国外轨道交通发展对我国城市群轨道交通一体化的启示

2021-06-05鞠子奇吴雨遥陈锦渠

交通运输工程与信息学报 2021年1期

殷勇，鞠子奇，吴雨遥，陈锦渠

（1. 西南交通大学，交通运输与物流学院，成都 611756；2. 综合交通运输智能化国家地方联合工程实验室，成都 611756；3. 综合交通大数据应用技术国家工程实验室，成都 611756）

0 引言

随着“一带一路”、区域协调发展战略及新型城镇化战略的深入推进实施，近年来我国城市化进程显著加快，长三角城市群、粤港澳大湾区及成渝城市群等多个城市群相继成型。分析我国几大城市群所处区位发现，我国重要城市群几乎都位于“一带一路”沿线，城市群作为我国参与国际竞争及分工的地域单元，是“一带一路”、区域协调发展及新型城镇化建设的重点[1]。基础设施建设，尤其是交通基础设施建设是城市群发展的前提，不同模式交通所构成的综合交通系统通过相互协调配合，实现城市群的健康可持续发展。轨道交通是综合交通运输系统的重要组成部分，正以其安全、快速、环保等特点，逐渐发展成为城市群内部及城市群间的骨干交通方式。国家发改委发布的关于培育发展现代化都市圈的意见中明确指出推动城市群干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路及城市轨道交通“四网融合”

[2]。可见实现多制式轨道交通的一体化将是接下来我国城市群轨道交通建设的主要内容。然而，由于我国轨道交通一体化建设起步较晚，在规划、建设及法律法规等方面仍存在较多问题。而国外大都市圈经过多年的发展，在轨道交通一体化建设方面拥有一定成就和经验。因此，本文在分析国外大都市圈在政策、规划方面的经验及我国当前轨道交通一体化存在问题的基础上，提出了有助于我国城市群轨道交通一体化的研究及建设的建议。

1 国外轨道交通发展实践

1.1 政策方面

1.1.1 投资与补贴政策

轨道交通的投资额高、投资回收期长，投资回报具有正外部性。由于轨道交通的公益性性质，使得其具有高社会效益、低直接经济效益。因此，轨道交通建设及运营资金的筹措几乎是全世界轨道交通建设及运营过程中所需要面临的共有问题。为了解决上述问题，世界各国推行了多种投资与补贴政策来实现轨道交通建设及运营资金的筹措。表1 总结了几个轨道交通较为发达国家的部分投资与补贴政策。

表1 部分国家投资与补贴政策[3,4]

以日本的特定城市铁道建设基金为例，在轨道交通建设时以免税的方式保证建设资金，减少工程借款及相应的利息；建成运营后设立基于票价附加费的基金，把与基金等额的资金作为收益返还到车票上，以降低将来的票价。为了实现合理收费，仅在建设对象区间设立基金，而对于不使用对象区间的乘客的票价没有影响。此外，该政策还将轨道交通的部分收益作为建设资金，以减轻新线建设时的借款负担，实现了轨道交通建设的良性可持续发展[4]。

1.1.2 运营政策

由于轨道交通的特殊性质，其在运营过程中不可避免地会遇到两个问题：（1）亏损几乎不可避免，极度依赖财政补贴；（2）不同制式的轨道交通往往存在多个运营主体。上述两问题给轨道交通的一体化运营带来了严峻的考验，如何解决这两个问题，日本及德国的做法值得借鉴。

日本采用轨道交通建设运营与土地开发联动的方法来解决轨道交通的运营亏损问题，即日本允许轨道交通公司在建设轨道交通线路的同时进行沿线土地的商业开发，通过土地升值的利润，弥补轨道交通线路在建设和运营过程中的亏损。

德国推行运营管理的统一化政策以实现轨道交通的一体化运营，联邦政府将市域铁路的规划和运营权下放给地方，由地方政府与铁路公司商定运营管理事务，联邦政府主要负责完成轨道交通运营的审核、监督和补助，从而实现运营管理主体的一体化。

