，分析其整体水平及群体差异，并试图探寻可能的影响因素，以便为新政的后续执行提供参考和助力，进而提高民办园举办者对新政的认知与理解水平，推进民办教育分类管理改革新政平稳落地并有效执行。这一研究也将有助于从宏观层面重新审视我国教育改革过程中“官方”与“民间”的角色、互动及影响。

二、研究方法与过程

（一）研究对象

本研究旨在了解当前“后过渡期”时代民办园举办者对分类管理改革新政的认知与理解，研究对象主要为民办园举办者，抽样范围为全国地区。

关于民办园举办者，我国相关法律法规中并没有明确的概念界定，因此，本研究对“民办园举办者”进行了操作性定义。首先，需对“民办园”进行概念界定。在我国相关政策文件中同样没有关于民办幼儿园的明确界定。我国学者王雯[18]对社会力量办园、民办幼儿园及私立幼儿园有过相对系统的梳理和比较，后续研究基本在其思路范围内进行讨论。根据学界讨论及《民办教育促进法》中的有关表述，本研究认为，国家机构以外的社会组织和个人利用非财政性经费、非国有资产或者非集体资产举办的幼儿园为民办幼儿园，即除国家机构举办，或者国有企业事业单位和街道、村集体等集体经济组织举办且接受财政经费支持的幼儿园（如教育部门办园、部队办园、国有企事业单位办园、集体办园、其他部门办园等）。其次，要对“民办园举办者”进行概念界定。根据《中华人民共和国教育法》及《民办教育促进法》中对民办学校举办者权利和义务的论述，本研究将民办园举办者界定为：负责筹措办学经费并申请筹设、正式设立民办园的社会组织或个人，其在遵守国家有关规定的情况下，有权确定其所举办幼儿园的管理体制并根据园所章程规定的权限和程序参与幼儿园的办学和管理。

（二）研究方法

本研究主要运用问卷法及访谈法开展调研，并辅以内容分析法对政策文本进行分析比较。

1. 问卷法。

使用调查问卷的主要目的在于从宏观层面了解民办园举办者对新政认知与理解的整体情况及在不同群体之间是否存在差异等。

关于研究工具。基于前期预调查的结果，课题组设计了自编问卷，主要调查民办园举办者对新政的关注、参与、了解及期望程度。问卷的初步编制由学前教育专业教授与研究生共同讨论确定，而后又经过初测发放—专家建议咨询（共5位）—修订完善三个阶段，最终确定了正式问卷。问卷主要包括园所基本信息、民办园举办者对新政认知与理解量表以及一道关于举办者对新政看法及期望的开放题。量表题目共包含4项，均采用李克特（Likert）6点量表方式记分，包括“完全不符合”“很不符合”“比较不符合”“比较符合”“很符合”“完全符合”，分别给予1、2、3、4、5、6分。

关于样本选择与问卷发放。根据相关文件规定，我国的经济区域可划分为东部、中部、西部和东北部四大地区，因此，正式问卷的发放主要参考以上划分标准进行分层随机抽样。通过各地幼教行政人员的协助，采用问卷星电子链接方式进行问卷发放，共覆盖全国18个省（自治区、直辖市）。经过测谎题的检验，对雷同问卷的剔除并且按照划分维度配平样本比例，最终共得到有效问卷2030份。其他相关情况统计如表1所示。经检验，民办园举办者对新政认知与理解量表的信度（Cronbachs Alpha=0.809）和结构效度[KMO值是0.760，大于0.6;Bartlett球形检验值为2716.663（自由度为6），P=0.000<0.001，达到显著水平]良好。

关于数据处理。通过SPSS 22.0统计软件进行分析和处理，主要采用描述性统计、差异性分析及回归分析。

2. 访谈法。

本研究采用半结构访谈法进行资料收集。使用访谈调查的主要目的在于从微观层面深入细致地了解民办园举办者对新政认知与理解的具体情况，挖掘表象背后的深层原因，以便使访谈资料与问卷数据相互验证、相互补充。

关于研究工具。基于前期预调查的结果，课题组设计了访谈提纲，同样经过学前教育专业教授与研究生的反复讨论后确定。访谈提纲主要包括以下5个部分：园所信息（所在省份、建园时间、收费情况、园所土地和房产情况等）;个人信息（身份职务、学历水平、年龄阶段等）;了解程度（是否参加过意见征求座谈会、是否接受过相关培训、最为关注哪些具体政策等）;态度倾向（对我国民办教育分类管理改革持何种看法）;办园规划（目前有无规划、具体考量因素）。

关于样本选择和访谈过程。同样根据我国的经济区域划分，遵循目的性和便利性抽样原则选择访谈样本。课题组成员通过个别访谈和集体访谈的形式，采用面对面交流、电话交流、微信交流等方式与全国24个省（自治区、直辖市）的45位民办园举办者进行了相对深入的访谈，平均访谈时长约为半小时。受访者相关情况统计如表2所示。访谈具体过程如下：首先与各地教育行政部门取得联络，在行政人员的引荐或组织下，与民办园举办者取得联系、开展访谈。访谈人员均为学前教育专业全日制博士研究生，共计3人，所有访谈人员都进行了访谈培训。访谈环境保持安静舒适，访谈人员向受访者介绍访谈的目的与大致内容，征得受访者同意后进行访谈并录音。访谈人员按照已有的访谈提纲进行访谈，并根据受访者的具体情况适当予以引导。访谈结束后，每位访谈人员负责将访谈录音进行逐字转录，共获得转录文本近30万字。

