聚力权籍调查 夯实登记基础

摘要：统一登记以来，盐城市不动产登记中心高度重视权籍调查工作，不断深化改革创新，通过探索和实践，实现流程连贯化、管理规范化、业务精细化，并创新建设用地使用权量化理论，为企业群众解决登记难题，为盐城市不动产统一登记工作奠定了重要基础。

关键词：权籍调查;流程连贯化;管理规范化;业务精细化;量化登记

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）03-0040-44 收稿日期：2021-01-28

作者簡介：孙静，盐城市不动产登记中心。

不动产统一登记以来，盐城市不动产登记中心 （以下简称“中心”） 高度重视权籍调查工作，不断深化改革创新，在探索与实践中，建立了不动产权籍调查体系和工作机制，形成了一套符合盐城特色的科学管理模式。

1 登记交易一体化 实现流程连贯化

一是，实施登记交易一体化。过去的房地产测绘成果由房管和国土两个部门审核，口径和标准不一致，引发了一系列问题。如基本单元划分不符合规定、分摊方式不对、共有共用部分界定不清等。盐城市实施的是不动产登记与交易一体化模式，市不动产登记中心加挂“市房产交易中心”牌子，在办理不动产登记时一并落实房产交易管理的相关职责，房屋交易管理纳入不动产登记链条，权籍调查是不动产登记的前置环节，用于销售和登记的房地产测绘成果由我中心权籍调查科统一确认，权籍调查成果经审核入库后，用于商品房网上备案、不动产登记审批。依照《物权法》第11条以及《不动产登记暂行条例实施细则》第15条有关规定，用于销售和登记的房地产测绘成果由不动产登记机构统一确认。实践证明，盐城市区不动产登记机构统一审核测绘成果，流程更顺、效率更高。

二是，狠抓楼盘表“牛鼻子”。楼盘表是不动产登记与交易管理衔接的重要载体。狠抓楼盘表搭建这一“牛鼻子”，中心权籍调查科专门负责做好用于不动产登记以及商品房销售的不动产测绘成果 （包括地籍调查、房屋测绘成果等） 审核入库工作，建设、维护用于商品房销预售以及不动产登记的楼盘表。不动产权籍调查成果经审核入库后，统一建立电子沙盘和楼盘表，全面、直观、动态地记载和表达不动产自然状况、权利状况变动情况，楼盘表细化到户室，用于商品房预售许可、合同网上备案及不动产登记，确保登记交易业务管理整体连贯、数据标准统一准确、操作平台衔接有序、业务办理高效规范。

三是，不动产测绘成果审核入库、楼盘表管理及商品房首次登记合并办理。与不动产登记密切相关的房屋交易经办职责由市不动产登记经办机构实施，中心扎口管理用于销售与登记的不动产测绘成果，由中心统一建设维护楼盘表，并推送至住建部门，保持了登记数据与销售数据的一致，提高了登记服务与市场监管水平。将测绘成果审核、楼盘表管理职责交由登记机构负责，将房屋交易管理纳入不动产登记业务链条，不动产权籍调查为不动产登记的前置环节，不动产权籍调查成果经审核入库后，统一建立楼盘表，房地产测绘成果一经审核，便依此建立楼盘表，发放预售许可或现售备案证明，后续开发企业据此网上签订买卖合同，办理商品房合同登记备案;房屋竣工验收后，在办理实测成果审核入库的同时，及时更新楼盘表数据，合并办理首次登记。