1.1.3 立法

建立健全法律法规体系是实现轨道交通良性可持续发展的根本措施。世界上轨道交通发展成熟的国家，在轨道交通领域均具有较为完善的法律法规体系。例如德国，《地方交通财政资助法》允许使用矿物油的所得税来改善地方的交通状况；《德国铁路扩建法》从立法角度规定了轨道交通的扩建顺序和改建规则[3]；《城市轨道交通建设与运营规则》对城市轨道交通的建设、运营、安全、技术标准等多个方面进行了详细的规定。由上述法律法规所形成的立法体系实现了德国轨道交通从投资到运营各个阶段的法制化和标准化。又如英国，针对轨道交通集资过程中的合同纠纷、监管部门的监管职责划分等问题，于1997 年颁布了《地方政府（合同）法》，以对轨道交通项目的法律监管提供程序上的法律保障；2000 年，针对伦敦地铁PPP 项目产生的相关争议，颁布了《大伦敦当局法案》，为英国轨道交通项目的监管提供了法律依据[5]；另外，《铁路和其他轨道交通系统安全条例》以建立安全管理体系为基础，详细规定了轨道交通运营过程中的管理制度。表2 对几个轨道交通较发达国家的相关法律法规进行了总结。

表2 部分国家轨道交通相关法律

1.2 规划方面

实现轨道交通一体化除了需要充足的政策支持及严格的立法保障外，还需要实现轨道交通的合理规划。国外大都市圈轨道交通一体化的建设与发展实际指出，为实现轨道交通的一体化发展，需要实现以下两个方面：（1）城轨发展同步化；（2）轨道制式多样化。

1.2.1 城轨发展同步化

城轨发展同步化表示实现城市和轨道交通之间的同步化发展。根据两者间的相互引导关系，可以分为两类：城市发展指导轨道交通发展；轨道交通支撑和引导城市发展[6]。

巴黎大区轨道交通的发展是城市发展指导轨道交通发展的典型例子之一。1965 年以前，巴黎的发展重心位于市区，为解决不断增长的交通出行需求，巴黎大力发展城市轨道交通，从1900年到1965 年相继开通运营了长达180 km 的13条城市轨道交通线路。但1965 年之后，巴黎逐渐意识到单核结构不利于城市进一步发展，因此提出了《巴黎地区国土开发与城市规划（1965—2000）》，以在距市区20～30 km 的地区建设5 个新城，实现城市的多核发展。为解决新城所产生的乘客出行需求，区域特快铁路Réseau Express Régional（RER）应运而生。RER 线实现了乘客在巴黎市区与郊区之间的通勤出行，优化了巴黎的城市结构[7]。

不同于巴黎，东京都市圈轨道交通的发展则是轨道交通支撑和引导城市发展的典型例子。东京通过规划建设以轨道交通为主体的综合交通系统实现了城市中心区部分功能的向外转移，发展形成了“多心多核”的城市圈结构[8]。此外，在城市发展过程中，居民聚集区和商业区主要分布在轨道交通的辐射区域及轨道交通的端点站，这些区域逐步发展成为新的城镇。例如，设置于山手线的池袋、新宿、涩谷等换乘站，由于其对商务人流的聚集效应，经过多年发展形成了繁荣的商业区东京都市圈的多核心城市结构。如图1所示，明显可以看出由于交通枢纽而发展形成的池袋、新宿、涩谷、大崎、上野—浅草、锦系町—龟户、临海7 个副都心[9]。

图1 东京市副都心示意图

1.2.2 轨道制式多样化

不同制式轨道交通的服务范围不同：城市轨道交通主要实现城市内部乘客的出行；市域（郊）铁路主要串联了中心城区与周边卫星城镇；城际铁路承担城市群内主要城市间的运输任务。因此，城市群需要多制式轨道交通的协调配合才能完成城市群内外乘客的出行任务。世界上拥有成熟轨道交通网络的城市或都市圈往往具有比例合理、层次分明的多种轨道交通制式，为不同出行距离需求的乘客服务。表3 列出了世界部分城市的轨道交通制式。