关于数据编码。本研究借助NVivo 11.0质性研究资料分析软件进行资料的编码、分类与分析。由一名全日制博士研究生进行编码，编码过程中与指导教师持续讨论。首先对文本资料进行反复阅读、深入理解，然后采用逐级编码的方式进行分析和比较。编码的主要步骤包括：开放编码—主轴编码—选择性编码。[19]开放编码采用逐行、逐段编码相结合的方式得到自由节点。接着不断反复持续比较，建立资料之间的聚合或链接得到树状节点。最后将以上两个部分进行深度概念化、类属化。共得到46个自由节点，并将其编码为9个树状节点，在树状编码的基础上，归纳出3个核心编码节点。

此外，課题组还对河南、山西以及新疆3个省（自治区）的8位教育行政人员进行了正式访谈。就任职部门而言，受访者既包括主管学前教育的行政人员，又包括主管民办教育的行政人员;从任职级别来说，受访者既包括省级行政人员，也包括市级、区（县）级的行政人员。访谈过程及数据编码与民办园举办者基本一致，不再赘述。

3. 内容分析法。

课题组通过对中央和地方教育部门官网进行检索，搜集整理了中央层面及地方层面发布的有关民办教育分类管理改革的政策文本，主要包括：《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（以下简称《意见》）、《民办学校分类登记实施细则》以及大陆地区31个省级行政区域单位的配套文件等。同样使用NVivo 11.0质性研究资料分析软件作为研究工具，对文本内容进行分析和比较，以便对举办者的政策认知进行补充性解释。

三、研究结果与分析

研究发现，民办园举办者对民办教育分类管理改革新政的关注和期望程度较高，但由于种种原因，其了解和参与程度相对较低，且存在一知半解甚至不解、误解的情况。此外，“普惠与否”“选营选非”两种分类的园所举办者群体内部在对新政的关注、参与、了解、期望4个维度上均存在显著差异。

（一）宏观扫描：“高期望、高关注”但“参与低、了解低”

调查问卷显示，民办园举办者对分类管理改革新政认知与理解的总体均分为4.31分。具体而言，期望程度最高，关注程度次之，均分分别达4.63分和4.47分;参与程度和了解程度相对较低，均分分别为4.08分和4.04分。这说明当前民办园举办者非常关心新政的改革动向，但与之形成一定反差的是参与度与了解度有限。

总体来看，民办园举办者对新政的整体认知与理解基本处于“高关注、高期望”“低参与、低了解”的水平。这一结果也在访谈调查中得到印证，“不太了解”、“比较模糊”是民办园举办者们在谈到对新政的整体认知与理解之时使用频率最多的一类词汇。

（二）群体差异：普惠与否、选营选非尤为显著

对分类管理改革新政的认知与理解在不同类型的举办者之间是否存在差异？具体又会存在何种差异？对此本研究进行了分析比较。在问卷调查分析中，常用的平均数差异检验为独立样本t检验及单因子方差分析。[20]由于本研究调查问卷中所设题目的自变量分类均为三个或三个以上群体类别，因此应采用单因子方差分析进行群体间平均数的差异检验。

将园所区域分布、所在地区、建园时间、普惠与否、规模大小、收费水平、土地使用权、园舍情况、合理回报取得情况、园所法人属性（选营选非规划）等10个维度的调研数据与民办园举办者对新政的关注、参与、了解、期望以及总体均分分别进行比较分析。结果发现，不同普惠状态、不同营非选择的园所举办者群体内部在对分类管理改革新政认知与理解的各个层面及总体均分上均存在显著差异。

1. 不同普惠状态的园所举办者对新政的认知与理解差异显著。

由表4可知，不同普惠状态的园所举办者在对新政的关注、参与、了解及期望4个维度及总体均分上均存在显著差异。整体而言，“是普惠性民办园且仍想继续普惠”的园所举办者在4个维度及总体均分上的得分基本高于“是普惠园但有退出打算”“非普惠园也无申报计划”的园所举办者。

2. 不同营非选择的园所举办者对新政的认知与理解差异显著。

由表5可知，园所的营非规划不同，民办园举办者对新政的认知与理解程度也不尽相同，在4个维度及总体均分上均呈现显著差异。整体而言，已正式登记的两类在4个维度及总体均分上的得分基本高于未正式登记的两类。

在10个维度的均值比较中，举办者群体内部基本上都存在一定的差异，其中普惠与否、选营选非规划两种分类的举办者群体内部差异尤为明显，在关注、参与、了解、期望以及总体均分层面均存在显著差异。这意味着尽管在整体认知与理解水平不高的情况下，不同类型的民办园举办者之间仍然存在显著差异。

（三）回归分析：普惠与否、选营选非规划影响更显著

回归分析结果（表6）显示，园所普惠与否、选营选非规划对民办园举办者的新政认知影响极其显著。具体而言，与非普惠园且无申报计划的园所举办者相比，是普惠园但有退出打算的园所举办者对新政的认知与理解程度显著较低;是普惠园且仍想继续普惠的园所举办者对新政的认知与理解程度显著较高。与预计可能选择营利性民办园的园所举办者相比，已到相关部门正式登记为非营利/营利的园所举办者对新政的认知与理解程度显著较高。这说明，相对而言，是普惠园但有退出打算和预计可能选择营利性民办园的园所举办者对新政的认知与理解亟须提高。

四、讨论

本研究旨在了解当前民办园举办者对分类管理改革新政的认知与理解程度。通过问卷调查并采用单因子方差分析，本研究发现，当前民办园举办者群体对新政的整体认知与理解偏低，且不同类型举办者在对新政的关注、参与、了解、期望程度上存在显著差异。为了更好地理解研究结论，下面将对研究结果做更加深入的讨论。

