地方科技立法中关于中央单位适用性问题分析

■文/曹爱红 王海芸（北京科学学研究中心）

中央单位科技资源丰裕，创新力量强，是地方创新发展的重要组成部分，是地方科技立法规范中不可或缺的重要主体之一。本文以北京市为例，分析中央单位适用地方法规政策的问题和中央单位适用地方性科技法规的法理依据，并以各省市促进科技成果转化的地方性法规为例，研究各地科技立法规范中央单位的主要模式和经验，在此基础上，提出了地方科技立法中关于中央单位适用的制度设计思路和建议。

科技创新已成为区域发展的第一动力，各类创新主体包括中央单位都有使命和责任参与其中。分散在各地的中央单位创新优势突出，更应成为各地科技创新发展和经济建设的主力军。但由于我国高校院所的事权采取分级管理，中央单位主要受其主管部门直接管理，存在难以适用各省市地方创新政策的问题，造成部分中央单位的科技创新效能没有得到充分发挥。目前，我国刚编纂的《民法典》，修订的《专利法》《著作权法》等法律，正在积极推进修订工作的《科学技术进步法》，都将提高各创新主体的创新效能作为其中的重要内容，各省市为进一步落实国家相关法律，修订本地科技领域的地方性法规已势在必行。如何更好地利用地方性法规激发本行政区域内中央单位科技创新动力，推动区域经济高质量发展是地方立法需要直面的重要问题。

一、中央单位适用地方性法规政策的问题

（一）各省市地方性法规对中央单位适用的规定不清晰

目前，各省市现行地方性法规中，很多科技领域法规没有明确区分中央单位或地方单位，导致中央单位无法精准适用。以北京为例，目前北京市科技领域地方性法规共11 部,每个地方性科技法规的适用范围为北京市行政区内或北京市内某一区域范围;对于其中涉及的高校院所和企业没有明确区分中央单位和地方单位，如《北京市实施〈中华人民共和国农业技术推广法〉办法》第十二条、第十六条，《北京市科学技术普及条例》第二十一条，《北京市专利保护和促进条例》第二十三、二十五条，《北京市促进中小企业发展条例》（2020）第三十六条等，它们主要是以鼓励或支持等方式进行普惠性规定，或者授权单位可以选择实施。再如《中关村国家自主创新示范区条例》共有22 处涉及“高等院校”，都没有区分市属单位和中央在京单位，并且都是通过支持、鼓励等方式进行规范，没有设置义务性条款。从而导致中央在京单位较少选择这些法规作为其维护科技创新活动中相关权益的法律依据。不过2020 年实施的《北京市促进科技成果转化条例》对于高校院所的单位属性进行了区分，并明确规定了中央在京单位对其科技成果情况年度报告的抄送义务，为北京市政府了解中央单位的科技创新和成果转化情况、更精准地服务中央单位、推动区域科技创新发展，提供了法制保障。

（二）中央单位执行地方政策存在一定障碍

国家积极开展中央单位适用地方性法规政策方面的探索。如，在《关于支持中央单位深入参与所在区域全面创新改革试验的通知》（发改办高技〔2018〕29 号）中明确提出，中央单位要在不增加中央财政负担的前提下，深度参与所在地区的全面创新改革试验，参照执行所在地区省级人民政府出台的发展规划、优惠政策和激励措施，努力推动重点领域和关键环节改革任务取得实质性突破。具体按照国家和所在地有关规定，完善本单位科研人员兼职兼薪、离岗创业、返岗任职管理规定，支持科技人员创新创业。虽然这些规定都支持中央单位适用地方科技创新政策，但由于中央单位大多事项的审批权、许可权、处罚权等行政管理权利都在其主管部门或者国家各部委，并且这些权利的设置多通过部门规章的形式进行授权规定，对于一些地方创新政策，中央单位执行存在障碍，出现“不敢”“不愿”现象。如，“京校十条”“京科九条”规定高校院所可以将科技成果转化岗的科研人员列入中关村示范区高端人才职称评定试点范围，该规定在中央在京高校院所的落实情况一般，2014—2019 年间，只有少数高校落实了这一政策；对于各省市政策规定与国家部委规定有差异或其主管部委未明确规定的，中央单位都采取稳妥和保守观望态度，不愿执行这些政策。究其原因，虽然各省市政策规定符合国家相关部门政策文件精神，即满足“符合国家相关法律法规规章”或“不增加中央财政负担”等条件规定，但是政策文件层级太低，在实际纠纷判例中既不能作为法律依据提供法律保障，也难以成为巡视和审计处理相关问题的依据，因此，中央单位“不敢”“不愿”执行。

