庄河市市域乡村建设规划之村庄分类管控初探

宋宁

摘要：党的十九大提出乡村振兴战略，新时代乡村地区发展迎来新机遇。市域乡村建设规划是推行城乡一体化的重要空间载体，文章以庄河市为例，探讨市域乡村建设规划如何通过分区、分类来进行村庄规划编制的管控和指导问题，以有的放矢推进美丽乡村建设和城乡融合发展。

关键词：乡村建设;村庄分类;村庄规划

一、研究背景

（一）乡村振兴战略背景

党的十九大提出实施乡村振兴战略，并把乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列为党和国家未来发展的重大战略。乡村振兴战略提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求，推进农业农村现代化。2019年中央一号文件进一步强调“全面推进乡村振兴”。

（二）乡村建设规划溯源

住建部于2015年发布《关于改革创新、全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，明确了县（市）域乡村建设规划的重要地位、编制要求、编制目标、编制机制和编制内容。2018年中央1号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出“强化乡村规划引领，抓紧编制或修编村庄布局规划和编制多规合一的实用性村庄规划”。随后住建部发布《关于进一步加强村庄建设规划工作的通知》，提出“到2020年，要全面完成县（市）域乡村建设规划编制或修编”。2019年农业农村部1号文件《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中指出“合理划分县域村庄类型。2019年中央正式提出“建立国土空间规划体系并监督实施”，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。在统一的国土空间规划体系下，关于乡村建设规划的指引意见如下：

1. 自然资源部办公厅《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发〔2019〕35号）提出“力争到2020年底，结合国土空间规划编制在县域层面基本完成村庄布局工作”。

2. 辽宁省人民政府深入贯彻党中央、国务院决策部署，落实乡村振兴战略，发布《辽宁省自然资源厅落實乡村振兴战略推进村庄规划工作的实施方案》，指出“村庄分类成果是编制县级国土空间规划农村居民点布局的基础。完成县域村庄规划调查评估、分类工作，科学划分‘集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并和暂不分类五类村庄”。

二、规划区概况

庄河市地处东北地区东部，辽东半岛东侧，大连市东北部。东临丹东东港市，西与普兰店市相邻，北与盖州市、岫岩满族自治县相连，南濒黄海。庄河市区位优势显著，处在中日韩经济圈，环渤海经济圈及东北经济圈的交汇处，是东北地区东部重要的出海口，辽宁沿海经济带重要的节点城市。庄河市共有21个乡镇，205个行政村，2717个自然村。

（一）人口概况

2018年，庄河市全市常住总人口（不含花园口经济区）82.2万人，户籍人口82.2万人。2008年以来，庄河市总人口呈现逐年下降趋势，但随着临港产业的快速发展及沿海产业区建设，人口外流趋势放缓。全市乡村户籍人口为53.8万人，占比65.5%。近十年来，庄河市乡村人口呈逐年下降趋势，乡村人口减少以北部乡镇生态移民和南部滨海乡镇的不断城镇化为主。

（二）土地利用概况

庄河市农村居民点布局分散，规模小，数量多。土地耗用逐年减少，人均规模依然偏大。过去五年农村居民点总用地基本稳定，人均建设用地由于人口统计口径变化出现波动，至2018年约429平方米，需结合宅基地确权逐步盘活存量用地。

三、分区分类指导村庄发展路径

（一）分区制定村庄发展指引

根据区位条件、地形地势、生态保育、农耕半径、农业发展条件、农村的不同情况及今后的发展趋势，以“宜聚则聚，宜散则散”的布局原则，将庄河市域内所有农村分为三大分区，并制定不同的分类管理策略，以指导下一层面村庄规划。规划分成三大村庄规划发展区：重点开发区域、限制开发区域（农产品主产区）、限制开发区域（重点生态功能区）。

（二）明确不同管控要素对村庄发展影响

落实国土空间规划的生态保护红线和永久基本农田保护红线划定成果，综合考虑乡村空间的生态资源和历史文化资源现状，增加基础设施防护控制线、文化保护控制线、土地整治项目控制线，明确管制要素涉及的村庄数量并制定管制规则，突出底线控制。