（一）举办者的政策认知缘何整体偏低

访谈调查的结果再次印证了问卷调研所呈现的举办者对新政认知整体偏低的现状。通过访谈调查可知，民办园举办者对新政的认知与理解整体处于一知半解的状态，主要体现在对内涵认知不清、对外延理解不明两个层面。一方面，民办园举办者对分类管理改革新政的核心概念——“非营利性民办园”与“营利性民办园”的理解，尤其是对二者法律层面的理解仍然不够充分，甚至存在一定的偏差。对于内涵的误解主要有三：其一，不盈利就等于“非营利”，反之则为“营利”;其二，“非营利”意味着低收费甚至低质量，“营利”则基本相反;其三，“非营利”相当于财产充公，“营利”则是财产归为己有。另一方面，民办园举办者对“非营利性民办园”与“普惠性民办园”二者关系的把握存在一定的不解甚至误解。关于对二者关系的把握，访谈中只有极少数的民办园举办者认为“非营利”和“普惠”是两个维度的概念，二者从法律层面来讲没有必然的关联。如青海省的一位民办园举办者明确表达了普惠性跟非营利“不是一回事”。然而絕大多数的民办园举办者或者对二者关系心存疑惑，或者倾向于将“非营利”和“普惠”作为充要关系进行理解。此外，新政颁布以来，关于“非营利性民办园就是资产充公、不可高收费、会受到各种限制”“私立幼儿园将退出历史舞台了”[21]等论调层出不穷甚至被大肆流传，访谈过程中不少民办园举办者也存在这些认知偏差。

基于认知心理学和传播学相关理论，对资料进行编码分析可知，民办园举办者对新政的认知理解整体偏低且存在偏差的原因主要有以下三个方面。

1. 微观层面：受限于自身认知水平。

政策认知本质上是认知主体对作为认知客体的政策进行信息加工处理的一种十分复杂的心智活动，具有明显的主体性特征。对于政策的认知与理解，不仅需要认知主体利用大脑皮层的感觉、视觉、触觉功能和放射整合机制将政策信息所包含的语义、概念、观点“移入大脑”，在其意识中进行复制、再现，形成对政策信息具有相关性或对应性的形象和概念，并进行记忆储存，更需要认知主体利用自身认知结构中的价值观念、知识素养、社会经验等对政策信息进行选择判断、建构重组，进而理解内化。[22]

研究发现，举办者群体的认知水平及认知意识一定程度上影响了其对政策的认知与理解程度。第一，一部分举办者由于认知水平有限，其对政策信息“通俗易懂、简单明了”的认知需求与政策文本“理性化、专业化”的表达方式之间存在一定的鸿沟。具体而言，对于长期从事实践工作且年龄结构相对偏大、学历水平整体不高③的举办者群体而言，其对政策文本表达方式的需求倾向有二：信息编码通俗易懂、信息容量简洁明了。正如一位举办者在问卷调查中明确提出的诉求：希望能有人用明确简洁的话说明非盈利和盈利④的区别，不要一开会大半天，啥也说不明白，文件好几十页，看也看不懂。（问卷-1488）从立法的角度而言，立法的基本原则中第一项便是科学性原则，而科学性原则首先表现为它的理性化特征，也就是说理性化是立法的最基础性、最根本性的要素，立法必须建立在理性思维、理性批判的基础上。[23]正如美国著名的社会学法学创始人罗斯柯·庞德（Roscoe Pound）对法的定义描述：法是通过理性所组织和发展起来的经验。[24]这意味着法律具有高度的抽象性、概括性。此外，法律在表达一个概念时所使用的语汇，有些是专业性用语，这些用语的含义比较精确，但不易于使专业人士之外的普通人理解。[25]因此，当举办者面对诸多新政文件之时，其惯用的“日常概念”与政策文本中使用的“法律概念”在转换对接的过程中存在一定的阻塞现象。这种供—需的非对称关系，造成一部分举办者无法从学理的高度精准把握政策文本的要点所在并透彻理解政策文本的主要意涵。第二，还有一部分举办者由于认知意识欠缺，即使暴露在丰富的信息域中，仍然处于“信息盲”的状态，即海曼（Hyman）和希斯利（Sheatsley）提出的“持久无知者”（chronic know-nothings）。[26]我国自2016年11月7日《民办教育促进法》修订通过后，政府部门出台了一系列的配套文件，并通过官方网站、答记者问、新闻媒体等多种渠道进行宣传解读。从理论层面来讲，已经具备了使举办者对新政信息基本有所了解的客观条件，但问卷调查却显示，约有十分之一的举办者对“分类管理改革”非常不了解或者完全不了解，访谈过程中也有3位举办者表示“只闻普惠政策，未闻分类管理”。这类举办者，从个体角度而言，大都由于认知意识欠缺等常常难以主动捕获社会生活中的关键信息，正如马克思所言：对于没有音乐感的耳朵来说，最美的音乐也毫无意义……因为任何一个对象对我的意义（它只是对那个与它相适应的感觉来说才有意义）恰好都以我的感觉所及的程度为限。[27]从群体角度来看，多年办园经验的积累等反而会在一定程度上形成思维定式，使其在信息的接收过程中进行选择性接触、选择性理解和选择性记忆，也就是传播学界所提出的受众的选择性因素（selectivity factors），它是与传播效果密切相关的中介因素。[28]无论是举办者自身的认知意识欠缺所导致的对信息无意识地“熟视无睹”，或者由于改革动机不强所形成的对信息选择性地“过滤屏蔽”，都会直接导致对新政改革不甚了解的困境。

