地方招商引资竞争中的项目补贴研究

吴 毅

(重庆大学 公共管理学院, 重庆 沙坪坝 401331)

0 引 言

近年来各地在招商引资中实行积极性政策引领、落地项目扶持、培育和提升产业配套、完善区域公共服务等措施，有力地助推了区域经济社会高质量、快速发展，区域福利总收益明显提高，社会民生持续改善.大量研究证实，不管是定性研究或是量化分析，招商引资作为改革开放以来地方政府履行经济调控职能的主要方式，对我国经济腾飞起了积极作用.[1]招商引资从本质上看是一项旨在引入外部资源以促进本地区经济快速发展的策略，[2]其带来的外来资金、高新技术、先进管理经验适地应用等事项对区域内经济、社会贡献之重要意义无需再赘述.在各地对招商引资作用形成深刻、广泛认识下，紧随其后的竞赛式非理性竞争拼抢招商引资项目一触即发.在毛梁瑶、时磊的论述中，利用招商引资推动经济发展是“苏州模式”的重要贡献，这种经济发展模式成功激发了国内地区间招商引资竞赛.[3]早期各区域在招商引资竞争过程中，各地竞争手段主要以降低准入门槛、开通绿色审批通道、税费减免、项目补贴等传统粗放式举措为主.近年来各地在逐渐认识到恶性竞争弊端及部分资源不可持续性后，部分地方政府加深了对所管辖区域产业布局指导，增强对项目落地的统筹、协调职能，一定程度上减弱了招商引资的无序竞争；部分地方政府也更加注重引进项目与当地资源、环境、区位匹配程度，产业关联度是否能提升区域产业集聚，以及新项目自身的内生动力、持续创新能力等方面内容；在这些科学、向好的发展趋势下，各地营商环境持续优化，但招商引资中各地相互竞争格局不会改变、不可避免，而且是主流趋势.

地方政府在招商引资竞争中有两种策略可选择，一是公共产品策略，即提升区域民生公共类产品的供给数量和质量、营造区域内科创氛围、储备高素质人才、提升政府公共管理水平、优化区域人文环境等方面来吸引投资者；另外一种就是优惠策略，即通过优惠政策降低投资方投资成本或者返补投资方收益，具体如土地价格优惠、项目补贴、税收奖励、项目配套资金支持等内容.通过检索，国内外文献从项目投资补贴和竞争策略实施等方面进行了深入研究.早在1989年，Black和Hoyt通过建立地区补贴竞争模型研究发现，两个存在着生产成本差异的地区开展补贴竞争吸引企业转移落地，通过竞标和设置免税期来改善公共产品和服务提供过程中的成本扭曲，这种情况下就可以改善地区福利.[4]2003年Fumagalli研究补贴竞争对跨国企业以及区位福利效应结果类似，它均会提升区域整体福利.[5]Jinshuai Hu、Mark Holmes等以中国2007-2015年上市公司样本数据研究发现，尽管政府补贴缓解投资不足，但一定程度上补贴对企业的投资效率却是负面影响，这种负面影响对财务状况较好的公司更为明显.[6]另外，2000年Kiymaz和Taylor采用古诺博弈研究不完全信息对补贴大小的影响：如果地方政府对投资方、竞争对手掌握的信息越充分，他们更趋向于为项目提供越多的补贴.[7]

国内方面，地方政府为吸收外部资本投入在政府财政税收、项目补贴领域展开竞争，但由于信息不对称经常陷入过度竞争的无序状态.[8]招商引资竞争中优惠策略有降低项目本身应该带给区域福利收益的可能，地方政府在招商引资竞争的优惠政策实施过程中存在＂囚徒困境＂，因此应该合作促进区域整体社会福利收益增加,避免恶性竞争导致内耗和互损，[9]构建政府间招商引资合作机制的多元化、制度化.[10]曹洪研究表明地方政府的招商引资竞争策略应该从优惠策略向公共产品策略转移.[11]在政府主导招商模式下，更有警示为招商引资中的竞争和各种补贴沦为领导追逐政绩目标和权利寻租的体现.[12][13]同时研究显示区域经济发展水平、市场化程度越高，匹配给投资项目的补贴资金利用效率才越高；而区域经济发展滞后、市场化程度低，不合理项目补贴只会加剧投资过度、释放发展惰性.[14][15]

综合来看，大多数研究都将重点聚焦于招商引资中的产业集聚、政府职能、项目优惠政策等局部变量对投资者收益和区域整体福利的影响，而且中外学者在不同条件下得出结论各有差异，同时较少有文章对问题解决提供了现实可操作的办法.某种程度上，优惠政策带来的帕累托改进不及公共产品策略，但优惠策略对区域内招商引资促进作用却更明显，更立竿见影.实际操作中，对于项目落地时究竟给予多大额度的扶持，其实大家心里都没有底数，可以多给造成低效率，少给又会导致项目花落别家.