表3 世界部分城市的轨道交通制式[10-11]

以巴黎大区为例，其轨道交通网络主要包含了地铁、有轨电车、市域铁路、高速铁路，通过该网络为不同出行距离的乘客服务。对于市区通勤客流而言，地铁和有轨电车是主要的交通方式；对于往返于市区和郊区、卫星城间的乘客而言，RER 线和Transilien 市域铁路是其首要选择；而对于跨区出行的乘客而言，则主要由高速度、大运量的法国高速铁路TGV 和法国国家铁路提供运输服务。

此外，在实际运营中，各城市的不同制式轨道交通间并无明显的界限，轨道交通越发达的城市，其不同制式轨道交通之间的界限就越模糊。例如，日本的JR 铁路和私营铁路，在部分路段可以与地铁实现直通运行；法国的RER 线也可以在市中心的线路运行。因此，在建设轨道交通系统时不仅要提倡实现轨道交通制式的多样化，更应该注重不同制式之间的衔接，实现轨道交通的一体化。

2 我国城市群轨道交通一体化存在的问题及启示

2.1 我国轨道交通存在的问题

相比于世界上轨道交通发达的国家，我国轨道交通的起步较晚，世界首条地铁线路出现于1863 年，而我国首条地铁线路北京地铁1 号线于1969 年才开通运营，市域铁路、高速铁路等制式的轨道交通也只是近年来才有所发展。但截至2019 年末，我国内地城市轨道交通总运营里程达6 730 km，高速铁路总运营里程达35 000km，均位居世界第一。此外，2020 年我国高速铁路及城市轨道交通计划投入运营里程均超过2 000 km，表明我国轨道交通正处于快速发展的阶段。然而，在取得瞩目成绩的同时，我国轨道交通的发展仍存在很多问题。

2.1.1 法律体系不完善

世界上轨道交通发展较为成熟的城市均具有完善的法律法规体系。而我国除国家建设部于2005 年发布的《城市轨道交通运营管理办法》[12]外，缺乏其他国家层面的轨道交通专项法律和行政法规，导致我国轨道交通从资金筹措到运营管理各阶段缺乏相应的规定和明确的标准[13]。虽然国内拥有城市轨道交通的城市均发布了本行政区域内的城市轨道交通运营管理办法或条例，但由于不同城市的情况不一，使得不同城市的运营管理办法或条例不能通用。随着我国轨道交通建设进程的不断深入，具有普适性和权威性的国家法律已经不可或缺。

2.1.2 运营主体不统一

运营主体的一体化是实现轨道交通一体化的重要内容。然而，目前在我国由于规划建设、行政区划等原因，国家铁路、城际铁路、市域铁路和城市轨道交通的运营主体不统一，国家铁路集团公司、地方轨道交通公司和地方政府各行其是，难以协调运营管理关系。上述不合理的管理结构导致不同运营单位之间存在信息交流不畅、闭塞等方面的问题，难以实现及时有效沟通，降低了轨道交通的管理效率[14]。

2.1.3 轨道制式较单一

多制式轨道交通有机结合是轨道交通一体化较为成功的国外城市所具有的共有特征，且轨道交通系统中市域铁路的占比远大于其他制式。以东京都市圈为例，2019 年东京都市圈市域铁路总长约2 045 km、日客流量约2 800 万余人次，两者分别占轨道线网总长度的87.3%及日轨道客流量的77.7%。而在我国，虽然已经提出构建由国铁、城际铁路、市域铁路和城市轨道交通组成的多制式轨道交通体系，但总体上仍然存在制式单一、地铁独大的问题。2019 年末，我国已开通的城市轨道交通包括地铁、轻轨、单轨、现代有轨电车、磁悬浮交通、APM 六种，各制式城市轨道交通和市域铁路的里程比例如图2 所示[15]。其中，地铁运营线路占比77.07%，市域铁路占比仅10.63%。市域铁路的短缺导致城市中心区和城市外围之间缺乏高效的连接手段，给轨道交通“四网融合”带来困难。在去中心化的城市群发展新阶段，这样的制式结构显然是不合理的。