2. 中观层面：受困于园所利益格局。

举办者对新政的认知与理解除与个体的认知特征直接相关外，也会受到其所在园所的整体情况尤其是园所普惠状态及未来办园规划的影响和制约。调研资料顯示，在访谈过程中举办者们不仅是基于“我”的身份来理解政策，而且是站在“我们幼儿园”的立场来重点聚焦，即在对政策进行关注、理解之时已经围绕园所发展、出于园所利益对政策信息进行了过滤筛选。这种将“个体”弱化隐去，而将“集体”放大凸显的定位意味着其对新政的认知与理解不仅仅是从“自我”出发，而且还是以“园所”为本。因此，园所利益成为举办者有选择、有目的地关注、了解新政时的轴心。而我国实施分类管理，意味着国家对民办教育的关注从举办者转向事业本身。[29]由于所处场域位置不同、利益格局不同，举办者基于“自身园所利益”的核心关切与国家发展“全国教育事业”的政策初衷之间存在一定的错位乃至冲突，这同样加剧了举办者对新政认知整体偏低的困境。

调研发现，举办者对“办学收益”、“财产处理”这类关涉核心利益的问题最为关注，具体包括，园所选营选非的利弊之处、选择非营利后补偿奖励的相关标准及执行保障、选择营利后的财务清算及税收政策等。也就是说，举办者从“园所利益”格局出发，对政策的操作性、具体性有较高的期望，但却无法从当前政府基于教育事业全局考量所研制的新政文本中全部获得这些信息。因为法的基本特征决定了法律具有概括性、普遍性的特征，而这也恰恰成为法律的局限之一，即对千姿百态、不断变化的社会生活的涵盖性和适应性不可避免地存在一定的限度，这就使得法律不可能不存在规则真空和一定的不适应性。[30]并且，政府需要从全局出发、权衡各方利益，一项教育政策的出台，往往是冲破重重阻力，经历艰难调节和相互妥协的结果，从民办教育分类管理来看，最终该政策的颁布无疑是利益博弈和渐进调适的结果。[31]因此，法的基本特征和法的局限决定了政策本身必然带有一定的概括性、普适性乃至于妥协性。以“2016年11月7日前设立的民办学校选择登记为非营利性民办学校的，终止时，国家如何给予补偿或者奖励”这一条款举例分析。《意见》中的表述是“按照国家有关规定给予出资者相应的补偿或者奖励……具体办法由省、自治区、直辖市制定。”通过对31个省级行政区域单位配套政策的分析发现，相对而言只有上海一地的相关规定比较详细、全面，河北、山东、贵州、西藏等地对现有民办学校补偿奖励的规定基本是对中央文件的复制。其他地方政府虽然相较中央文件已经结合区域实际有所突破，例如，北京市《民办学校分类登记办法》中指出，“综合考虑在2017年9月1日前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，从学校依法清偿后的剩余财产中给予出资者相应的补偿或者奖励”，但仍然存在标准不清、操作不易等问题。“有关规定”“相应补偿”等表述在强化法律适用范围的同时，也造成了法律语言的模糊性，这便从源头上直接增加了举办者理解的难度，即无法准确获取补偿奖励的考虑因素、额度标准、资金来源等具体操作规定。政策内容的概括性和模糊性同样体现在其他条款中，例如涉及财务清算、税收优惠、土地使用的其他关键性政策。

根据美国心理学家奥尔波特（G.W.AllPort）等人提出的基本法则R=i×a（R是rumour，表示谣言的强度;i是importance，是指事件的重要性;a是ambiguity，是指事件的含糊性）[32]可知，信息的模糊性还会加剧谣言的散播。因为新政改革与民办园举办者的切身利益密切相关，大部分举办者出于自我保护的本能对新政改革高度关注，他们往往会主动、积极地寻求权威信息，以便做出判断来规避风险，但如果此时政府部门这一官方渠道的信息满足不了他们的需求，他们就会转向非主流渠道，寻求补充性的信息，[33]而谣言很有可能会利用非官方渠道快速传播，填补人们迫切寻求信息与官方渠道发布内容中缺乏实质性信息之间的鸿沟。[34]需要反思的是，有些谣言的出现并非为了制造恐慌，而是对权威的一种返还，它揭露秘密，提出假设，迫使当局开口说话。[35]

3. 宏观层面：受制于政府顶层设计。

由于认知和理解的对象为“民办教育分类管理改革新政”，而新政改革的设计者及传播者均为政府部门，这意味着新政改革既是一场由政府命令和法律引入所实现的自上而下的改革，也是一场“强制性的制度变迁”。[36]因此，民办园举办者对新政的认知与理解是在与外界的互动中不断建构和调整的，尤其依赖于政府部门对政策的设计和传播。如果政策宣传和解读不及时、不全面，不能积极回应群众的关切，官方政策言论传播的广度和深度不足，就会致使公民的政策知晓程度和参与程度较低，即官方政策信息的传播问题会直接导致公众政策认知与理解的模糊性。[37]

调研结果表明，之所以造成民办园举办者对新政整体认知偏低、理解存在偏差，在新政设计和宣传过程中缺位的政府部门尤其是拥有事权的地方政府部门难辞其咎。其一，地方政策的创新和突破有限。通过对《意见》和 31个省级政府为贯彻落实《意见》所发布的政策文本内容进行研究，聚类分析发现，虽然各省级政策相对《意见》在文本结构上调整显著，但整体内容上相似度较高，举措的创新和突破有限。[38]政策设计的重复性、保守性也在访谈中得到了印证。“等中央具体实施条例，看兄弟省市文件规定”几乎是所有受访行政人员所持有的施政态度。一位省级行政人员在受访过程中表示：“我们（省）这个（文件）里面还真没提具体怎么补偿，我们提了个‘给予相应的补偿。……记得教育部来征求我们相关意见的时候，我们也一直在提，说还是建议教育部给一个明确的指导意见。我们不出台这个文件也是有这个原因，教育部不出的话，我们也没法出，我们也只能就事论事，让你们看着办。”其二，地方政府的宣传和解读不足。访谈中，超过半数的民办园举办者表示通过官方渠道所获得的对新政的相关解读并不能满足自身所需，甚至一些民办园举办者（J-45）抱怨道：“我们省文件出台很早，但作为一线的我们就不知道，没有人来推广这些东西。它可能就在网站上挂了、开个会说了，但是作为我们一线的人是没有人来（讲解的），就是我们的上边，比如我们是区里管我们吧，没有人讲解，甚至没有人提。所以哪里说有（培训）班（讲解）关于分类管理改革的事情，我就要去听。”政府行政人员对这种状况也显得非常无奈，访谈中地方行政人员尤其是区（县）级干部大都存在“接收了文件，不理解概念”的窘况。访谈中一位区级幼教干部的无奈集中体现了接受访谈的8位行政人员“无法深入把握政策”的困境：“我们那里有一些人闹着要去登记，这就把我们的工作推着往前走，推的时候我就把握不住……现在就可能举办者他也不懂政策，我也不懂政策。”从中我们可以窥见在传播主体与传播受众即民办园举办者之間存在着一种十分强烈的反差，即政府对新政宣传解读的匮乏与举办者对新政关注的热情。地方政策本身的保守性以及行政人员对政策理解的有限性，都会导致新政无法被及时准确地宣传和解读，进而也会影响民办园举办者对新政的精准认知和深入理解。