招商引资过程中的竞争涵盖地域区位、自然资源、配套能力、制度优势、规制措施、地方财政、人力资源、服务能力等诸多层面和领域.为此，本文搭建了一个非常简洁的框架，用同一项目落地不同区域测评出的各自概率来体现不同区域综合竞争能力，概率差异即为地区间的各项影响因素导致的总体性综合差异.设置项目扶持总额度或称为项目补贴总额度，即项目落地过程中政府对实施项目扶持总额度管理.本文中所提及的项目补贴是广泛意义上的项目补贴、项目扶持，非货币化扶持政策和服务效率带来的效率和效益的提升可以转化为货币类可量化的最终总扶持额.鉴于此，结合相关研究基础和成果，有本文以下内容所展示的进一步探索.

1 古诺竞争模型

结合古诺模型中寡头所提供的商品假设条件，类比分析发现政府提供的补贴具有古诺模型中商品的假定属性.1.产品生产成本可视为零，因为补贴作为招商引资过程中的奖励性措施，其来源和供给数量均由政府财政性资金承担，也可理解为边际成本固定甚至为零；2.双方对需求状况充分了解，每个地方政府都知道投资者的决策逻辑和底线.3.每一方均可以根据竞争对手的情况及时、灵活做出应对策略，并通过调整数量来实现最大利润.基于此，本处将各地方提供给的项目补贴视为一种特殊商品，地方政府通过提供项目补贴来换取招商引资项目未来给区域贡献回报.

我们知道，投资者在选址投资区域时存在着如下描述的出发点和投资决策逻辑.他们明白两地在竞争性博弈争取拟落地项目过程中，地方政府会对其竞争对手、自身所有条件进行识别、评估、量化，同时双方在各阶段会结合所有策略进行及时合理调整.假设A地的综合配套、区位便利性、服务效率等条件优于B地，同样补贴的情况下，项目落A地的概率大于落B地概率；为此，唯有B地提高补贴额方可增大项目落B地机会.对投资者(补贴需求方)而言，条件优秀的区域补贴额可以适当降低，条件差的地方应该提供更多的补贴，即项目落地的概率和补贴额呈负相关性变动，见图1.杨建龙分析反映外商优惠政策与投资规模关系的完全静态信息的古诺模型和斯坦克博格模型.其研究结论，即优惠政策与投资环境之间存在一定的替代关系，优惠政策的最优水平与投资环境成反比，[16]也支持了上述投资决策背后所依托的逻辑.

图1 补贴额与落地概率关系图

假设项目落地概率为P，对应给予项目补贴额为Q.则有P=a-bQ.按照项目落地区域遵循项目落地概率最大，同时补贴换来的投资量越大双重最优目标，即区域目标函数满足关系式：∏a=PQ=(a-bQ)Q，计算得出区域最优目标条件下的补贴额为：

Q=a/2b

(1)

(1)式结果表示单一区域在决策时最优的补贴额度为投资者初始预期值的1/2.在多一方具备竞争性质的区域加入，提高补贴额争取项目落地的情形下，原应对方需要相应提高补贴额ΔQ.此时最新补贴额满足关系式：Q*=Q+ΔQ.

对地区A而言，假设ΔQa=φΔQb(φ≥0)；目标函数∏a=(Qa+ΔQa)(a-bQa+cΔQa)，(a、b、c均大于0).整理后A地区目标函数为：

(2)

地区A目标函数最大化的补贴额满足的一阶导数条件：

∂∏a/∂Qa=-2bQa+[a+(c-b)φΔQb]=0

从而得到地区A的反应函数：

Qa=[a+(c-b)φΔQb]/2b

(3)

对地区B而言，假设ΔQb=μΔQa(μ≥0),同理可以得到地区B的反应函数：

(4)

第(3)、(4)两个式子清楚地体现：在每一轮博弈中，每个区域都以对方区域已确定的补贴变动额来计算出其自身的最终补贴额，双方相互制约和调整来实现自己的最大收益.经过多轮的竞争和调和，双方最终达成的均衡补贴额满足如下关系式：

Qa=[a+(c-b)φΣΔQb]/2b=[a+(c-b)φ(Qb-a/2b)]/2b

(5)

Qb=[a+(c-b)μΣΔQa]/2b=[a+(c-b)μ(Qa-a/2b)]/2b

(6)

古诺竞争模型侧重于从项目投资者角度的心理预期为出发点，进而转变为争取项目落地地方政府之间的博弈，并将两个环节融合在一体分析.即使经过多轮竞争，双方最终达成的补贴均衡回归到初始状态，即等于投资者初始预期的一半，上述论证过程充分有力地支持了这样的结论.