2 建立业务规范 实现管理规范化

一是，建立权籍调查业务规范。分散登记时期提供的地籍调查成果缺乏统一管理，不同调查公司出具的测绘报告、调查成果格式内容不统一，为方便企业、群众办理不动产登记业务，规范权籍调查成果管理。中心根据《不动产权籍调查技术方案》中关于对不动产测量报告的要求，结合盐城实际情况，参照各类规范、规程的要求，制订了《盐城不动产测量报告》格式文本，于2019年1月1日与测绘系统上线同步推出使用。经过一段时间的试行，针对不动产测量报告试行阶段出现的一些填写问题，又编写了《盐城市不动产测量报告编写要求》，并于2019年4月30日印发。出台不动产测量业务口径，规范审查程序、内容和方法，统一不动产权籍调查成果格式，对申报材料进行分类和统一，为全市不动产权籍调查工作提供了详细的技术规范和执行标准。探索规范权籍调查工作新举措，将各类权籍调查办事流程、所需材料、服务时限等内容进一步细化。

二是，建立调查机构推荐名录制。权籍调查工作政策业务性强，对调查机构业务开展要求高，但各不动产测绘机构业务水平参差不齐。为规范市区各不动产调查机构的权籍调查工作，市局出台《关于建立盐城市区不动产权籍调查机构管理制度 （试行） 的通知》 （盐国土资发〔2018〕26号文） ，在市区建立不动产权籍调查机构推荐名录制度，对权籍调查机构的业务承接范围、收费及服务承诺等均作了要求。2018、2019年度市区有18家调查机构进入推荐名录，2020年度市区新增2家、共计20家调查机构进入推荐名录。推荐名录公示牌在市区各不动产登记服务场所及自然资源和规划局网站上进行公示。在实际工作中，中心业务科室与调查机构通过建立“不动产权籍调查工作微信与QQ群”，及时沟通处理各调查机构在业务实践中遇到的问题，上传相关权籍调查法律法规、文件、业务口径和要求，以确保市区不动产权籍调查规范工作落到实处。

三是，加强测绘成果审核管理。测绘成果是不动产权籍数据库及不动产登记信息管理基础平台的重要内容，测绘成果的质量直接影响不动产登记的准确性和公信力，这要求不动产测绘必须严谨、客观、准确。2017年上半年盐城市对测绘成果开展实质性审查工作，根据政策规范及业务口径要求对测绘成果进行认真审核把关，确保测绘成果数据准确无误。测绘成果审核通过后，由具体负责审核的测绘工程师在测绘成果上加盖“房屋测绘成果已审核”章印并签名后进入成果入库审批流程。审核入库后，在权籍库建立楼盘表分别推送到商品房网签系统和登记库，确保内外网“一张皮”，保证楼盘表数据的绝对一致，从源头上保证了登记数据的准确，确保不动产登记安全、有效。自开展测绘成果实质性审查工作以来，权调科在日常的审核工作中注重总结与经验的积累，在审查测绘成果过程中将发现的问题进行记录、整理、分析，将普遍存在的面上的问题进行汇总，及时与测绘机构、各相关单位与部门进行沟通，会商疑难问题解决方案，取得了很好的效果。目前已形成良好的沟通与会商机制，测绘成果审核工作衔接有序，问题逐步减少，极大地提高了测绘报告的质量，提升了企业的办事效率。

3 依托系统升级 实现业务精细化

一是，升级权调系统。统一登记之初，盐城市不动产权调系统以原地籍调查数据为依托，将原地籍调查系统图文数据迁移至不动产权籍调查数据库，根据部颁最新规范要求重新划分地籍区、地籍子区，理清房产和宗地数据关联性，对房产、宗地登记信息进行逐一比对，利用技术手段完成了历史登记数据落宗及房地信息匹配，为不动产单元编码的设定奠定了基础。近年来，中心坚持以系统升级为引导，不断优化升级权调管理系统，将原有地籍调查系统科学设置为客户端和审核端，调查公司利用客户端操作，在开展权籍调查工作前从权籍库中下载基础图形数据，生成宗地配号，并形成中间库，再将调查数据在中间库进行编辑，按宗地生成不动产权籍调查表，完成相应的電子数据后将调查成果发送到审核端，由中心审核人员对权调成果审核后，最终完成调查数据入库。避免了过去调查机构直接访问不动产权籍调查数据库所带来的数据安全风险，同时又实现了流程化的成果审核与数据入库管理，规范了数据成果的统一管理与更新维护。