（三）地方难以全面了解本地中央单位的科技成果信息

中央单位创新资源密集，是各省市科技创新发展的主力军。以中国科学院为例，中国科学院共拥有12 个分院、100 多家科研院所、130 多个国家级重点实验室和工程中心，这些创新资源分布在全国各地，对各地的科技创新发展做出了很大贡献。但由于我国高校院所事权的分级管理机制，中央单位对其主管部委负责，各省市难以了解中央在本地高校、科研机构的科技成果及其转化的相关信息，难以全面把握全省（市、区）科技创新和成果转化的总体情况，无法充分实现与中央单位重大成果的精准对接，无法行使《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》赋予地方政府的管理、指导和协调地方行政区域内科技创新和成果转化工作的权责，一定程度上影响了地方科技发展布局和高精尖经济结构优化，也影响了各省市在科技创新和经济高质量发展中的精确判断和长远决策。以中国科学院大连物理化学研究所为例，该所2013—2017年间实现科技成果转移转化合同872 项，合同额达9.1 亿元，而同期辽宁省科技成果转化合同额仅为3633 万元，不足该所合同总额的4%。造成这种结果的原因之一是中央单位和当地政府之间缺少精准对接机制。

二、中央单位适用地方性法规的法理依据

（一）中央单位适用地方性法规政策不存在法律障碍

中央单位适用地方性法规符合我国法律规定。我国没有专门的中央地方关系法或地方自治法，通常是以分散的单行法形式加以调整。明确地方事权的法律主要包括《立法法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）等，其它规定大多散见于《行政处罚法》《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《高等教育法》等单行法律、法规或部门规章之中。

一是中央单位适用地方性法规符合《立法法》和《地方组织法》的规定。我国《立法法》第七十二条、《地方组织法》第七条都明确规定了各省（自治区、直辖市）制定地方性法规的权利和原则：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。同时，《立法法》第七十三条规定地方性法规的范围包括三个方面：（1）为执行国家法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况做出具体规定的事项；（2）对需要地方立法规范的地方性事务进行相关规定；（3）除《立法法》规定的国家事权外，对于国家尚未制定法律或者行政法规的其他事项，省、自治区、直辖市根据本地的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。

二是《行政诉讼法》为中央单位适用地方性法规提供法律依据。《行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。因此，各省市地方性科技法规可以为中央单位的科技创新活动提供法律保障。

三是中央单位适用地方性法规符合上位法规定。《促进科技成果转化法》《科学技术进步法》明确规定各级地方政府在促进本行政区域内科技创新和成果转化活动的权责。中央单位满足适用当地地方性法规的要求。

（二）国家支持中央单位一定条件下适用地方法规政策

国家支持中央单位在一定条件下适用属地的地方性法规。国家发改委、财政部、教育部、科技部等相关部门都明确规定（见表1），中央高校、科研机构可根据上级管理部门规定，在“符合国家相关法律法规规章”“不增加中央财政负担”的前提下，在科技创新活动中适用各省市的地方创新政策，深度参与地方的改革创新。中国科学院《关于新时期加快促进科技成果转移转化指导意见》提出，院属单位在符合国家相关法律法规规章的前提下，可以根据发展需求，执行所在地方党委、政府出台的科技创新相关政策。2016 年9 月，国务院印发《北京加强全国科技创新中心建设总体方案》，提出在中关村国家自主创新示范区内，“允许在京中央高等学校、科研院所在符合国家相关法律法规的前提下，经主管部门授权，试行北京市的相关创新政策”。