3 期望收益模型

招商引资面临信息缺失、未知不确定风险因素，因此接下来本文采用预期值构建期望收益模型继续研究.本处构建的模型中，将项目给区域带来的贡献和回报(包括带动经济增长、税收、科技创新溢出效应、管理水平、环境改善等)这一重要因素考虑进来，项目给地区带来的贡献评估值R固定.在竞争项目过程中，假设A、B两地能争取到项目落地的概率分别为Pa=P、Pb=1-P；Pa≥Pb，即P≥0.5.两地在完全信息静态情况下博弈收益为(收益A、收益B)，见下表1：

表1 完全信息静态条件下博弈收益

以上收益矩阵表明，第一步，A、B两地都不给项目补贴时，项目落A地，B地收益为零.在知晓第一步情况下，B地最优策略即是提供项目补贴，争取项目落地可能，即第二步；随后A地结合B地补贴的情况，相应给予项目补贴，即第三步.A、B两地在重复第二、三步环节行为进行多轮博弈后停止并达到均衡.作为科学合理的竞争决策假设，任何地区在争取项目落地而给予拟招商项目补贴后的净收益应该大于其初始状态下的期望收益.对A地而言则有其补贴额Qa满足式子：R-Qa≥PR，即：Qa≤(1-P)R

(7)

同理，B地补贴Qb满足式子：R-Qb≥(1-P)R，即：Qb≤PR

(8)

在重复第二、三步骤过程中,针对B地提供项目补贴，A地由于比较优势存在，仅需支付B地区提供给项目补贴的适当部分,而非全部.因此提出假设：A地补贴额度=A、B两地间的概率差异系数×B地补贴额度.就A地而言，其下下策的项目收益净值=R-(2P-1)PR，满足理性决策假设为：

R-(2P-1)PR≥PR

(9)

(10)

4 结语及建议

(1)本文两个模型提供的最终标准和参考指标具有普遍适用性，同时在现实操作中比较实用.通过视项目补贴为特殊商品开展寡头竞争的模型分析后，博弈双方最终达成的均衡很完美地和初始最优目标保持一致，即等于项目投资方预期值的1/2.考虑到现实中投资方对项目补贴诉求与拟落地项目预期产出相联系，建立期望收益模型所得出的结论为：优、次优两地对项目的最高补贴额分别约等于项目回报贡献总额的29.3%、70.71%.可以看出两个模型最终结论均碰巧避开了竞争各方因不同的概率因素可能带来的影响，结论通用性较强.

(2)竞争双方差别化的补贴额度，补贴上限要符合常理.存在比较优势的地区反而受到次优竞争对手牵制，其科学应对措施为相机而动，而非比齐竞争对手照单全收，当然这里不包括粗暴、忽略成本的应对举措，这正好是谚语“光脚的不怕穿鞋的”的体现，与大众感性认知相一致.更进一步理解，如果个别地方愿意忽略成本引进项目，那可能就意味着当地贱卖了项目补贴换来了招商项目落地.这样的状态下，项目补贴的效应就不全是积极的，超额的补贴甚至可能影响资源高效率配置和利用、均衡丧失、带来社会不公平，此时的政府补贴更多需要从其逻辑要里与机制构建层面展开深入研究和治理.[17]

(3)至于复杂、多因素对不同区域的最终概率测算以及概率差异的计算，笔者建议可以采用层次分析法(AHP)、数据包络分析法(DEA)等模型来构建综合营商环境下的测算指标计算出概率值.世界银行多年坚持发布的全球营商环境报告中所使用的营商环境测评指标、国内专业市场机构所发布的中国城市营商环境指数评价体系等都具有很好的借鉴和参考价值，同时也经众多专家和学者的研究所证实.[18-20]这些方法应用和实施起来应该都有很好的结果，关键是需要结合实际环境将工作做细做实.补贴总额度的最终估算结果有赖于对模型中参数的正确估计，总体而言应该具有很好的适用性.实际操作过程中，将补贴总额度视为整个蛋糕，对于总额度下各具体名目的补贴子项，各地结合实际情况灵活、科学地切块和分配.

(4)今后以及未来一段时间内，项目补贴仍然会作为地方招商引资的重要抓手来展开，这也是对招商引资项目补贴深入研究的重要意义.首先，项目补贴同样具有正向的外部性溢出效应，在弥补区域市场缺陷、培育和发展产业、优化经济结构、优化供给侧改革等发面发挥重要作用.客观感知上，相比公共产品策略，优惠策略势必会要求区域在招引项目过程中实实在在地付出，理想状态下前者比后者更具有提升社会整体福利特性.但是当各地在项目竞争中，退出优惠策略而依靠提升区域公共产品策略可能导致竞争失利，区域局部福利下降.其次，各地方政府在推进招商引资工作中，需要合理掌握对其所引进项目的补贴和扶持度，在保证项目补贴科学合理的前提下，兼顾区域经济发展的效率和公平.同时从构建和提升区域营商环境的宽视野角度提升区域综合竞争力，而非从某单一方面发力，这样可以规避区域发展的短板限制.第三，至于资金来源问题，产业投资基金是近年来涌现的一项重要金融制度创新，对深化投融资体制改革、推动区域经济发展有重要作用.[21]当前在政府财政压力、控债务背景下，可以考虑设立产业投资基金，引导社会资本投资项目，适度财政资金补贴项目，落实好风险防控措施来推动区域实体经济发展.