（二）举办者的政策认知为何存在群体差异

正如问卷调查结果所显示的，即使在当前对新政了解程度偏低的整体情况下，民办园举办者群体内部也存在着一定的差异。这一结果在访谈调研中也得到了佐证：举办者们对新政的态度倾向和行动模式各不相同。

1. 态度倾向：喜忧参半。

访谈调查显示，民办园举办者们对分类管理改革新政呈现出不同的态度，尽管这种态度和意愿只是“分散地”体现在一个一个的个体之中，但用韦伯（Max Weber）的“理想类型”进行概括归纳可以发现，从情感倾向上来看，民办园举办者对新政的态度主要分为三类：较少的民办园举办者对这一改革全力支持;一部分民办园举办者将信将疑;还有一部分民办园举办者直接表达了对这一改革的消极不满。

第一，支持赞同型。分类管理改革的提出使得举办者们在“利益”和“情怀”之间寻求到了平衡点。谈到“您对我国民办教育分类管理改革政策持何种看法”时，一部分民办园举办者明确表示完全支持这项改革，认为这项政策的出台一方面能够使百姓受益，满足公众的多元化需求，即这一政策积极回应了“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”;另一方面能够让教育和资本各归各位，净化学前教育生态环境，促进民办教育规范发展，从而有助于学前教育质量提升和事业发展。从社会发展和公众利益着眼，这类举办者认为这是一项功在当代、利在千秋的教育改革。

“我觉得（改革会使幼儿园）更加规范，因为原来其实公办比较少的时候，民营很多是外行在办，或者小作坊式的，不是很规范啊、很讲求这种真的规律的这种，我觉得通过这种（改革）也是对市场的一种规范。政府要达到70%～80%这种普惠均衡，其他的发达地方留到30%的空间是让这些遵循规律的、有品质的、能够让政府放心的、人民满意的民办集团更加持续稳定地，有自己前景地去发展，我觉得它还是很科学的。你说非营利，它也不等于说限价的，它是公益，所以它其实也是，我刚才说到的，你怎么去研究投入产出的这个问题，那营利你要做到怎么做出品质，还有你合理的回报是多少。你如果违背了这样的规律，你这个幼儿园是办不长久的。所以一切都要靠你的品质，靠市场的检验。”（J-3）

第二，将信将疑型。一部分举办者对“营非改革”的整体态度相对中立，或者说虽然并不明确反对但却有几分静观其变的意味。由于种种原因，他们对新政的整体态度受“前期经验尤其是普惠经验”的影响，因此会根据自身以往的经验来进行判断和评估。一些地区存在的前期政策力度欠缺、政策落实成效不佳等问题，都使得一些举办者对当前的新政心存犹疑。这类举办者对于改革的速度和进度、力度和程度并非信心十足，而是静观其变。

“就是对于改革来说，或许就是彻底就是大刀阔斧的、彻底的，这样的问题可能就是都在摸索。或者是小改，小改就是上有政策下有对策，所以这次呢真的要大刀阔斧改革的时候，能不能翻得过去，那得看国家的这个力度和那些的东西了。但是说实话，很多的人并不专业。”（J-2）

第三，消极不满型。一部分举办者明确表达了对这项政策的不满，尤其是对政策的合理性和可行性提出了质疑。“国家不是市场经济吗？市场经济就应该遵循自然规律，优胜劣汰，自然发展。搞什么营利、非营利？”（J-9）这一举办者的反应直接表达了对这项政策的不解甚至不满。总结分析发现，民办园举办者消极不满的原因主要有两点：其一，向前看的“溯及过往”;其二，向后看的“力不从心”。

具体而言，一些举办者主要根据“法不溯及既往”来质疑新法的合理性，从而对新政产生了一定的抗拒和不满。

“对啊，这就是大家的一种疑虑啊！就是别人前期的这种投入，他是这么多年的。而且你说的清算也好，补偿也好，我觉得很不合理。我觉得就是说，这个法的出台，那就是从今天开始执行今天以后的这些。怎么会存在着这个出台了以后要补你前面的这个东西。我前面执行的就是你前面的这个法，你又没有规定不给盈利就是怎么样。怎么會存在着，就像你刚才跟我提的这个，你前面有比较低的优惠你要补缴，因为我觉得是出台了这个政策之后，是从这个政策（开始）的时候去执行，那对我前面的，你哪条法规上面是规定了，说是需要对这个补啊，这个不合理啊。”（J-5）