图2 2019 年我国城市群轨道交通制式结构

2.1.4 规划方式不合理

由于轨道交通建设起步较晚，我国在城市与轨道交通同步发展方面缺乏相关经验，在制定轨道交通规划时，未充分考虑城市的发展规划，无法实现城市与轨道交通的同步发展，从而也导致轨道交通线网结构的部分不合理。目前，在各大城市的中心城区，经过多年发展，轨道交通系统已经比较完善，但由于规划滞后、城市发展过快，各大城市的轨道交通线网结构还存在郊区轨道交通覆盖率不足、换乘站点设置不合理、各制式线网衔接不畅等问题。

2.2 对我国轨道交通一体化的启示

随着经济社会的持续发展及轨道交通建设进程的深入，我国城市群发展正由中心城市发展转向以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展的新型发展模式。新的时代机遇也为轨道交通发展提出了新的要求，实现轨道交通的一体化发展是大势所趋。为实现轨道交通的一体化发展，针对以上轨道交通一体化过程中存在的问题，结合国外的轨道交通发展经验，提出以下几点建议：

2.2.1 完善城市轨道交通法律体系

我国轨道交通的持续深入发展，对轨道交通立法提出了新的要求。首先，随着我国轨道交通的进一步普及，急需统一的法律对轨道交通进行规范；其次，统一立法可以实现轨道交通领域发展的标准化、规模化；最后，统一立法可以将国家铁路、城际铁路、市域铁路、城市轨道交通等多种制式的轨道交通归于同一法律体系之内，从立法层面实现轨道交通的一体化。因此，当前我国迫切需要制定国家层面的法律法规体系，以实现轨道交通建设、运营阶段的法制化。

2.2.2 明确统一运营主体

根据上述分析可得，目前我国不同制式轨道交通的运营主体是不同的。由隶属于中国国家铁路集团有限公司的地方铁路局运营城际铁路和市域铁路，而地铁、有轨电车等城市轨道交通则由地方的轨道交通公司运营。多运营主体不利于实现轨道交通的统一管理，直接影响了轨道交通的一体化进程。可以在不同的行政区划内推行政策以实现轨道交通的运营一体化：在单一城市内，可以下放部分市域铁路和城际铁路的运营权给地方轨道交通公司；在城市群内，可以设立专门的运营管理机构，由运营管理机构进行地区内轨道交通的统一规划、运营和管理。

2.2.3 促进多层次轨道交通建设

在过去，我国大城市注重中心发展，以地铁为核心的城市轨道交通是轨道交通建设的重点内容。近年来，我国城市群发展模式发生转变，都市圈范围不断扩大，多个城市群相继成型，新的发展模式要求轨道交通建设不能仅局限于中心城市内部，应该加大市域铁路和城际铁路的建设力度，兼顾城市群轨道交通网络和国家铁路网络的衔接，构建多层次、一体化轨道交通系统。

不同轨道交通制式的最高运行速度、服务范围等特性如表4 所示。由表4 可得，不同的轨道交通制式具有不同的服务范围，为完成城市群内外乘客的出行任务需要建设包括多种制式的轨道交通体系。此外，在多制式轨道交通体系规划和建设的过程中，应适当降低城市轨道交通的占比、提高市域铁路的占比，打造多层次轨道交通网络，引导城市良性发展。

2.2.4 改进规划方式

实现城市与轨道交通的协调配合发展是促进轨道交通良性可持续发展的关键。然而考虑我国实际国情，多数城市的轨道交通建设只能被动地根据城市的需求进行。为解决上述问题，接下来我国各大城市群需要以城市规划指导轨道交通规划，建设合理的轨道交通线网结构；以轨道交通支撑和引导城市发展，充分发挥轨道交通的先行和导向作用，促进城市结构的合理转型及升级。