因此，地方性法规在满足符合国家相关法律法规规章、不增加中央财政负担的前提下，可以对中央单位的科技创新活动进行分类规范。一是对于与中央单位主管部门规定一致，且涉及科技创新关键环节的制度，地方可以在征询国家相关部委意见的前提下，进行必要性制度设计；二是对于各省市发展急需、不涉及中央单位主管部门或其他管理部门事权的制度，地方可以在征询中央单位意见的前提下，可以进行急需性条款设计；三是对于地方创新性制度规定，可以进行选择性制度设计，中央单位可以根据自身实际选择实施。

三、国内重点省市在中央单位适用地方性法规方面的立法实践

对于中央单位在本地地方性法规的适用性问题，各省市已做了大量尝试。以促进科技成果转化方面的地方性法规为例，2015年《促进科技成果转化法》修订实施后，30 个省市都制定、修订或重新制定了与科技成果转化相关的地方性法规，大多数省市都明确规定本省（市）行政区域内科技成果转化及相关活动适用本条例（或者办法），此外，部分省市在中央高校院所适用地方性法规方面还采取了以下四种规范模式（见表2）。

表1 各部委关于中央单位执行所在地政策的规定

第一，统一模式。这种立法模式不区分中央单位和地方单位，进行统一性规定，不论是支持、鼓励性条款，还是一些强制性条款，都按照一类主体进行统一规定，如《浙江省促进科技成果转化条例》，及陕西、河北、黑龙江等省制定的促进科技成果转化的地方性法规。

从各省市地方法规对于中央单位适用的规定看出，这种模式一般适用于执行性地方法规。这类法规主要在于落实《促进科技成果转化法》，其立法精神和上位法大致相同，几乎不存在差异，地方特色不太突出。所以，这些法规对于中央单位的支持、约束和保障和上位法范围一致，中央单位较少将其作为维护科技创新相关权益的法律依据。

第二，部分制度参照执行模式。这种模式是地方性法规对中央在本省（市）单位与本省（市）单位进行了区分，对于本地管理权限内涉及中央单位的事项，明确要求中央单位可以参照地方性法规的相关规定执行。如，《广东省促进科技成果转化条例》第五十一条规定，“驻粤高等学校、科学技术研究开发机构承担本省财政性资金资助项目开展科技成果转化活动的，参照本条例有关规定执行。”

这种模式地方性法规中只针对地方事权的事项进行规定，制度的适用条件和实施主体非常明确，规定内容一般要求参照执行，有一定的强制性；但这类规定往往涉及制度面窄，对于地方立法中更大范围的创新性制度设计，中央单位无法适用，一定程度上限制了地方性法规对中央单位的法律保障作用。

表2 各地法规关于中央单位适用地方政策的规定

第三，选择参照执行模式。这类地方性法规中区分了中央在本省（市）单位与本省（市）单位，并规定中央在本省（市）单位可以按照地方条例执行。如《四川省促进科技成果转化条例》第七十九条规定，“驻川研究开发机构、高等院校、国有独资企业及国有资本占控股地位或者主导地位的企业开展科技成果转化活动，可以按照本条例有关规定执行。”

这种规定模式适用于创新性制度设计的比较明显的地方性法规。对于中央单位来说，这种规定模式使他们获得了是否执行当地条例相关规定的选择权，在地方性法规的落地实施方面有了很大的操作空间：一方面便于他们根据实际情况及时调整他们的实施措施，对于地方性法规中的强制性制度设计可以参照实际选择是否执行；另一方面也可以将地方性法规作为保护他们创新的法律依据。但对于地方政府来说，这种可选择性不利于一些必要性制度的落地实施。