还有一些举办者的消极情绪源于“先进理念”与“现实生活”之间的巨大落差，他们认为分类改革尤其是非营利性民办园的推行既需要公众的觉悟和文化的培育，同时又需要民众的实力和经济的支撑。正如卢梭（Jean-Jacques Rousseau）所言，一切自由的行为，都是由两个原因相结合而产生的。这两个原因，一个是精神的，即决定这种行为的意志;另一个是物理的，即实施这种行为的力量。[39]

“如果说按照政策来讲，什么叫非营利呢，就是慈善，就是不允许分红的。但是你作为任何一个投资人或者怎么样，他得有多大的精神觉悟才可能去做这种纯慈善的事业？邵逸夫可能做这样的事，但是我估计大部分人都到不了这个境界，可能还是，多少他还是要盈利的嘛，但是可能更多是要把它当生意做。”（J-16）

概括而言，在这次民办教育分类管理改革过程中，存在着三股力量：教育改革支持力量、反对力量及中间力量。当然，每一种力量都是一个“总体性的”人群概念，它既不是“价值共同体”，也不是“利益共同体”，而是“利益联合体”。[40]即使同一种态度背后，他们也有着不同的选择偏好和行动模式。

2. 行动模式：各有对策。

由于政策本身的宏观抽象以及宣传解读的力度不足，大部分民办园举办者对新政的整体把握并不十分透彻。虽然大多数举办者对新政的整体了解程度都处于相对较低的水平，但其背后的行动模式却各有不同，本研究将其归纳为“迷茫焦虑型”“消极等待型”以及“主动出击型”三种类型。

第一，迷茫焦虑型。这类举办者最大的特点就是担心、无助、“干着急”。正如费孝通先生在分析我国乡土社会时所言，在新旧交替之际，不免有一个惶惑、无所适从的时期，在这个时期，心理上充满着紧张、犹豫和不安。[41]

“我们好怕啊，我们园长⑤间，我刚才还在给他们发（消息），我说真的是茫然无措。大家都好茫然哦，每个人都在担心焦虑。”（J-39）

第二，消极等待型。这类举办者最大的特点就是保守、被动、“等政策”。无论是“走一步，看一步”还是“等政策，做选择”，这种“消极等待”甚至于“漠不关心”既反映了民办园举办者内心的无助无力，也反映出政策执行的效果不佳。

“我有时候在跟他们说普惠性幼儿园、非营利性幼儿园、营利性幼儿园，就是在讲这些，我大概理解、自己理解的这些东西的时候，然后他们（说）‘管它呢，就是那些园长根本就没有意识，嗯，然后就是‘哎呀管他呢，先这么干着吧，走一步看一步，他们就不管。”（J-43）

第三，主动出击型。这类举办者最大的特点是积极、主动、“想对策”。他们并不采用“低姿态的反抗技术进行自卫性的消耗战”，[42]而是选择“主动出击”，从而使得自身利益最大化。

“那我们还是要想办法，你比如说我们这些民办园园长就坐在一起研究策略，我已经研究这个研究一年多了。哪里说有（培训）班，（讲）关于分类管理改革的事情，我就要去听。那你将来，我们就要考虑，我在上面就要嫁接一个公司。我要去考虑引进管理模式啊，我都是引进了嘛，我引进是要掏钱的吧。就是要找一个第三方介入嘛。说白了，我们说的话就是给幼儿园找个婆婆，找一个婆家嘛。以我们自己的幼儿园来说吧。我房子是自己买的，我为了能收回房子的收益，我不把房子变成幼儿园的资产，我已经把幼儿园的法人（代表）变成我儿子了。因为原来都是我，这样呢，我就可以收房租啊。”（J-45）

3. 原因分析：举办者的基本利益不同、注意框架各异。

无论是问卷调查所显示的，不同普惠状态、不同营非选择的民办园举办者对新政的认知与理解在各个维度上几乎都存在显著差异;还是访谈调查所印证的，民办园举办者之间对新政的态度倾向和基于当前理解水平所选择的行动模式各异，都表明在这次新政改革中，每一位举办者都扮演了“有限理性经济人”的角色。访谈过程中，几乎每位举办者都会不约而同地提到“投入”“收益”“房产”“土地”等，这种对经济层面的计算以及对自身利益的追求都是最直接的体现。根据布迪厄（Pierre Bourdieu）在用场域概念来理解社会世界时所用的“游戏”类比可知，游戏者所采取的每一步行动，不论是不惜冒点风险还是多少有些小心谨慎，是颠覆还是守成……都取决于她拥有的资本的数量和结构。[43]正是由于“资本结构、基本利益”的不同，不同类型的民办园举办者对新政的认知与理解也各不相同。以“普惠与否”为例，为何“是普惠性民办园且仍想继续普惠”的园所举办者在4个维度上的得分基本高于“是普惠园但有退出打算”“非普惠园也无申报计划”的园所举办者，因为在分类管理改革背景下，普惠园与非普惠园之间“是否接受政府财政补助”这一区别显得尤为重要，这在很大程度上影响着园所的营非选择。根据《意见》规定，选择登记为营利性民办学校的，应当进行财务清算，而是否接受政府补贴作为财务清算的三大项目之一，自然与园所是否普惠直接相关。非普惠园在进行营非选择之时，因无须考虑加入普惠获得政府补贴所面临的财务清算，自然与获得政府财政补贴的普惠园在对政策的关注、了解层面存在差异，而这恰恰是他们在实现自身利益最大化时的表现。不同营非选择的园所举办者对新政的认知与理解程度不尽相同的原因亦然如此。因为营非选择不同，办学收益的处理方式也会不同，加之营非转设的限制性规定，⑥使得倾向于选择非营利性民办学校的举办者不得不更加全面了解政策、慎重进行决策。概括而言，民办园举办者会与场域中的各要素进行动态交互并相互制约，宏观层面的国家政策文件、所处地域、经济发展、文化传统，中观层面的省级具体规定、地方政府管理、当地市场发展，微观层面的园所资本、发展定位等，[44]都会不同程度地决定民办园举办者在场域中的位置、资本及利益追求，进而也会影响其对新政的认知理解与态度倾向。