未来村庄规划中应首先确定是否涉及生态保护红线，以及基本农田和生态保护管制要素在总用地中的占比，以明确不同类别区域的引导措施（建议性）：

1. 涉及生态红线，且总占比大于80%的行政村，需要特殊保护的重点生态和农业功能区占主导，应引导村庄人口搬迁安置。

2. 涉及生态红线，且总占比为20%-80%的行政村，应结合实际情况考虑村庄发展方向，合理引导乡村人口疏解，禁止进行有污染的建设，主要发展农产品主产品和重点生态功能区。

3. 不涉及生态红线，且总占比小于20%的行政村，是适宜布局乡村居民点和配套设施建设的区域，针对重点开发区域，应引导乡村人口适度集聚。

（三）分类指导村庄规划编制

通过综合考虑村庄的规模、交通和旅游发展条件等保留因子以及地形地貌、生态保护等迁并因子，叠加村民意愿、拆迁成本等因子，将市域205个行政村划分五类村庄布局模式：划定44个城郊融合类村庄，35个特色保护类村庄，91个集聚提升类村庄，10个搬迁撤并类村庄和25个暂不分类村庄。同时，提出不同类型乡村规划编制指引：

1. 城郊融合类：城郊融合型村庄指空间上包含在中心城区、镇规划区范围内的村庄，未来村庄规划建设的主要依据是市域总体规划、镇总体规划以及控制性详细规划。此类村庄可以不再编制村庄规划，而用控制性详细规划和城市设计代替，建设标准（如住宅类型、容积率、建筑密度、建筑高度等指标）可以参考城镇。人均建设用地面积与所在中心城区或镇规划区的人均指标一致。

2. 集聚提升类：集聚提升型村庄是指现状综合条件、区位交通等外部支撑要素和发展潜力均尚可，规划期内以提升改造和集聚发展为主，规划期内可予以适当增量建设的行政村。村庄现状建成区与新增建设用地应编制实用的综合性村庄规划。规划重点保障建设空间和设施环境的整体提升，人均建设用地面积不超过120平米（建议指标）。

3. 搬迁撤并类：搬迁撤并型村庄是指位于生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的村庄，或位于生态红线内、人口较少的村庄，也指因重大项目建设需要搬迁的村庄或人口流失特别严重的村庄。搬迁撤并型村庄不再新增建设用地，结合移民安置和人口转移政策分期、有序撤并，建设用地逐步回收、复垦。

4. 特色保护类：特色保护型村庄指在旅游活动、自然风光、文化传统、历史风貌等方面具有特色的村庄。该类材庄保留村庄原有格局、建筑，在不增减用地面积的前提下整治提升，通过善于利用村庄特色资源，形成以乡村旅游和特色产业为支撑的特色强村，人均建设用地面积不超过120平米（建议指标）。应予以特色产业用地发展支持，特色产业发展用地依申请批建，不计入村庄人均建设用地指标。

5. 暂不分类：对于未来发展趋势不够明晰的村庄，可在近期只进行简单的人居环境整治，留足时间观察。

四、结语

市域乡村建设规划通过衔接宏观与微观，从区域层面指导村庄发展和空间布局，统筹考虑乡村的空间资源、景观风貌和环境建设，其重点是保障下一步“多规合一的实用性村庄规划”编制工作的落实。这决定了本规划必须加强“区域协调”和“多规协调”，要从城乡统筹的角度提出不同类型村庄的发展模式及策略，同时坚守国土空间规划体系中的底线管控，提出不同类型村庄优化发展的用地控制要求，为优化城乡空间格局、实现乡村振兴提供有效的基础支撑。

参考文献：

尹亚，张祥德，方晨.县域乡村建设规划中村庄发展管控探索——以甘肃省敦煌市为例[J].智能城市，2020，6（11）：17-18.

（作者单位：辽宁省城乡建设规划设计院有限责任公司）