二是，打造统一测绘生产软件及成果审核管理系统平台。由于市区测绘市场已经放开，多家测绘单位用各自的测绘软件生产作业，测绘成果格式及成果推送模式都不统一，一定程度上会影响成果的质量。还有两家房产测绘企业使用的测绘生产软件技术过时、系统架构落后，无法将测绘数据及图形直接推送至权籍系统，中心无法从系统中自行配图而测绘数据均须由权调科工作人员根据这两家企业提供的纸质表格逐笔手工录入，不仅难以确保数据的准确性，而且严重影响服务效率。根据这一情况，经市局批准，统一采购了测绘生产软件及成果审核管理系统平台，主动提供端口面向市区从事不动产测绘的18家企业开放使用。该系统于2018年12月10日起投入使用，并通过成果接口定制，实现与不动产权籍系统的数据对接，由此，盐城市区范围开始统一使用不动产测绘系统。该系统可以精准实现房屋户室分摊计算，输出规范的不动产测量报告、房产分户图等房产成果数据，涵盖房产测绘业务基本流程、资料变更等实际生产业务，并提供一系列的辅助功能以满足对业务操作的控制、管理、检查、跟踪、统计等工作需要。

三是，全面实行流程化的成果审核与数据入库管理。测绘生产软件及成果审核管理系统的投入使用，是在对不动产权籍调查管理系统地籍测绘数据基础上的进一步完善，可有效加强对测绘企业的监管，实现测绘成果标准统一化、审核流程化。依托不动产测绘系统的统一使用，中心得以全面实行流程化的成果审核与数据入库管理。不动产测绘系统设置为客户端和审核端，被列入市区不动产权籍调查机构推荐名录的测绘调查企业均可利用客户端操作，完成相应数据后将调查成果发送到中心和各直属分局审核端，通过审核测绘成果直接导入权籍系统，自动生成楼盘表，最终完成测绘成果数据入库。新的测绘生产软件及成果审核管理平台，与现有的不动产登记系统相匹配，可以保证数据质量规范统一，夯实市区不动产测绘基础，为市区不动产登记提供统一权威、互联互通的测绘支撑平台。

4 开展量化登记 实现难题巧化解

一是，创新建设用地使用权量化理论。我国实行的是“房地一致原则”，法律允许幢建筑物被分割成区分所有的专用部分和共有部分，但不允许建设用地使用权的客体宗地进行分割。很多房地产开发企业为了筹措资金，在完成建筑物建设前，就已经将建设用地使用权抵押给了银行，而在清偿全部贷款之前，就已经将房屋出售给了业主，整宗开发用地担保的债权往往额度巨大，开发商短期内不易全部清偿，这就造成了整宗土地被抵押时，如果企业不能还清全部贷款，则所有业主就无法通过登记而获得物权保护。中心积极研究探索“国有建设用地使用权动态管理办法”，承接了原国土资源部《建筑物区分所有权与不动产登记制度研究》专项课题，创新性地提出了建设用地使用权量化登记的理论，出台《关于推进建设用地使用权量化登记的通知》 （盐国土资发〔2017〕282号） ，制定了将宗地内各单体建筑的建设用地使用权共有份额进行量化的工作方法。

二是，开发运用建设用地使用权量化软件。在商品房入网销售、转让和抵押登记等业务节点，核减并同步登记开发企业的建设用地使用权的剩余份额，动态登记开发企业的建设用地使用权，明晰其权利状况，形成房地一体变动的业务管理体系。促进交易活动依法合规地开展。不动产登记改革实施以来，按照商品房开发项目的生命周期，实行全程跟踪保姆式服务，开发了建设用地使用权量化软件，在项目小区修建性详细规划方案审批通过后，第一幢楼办理预测成果入库前，按照每幢房屋的建筑面积占总建筑面积的比例，将建设用地使用权量化为若干共有份额，将相应份额与每个不动产单元一一对应起来，形成建设用地使用权量化表，建立电子沙盘和楼盘表，全面、直观、动态的记载和表达不动产自然状况、权利状况变动情况。