民办园举办者的复杂多样不仅体现在上述直观可见的“显性层面”，而且也反映在更为复杂的“内隐层面”，即民办园举办者自身的认知水平与注意框架（attention frame）各异也是导致这一群体对新政认知与理解存在差异的重要因素。因为传播链上每个参与者都构成一个环境因素和性向因素互动的漩涡。[45]立足于学前教育领域，政府在新政宣传及全面解读过程中需要面对的是17.32万所民办园背后的举办者，暂且不论举办者所处的区域、园所等级、园所情况的复杂多样，单单就举办者的认知水平而言也是参差不齐。一方面，举办者对信息的差异化理解源于各自不同的认知水平，例如，智力水平高的受众要求“编码”严谨周密，信息内容偏严肃，信息量大;智力水平低的受众则希望“编码”简单明了，信息内容偏轻松，信息量不大。[46]对于有批判能力的人而言，他们会通过思考对真相进行提取而后理解内化;对于没有批判能力的人来说，他们则无法分辨谣言和真相。[47]另一方面，举办者对信息的个性化理解源于各自迥异的认知结构，现代受众的认知系统是在复杂多变的“媒介现实”环境中逐步形成和完善的，因而也具有多侧面、多重性的特征。[48]显而易见，政府部门主要运用官方化、学术化、专业化的传达方式，采用惯常的“下发文件”“官网公布”等传播手段无法兼顾不同类型、不同层次民办园举办者的注意框架。

正是由于分類管理问题的复杂性，在实施方式上政府提出了“一省一规，一校一策”的指导思想。这是在充分考虑园所复杂情况的基础上所提出的切实操作，但从目前的情况看，地方上仍存在着观望的心态。[49]

五、提升策略

面对当前民办园举办者对新政“高期望、高关注”与“低参与、低了解”的反差，以及不同类型的举办者由于认知水平、注意框架以及基本利益的不同所形成的对新政认知与理解的差异，本研究认为，扭转此种局面需多管齐下。

（一）加强队伍建设，提升举办者认知水平

举办者自身的认知水平以及改革意识对其新政认知具有基础性、普遍性的影响，因此加强举办者队伍建设、提升其综合素质就成为从源头上解决其对新政认知程度较低的根本措施之一。

第一，加强对举办者的培训教育。在当前新政进入“后过渡期”的关键节点，首先需要由政府部门牵头组织“民办教育分类管理改革”的专项培训，加强民办园举办者的改革意识和分类理念，提升举办者对政策内容的理解与认同。在培训过程中应结合举办者的文化水平和理解能力，根据不同类型举办者的注意框架和政策盲点，尽量采用通俗易懂、简单明了的表达方式，有针对性、有技巧性地对政策进行宣传解读，加强举办者的经验重叠，消除其认知障碍，扭转其认知偏差，使举办者更加全面、深入、准确地了解新政改革。其次还需要加强对举办者的补偿培训，即借鉴幼儿园园长、教师的培训制度、培训模式等，加强对举办者政策法规、幼儿园组织管理等方面的培训学习，因为作为园所的举办者不仅需要具备幼儿园组织与管理方面的有关知识，而且应该从专业角度深入理解学前教育的目标、方针、政策等。这种补偿培训不仅是对举办者知识层面的提升，更是对其精神层面的引领。在培训教育中培育举办者的科学素养和公共关怀，可以使举办者超越个人狭隘视野和私己性功利目标，具有有担当的大爱情怀和社会责任，以促进社会公共利益的实现，[50]将《民办教育促进法》中所提出的“民办教育事业属于公益性事业”落到实处。

第二，明确举办者的资质条件。在学前教育进入深化改革的关键阶段，“规范发展”是核心目标之一。举办者作为确定园所管理体制、参与园所日常管理的决策者，对园所的整体发展起着至关重要的作用。从当前的政策文本来看，鲜有对举办者个人学历水平、专业资质等方面的相关规定。《民办教育促进法》中对举办民办学校的个人的要求仅限于“应该具有政治权利和完全民事行为能力”，并且由于举办者并不属于幼儿园教职工，因此在“加强幼儿园教师队伍建设”等相关条款中也未将其纳入其中。无论从当下分类管理改革政策的执行需求来看，还是从我国民办学前教育事业的长远发展来看，都需要对举办者的身份定位、学历水平、专业素质等有所要求和规定。对举办者资质条件进行整体思考和系统设计，明确举办者的学历水平、专业背景、工作经历、培训要求等，不仅有利于提升举办者的职业及专业地位，而且能够促进幼儿园的有效管理及规范发展。

（二）明晰政策焦点，回应举办者核心关切

基于调研中民办园举办者对新政的关注焦点和主要困惑，地方政府在新政内容研制及宣传解读过程中应明晰并突出以下三点。

第一，何谓非营利性民办园。对于“非营利”内涵的理解和把握可以说关乎全局，前期理解不清可能导致后期纠纷不断，为避免民办园举办者对“非营利”的理解仅停留于“日常概念”层面，使其更好地理解“非营利”这一法律概念，准确而又通俗地向其解释非营利性民办园的本质属性至关重要。因此，内涵解释是后续新政宣传过程中的重点内容。

第二，选营选非差别何在。即进行营非登记之后，举办者和园所可以享受哪些优惠政策，又需要履行哪些责任义务。非营利性民办园政策与营利性民办园政策犹如一个跷跷板的两端，选营选非的“交易成本”便是作为“有限理性经济人”的举办者在做出选择之时的首要考虑。故而，政府部门尤其是地方政府在制定配套政策之时，应结合地区实际有所突破和创新，明确二者的政策设计，包括补偿奖励、财务清算、税收政策等扶持措施和规范条款。在政策宣传解读之时，应客观解读二者的异同所在。因此，具化操作标准、明晰利弊所在是后续新政细化及宣传过程中的难点所在。