第四，特定制度的义务规定模式。这类地方性法规明确区分了中央在本省（市）单位与本省（市）单位，但对于科技创新制度中的三种情况，地方性法规分别进行了规定：一是对于本地科技创新过程中的必要性制度，且涉及不同的主体，立法中分别对两类主体进行必要性制度设计。如《北京市促进科技成果转化条例》第二十九条分别规定了本市设立的研发机构、高等院校提交科技成果转化情况年度报告义务和中央在京研发机构、高等院校抄送科技成果转化情况年度报告的义务；第十九条第一款规定了政府设立的研发机构、高等院校（包括央属在京单位）领导在科技成果转化定价中的尽职免责制度，第二款规定了本市设立的研发机构、高等院校以科技成果对外投资发生投资亏损的，对履行尽职免责义务的相关负责人可以免除的责任范围和程序。二是对于符合国家法律法规和各部委规定、支持科技创新的必要制度，地方性法规中也做了义务性规定，如《上海市促进科技成果转化条例》中的科技成果信息汇交、高校院所成果转化管理制度、市场定价制度、科技人员考核制度等。三是对于本地有特色的创新性制度，目前各省地方性法规都进行了选择性制度设计，中央单位可以根据自身实际选择执行。如《浙江省促进科技成果转化条例》第三十七条（成果转化奖励）、第四十一条（“三技”活动的奖励制度），《上海市促进科技成果转化条例》第三十六条（成果转化收入分配、人才流动制度），《广东省促进科技成果转化条例》第十一条（科研人员知情权）、第十五条（尽职免责）等（见表3）。

这类模式在满足中央单位实施条件的基础上对其责任做了明确规定，一方面中央单位科技创新过程中的责任、权利、义务更清晰，便于其落地实施，另一方面，也更利于地方政府对于整个区域的科技治理。但是这类规定由于涉及到中央单位的管理事权，不仅需要全国人大的审批，同时在立法过程中也必须就制度的内容、权限、实施主体、执行等与相关国家相关部委进行协商，征求中央单位意见，从而得到国家相关部委和中央单位的支持，为制度的落实做好准备。

四、地方立法中关于中央单位适用的制度设计思路和建议

为最大限度地利用中央单位丰富的科技创新资源，提升本地区域科技创新能力，建议地方立法中针对中央单位的适用性进行制度设计：

第一，将中央单位作为地方性科技法规的规范主体。建议明确规定地方性科技法规的适用范围为本行政区域内包括中央单位在内的各主体的科技创新活动，并且在地方性法规中根据各地的实际确定要不要区分中央单位和地方单位，但要明确两类创新主体的责任、权利和义务。如，对于涉及中央单位参与的地方性事务可以明确规定中央单位参照执行，或者明确中央单位可以参照执行本地法规。

第二，对于在满足条件下科技创新的重点制度可以进行中央单位的义务性条款设计。在地方性立法中，对于两类重点制度可以进行义务性条款设计：一类是必要性条款。在符合《民法典》《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《专利法》等上位法的立法精神，且不增加中央财政负担的前提下，对于涉及促进科技创新关键环节的必要性制度进行规定，如高校院所的科技创新管理制度建设、科技人员等相关人才的考核评价、项目承担单位的义务等。二类是急需性条款。对于各省市在科技创新和高质量发展中急需的，但又不涉及中央单位主管部门或其他管理部门事权的相关制度，地方性科技法规可以对中央单位进行义务性规定，如成果信息汇交、成果转化年度报告制度等。

表3 中央单位适用地方性法规制度设计

第三，加强中央单位适用的选择性制度设计。随着地方性科技法规立法质量的逐步提高，各省市的地方性法规更契合当地实际，有更多的地方特色的制度设计或前瞻性的制度设计，所以为更好地保证地方性法规将来能顺利落地实施，建议地方立法时对与部委规定不同的激励制度和创新性制度进行选择性制度设计，授权中央单位选择适用。如涉及科技成果权属改革、收益分配、人才交流等制度，允许中央单位选择适用，在避免管理冲突的同时，也最大限度地为中央单位积极参与地方科技创新改革提供法律保障。