三是，量化登记为企业群众解决若干难题。第一，运用于预告登记。《江苏省不动产登记条例》第82条规定：申请预告登记的商品房已经办理在建建筑物或者建设用地使用权抵押登记的，当事人应当一并申请抵押权注销登记。小业主办理商品房预告登记时，开发企业必须将抵押权注销，楼幢一旦预售，大部分购房者要申请贷款办理抵押预告登记。整宗地建设用地使用权担保的债权往往额度巨大，开发商短期内不易全部清偿。推行建设用地使用权量化分割，开发企业只需清偿该预售楼幢对应建设用地使用权份额所相应的贷款，就可以解除该幢的建设用地使用权抵押，购房者即可办理预告登记，获得贷款。第二，运用于在建建筑物抵押登记。过去企业在一宗地上拟建多幢房屋，部分楼幢申请在建建筑物抵押登记时，登记机构往往是将该在建建筑物及整宗地的建设用地使用权进行抵押。整宗地的建设用地使用权一旦抵押，由于宗地不得分割，剩余房屋及对应的建设用地使用权价值无法再办理首次抵押登记。在强化保护抵押权人的债权安全的同时，限制了当事人的意志自由，扩大了抵押物的范围，牺牲抵押人的利益，没有充分发挥物的最大效力。推行建设用地使用权量化分割登记，抵押物可以是在建建筑物及其对应的建设用地使用权份额，剩余的房屋或在建建筑物及其建设用地使用权份额仍能够继续办理首次抵押登记。第三，运用于建设用地使用权及房屋抵押权登记。一宗地上有多幢房屋，部分楼幢已经抵押的，由于宗地不得分割，剩余楼幢只能办理顺位抵押。企业为了融资需要，往往会选择以各种理由分割宗地，难以操作。推行建设用地使用权量化分割，每幢楼所对应的建设用地使用权份额均已明确，部分楼幢已抵押的，不影响剩余楼幢及其建设用地使用权的利用，剩余楼幢可以向其他人办理抵押登记。这样可以有效解决企业向多个银行贷款、还款时循环抵押免除过桥资金等问题。第四，运用于部分楼幢建设用地使用权及房屋所有权首次登记。整宗地建设用地使用权担保的债权往往额度巨大，开发商短期内不易全部清偿，造成许多业主长期办不到证。推行建设用地使用权量化分割，开发企业只需清偿已售房屋所对应建设用地使用权份额所对应的贷款，就可以解除部分建设用地使用权抵押，为业主办理不动产登记。第五，运用于查封登记。当开发企业的建设用地使用权查封，小区住宅全部开发并销售，仅有一幢商业用房未开发，施工方申请查封该建筑物对应的建设用地使用权，登记机构应当予以协助。通过量化该建筑物在宗地内的建设用地使用权份额，不分割宗地，办理查封登记，且不影响已购房业主的权利。

2020年7月，盐城市被自然资源部列为全国5个不动产登记规范化标准化建设综合创新联系点之一，中心成为部联系点建设单位。《盐城市不动产登记规范化标准化综合创新联系点建设实施方案》提出了“一码+”不动产全生命周期管理的试点任务要求。目前，盐城市正在积极开展将不动产作为客体，用“一码”串联国土、规划等各个管理环节，构建自然资源“一码贯穿”的数据共享机制。规范不动产地籍调查，标准化“一码”的生成，实现“一码+”的“批、供、用、补、查、登”相关信息的快速查询和关联以及全流程数据融合与业务融合，将进一步推动自然资源部门内部和对外与有关部门信息高效共享、业务协同办理，推进自然资源部门治理体系和治理能力现代化。