第三，非营利性民办园与普惠性民办园究竟是何关系。关于这个问题，民间对此疑问颇深，学界对此讨论诸多，但目前为止，中央层面仍未做出明确说明。虽然部分地方政府已经有所回应和澄清，但不得不说，地方政策之间存在的诸多分歧反而使很多民办园举办者陷入了“混沌之局”。⑦在当前两项政策并行推进的过程中，需要对二者关系予以说明，这是后续新政设计和宣传过程中的焦点所在。

（三）优化政府传播，发挥宣传引领作用

作为新政信息源头的政府部门，其对新政信息的权威解读和迅速传播既是引导舆论的决定性因素，又是打击虚假谣言十分有效的措施。[51]因此，各级政府尤其是教育部门首先应树立政策传播意识，而后进行科学、有效地宣传和解读，从而使民办园举办者缓解焦虑、加深了解、消除误解。

第一，中央层面更加清晰化地表态和传达。认为政策不够明朗、制度不够清晰不仅仅是民办园举办者们的直接体验，也是地方行政人员和学术研究者的共同感受。中央层面应该对目前暴露出的一些共性问题进行统一回应，例如，补偿奖励的标准、财务清算的办法等。此外，中央层面要加快重点领域教育立法，大力推动《民办教育促进法实施条例》《学前教育法》等法律法规的起草、修订、审议、公布工作，以良法保发展、促善治。[52]

第二，地方层面更加精准化地学习和宣传。在分类管理改革新政的落地和推行过程中，地方政府发挥着关键作用。一方面，地方行政人员应该认真学习并研究相关政策，以便在现实操作过程中为民办园举办者释疑解惑。另一方面，地方行政人员应该因地制宜并严格贯彻落实新政措施，通过多方调研、广纳民意，立足本地现实、发展规划，结合民办园举办者的认知水平和注意框架选择合适的方式进行宣传、解读。

第三，建立健全传播机制，提升宣传效果。具体可从三个方面切入。其一，通过组建宣传队伍，打造教育部门的软实力。提高举办者对政策的认知与理解、提升新政传播效果，首先需要一支强有力的人员队伍。尤其在当前“后过渡期”的关键阶段，必须由专业人员对相关政策制度进行科学、权威的宣传和解读。其二，通过加强舆情监测，提高教育部门的引导力。政府应广泛征集、准确把握民办园举办者的意见及建议，对于公众的疑惑及不解应及时回应并予以解答，对于断章取义甚至有意曲解的相关言论应及时辟谣并更正，从而实现快速有效传播新政、科学有力引导公众舆论的目的。其三，通过构建全媒体传播格局，扩大教育政策的传播力。政府需要在多种传播渠道中进行选择，形成合适的信息传播网络，建立通畅的“双向沟通”渠道，从而实现效果最优，[53]并且应不断改善宣传技巧，增强新政改革的影响力和实效性。例如，政府部门在面对不同类型的举办者之时，应考虑其前期经验、认知风格以及政策需求等，因人而异、因园施策。

注释：

①关于本表第一列“项目”中相关维度的問卷题目。“规模大小”的具体问题是：近年来，您园的生源报名情况相较于园所可容纳幼儿规模（ ）;“收费水平”的具体问题是：您园的保教收费相较于当地公办园保教收费（ ）;“合理回报取得情况”的具体问题是：近5年来（办园不到5年的按照总共年份计算），举办者个人所取得的合理回报占园所总收入的比例约为（ ）。此外，因四舍五入，表中有些百分比之和约为100%。

②样本编号方式如下：“J”代表举办者，其后数字根据其园所所在地区进行排列编号。另外，个别访谈和集体访谈全部采用面对面的交流方式。

③第一，实践经验丰富，问卷调查显示，87%的幼儿园建园时间都在2016年11月7日之前;访谈调查数据也显示，93%的举办者其办园时间都在5年以上。第二，年龄结构相对偏大，访谈调查显示，91%的举办者其年龄阶段在40岁及以上。第三，学历水平整体不高，据访谈数据统计，89%的举办者其学历水平为本科及以下。

④此处有两点需要说明：第一，文中所引资料全部为访谈/问卷实录，因此，文中并未将此处的“非盈利”改为“非营利”;第二，之所以未做修改，一方面是为了保证内容的真实性，另一方面也恰恰印证了民办园举办者对“非营利”的内涵理解存在诸多不解甚至误解。

⑤访谈调研中，有36位受访者既是园所举办者又是幼儿园园长。因此，在访谈过程中这类举办者会使用“园长”一词进行交流。

⑥通过对各地配套文件的梳理发现，只有陕西和宁夏两个省级行政区划单位明确允许营非之间自由转设，即正式进行分类登记之后可以申请变更。其他省市或对这一问题不做规定，或选择单程票制，即“已按照分类登记有关程序选择登记为非营利性的民办学校，不得再次变更登记为营利性民办学校”。与此相对的是，没有任何一个省份明确对登记为“营利”性质后变更登记为“非营利”性质做出限制，并且有些省份直接指出，选择登记为营利性的民办学校，由举办者提出申请，可以转为非营利性民办学校，并重新进行法人登记。

⑦访谈中，举办者对二者关系的困惑主要指向两个核心问题：其一，一些省份直接将普惠性民办园认定为非营利性民办园的法律依据何在;其二，与之相对的，一些省份对二者关系不做规定或者将二者视为两种类型的园所，省域间的差异设计是否会造成“政策洼地”。

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