论香港特别行政区行政长官“双首长制”实施机制的完善

2021-06-02夏正林

统一战线学研究 2021年3期

摘要：香港基本法规定了行政长官既是特区首长又是特区政府首长的“双首长”角色。这种角色设计使行政长官成为联结中央管治权和香港特区高度自治权的重要枢纽，落实“一国两制”与“港人治港”的关键角色。实践中由于相关机制不完善，缺乏具体制度保障，行政长官作为特区首长的形象没有完全树立起来。阻碍“双首长制”下行政长官超然地位实现的主要因素是，其作为特区政府首长陷入政府与立法机关的制衡关系中。解决这一问题，需要在正确认识香港特区政制的基础上，完善有关行政长官负责制的机制。建议制定《行政长官特权与豁免条例》，充分发挥行政长官的应有功能，推动中央全面管治权的落实。

关键词：特别行政区行政长官;特区首长;特区政府首长;“双首长制”;特权与豁免条例

中图分类号：DD921.9 文献标识码：A 文章编号：2096-3378（2021）03-0055-07

《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（简称“香港基本法”）第43条规定，香港特别行政区行政长官是香港特区的首长，代表香港特区，对中央人民政府和香港特区负责;第60条规定，香港特区政府的首长是香港特区行政长官。这两条规定确立了香港特区行政长官的“双首长”角色。这一“双首长制”设计旨在突出行政长官的实质性地位，而不是荣誉性地位，从而使行政长官成为联结中央全面管治权和香港特区高度自治权的重要枢纽，落实中央全面管治权的重要抓手，以及落实“一国两制”与“港人治港”的关键角色。如果这个角色运行得好，香港特区治理会更加顺畅，“一国两制”的制度优势能够得到更好的释放。长期以来，香港特区治理中出现的许多问题，包括行政长官施政受阻和立法会恶意“拉布”、否决“政改方案”等，都表明行政长官的权威受到极大挑战。其作用与预期相距甚远，其权力受到立法机关与司法机关以及政治团体的权力主张的挑战[1]。这些现象表面上体现了特首地位和角色的弱化和尴尬，实质却使中央全面管治权在香港特区无法得到有力展开，“一国”的利益难以保障。香港特区制度的运行已经积累了丰富的实践经验。针对实践中暴露出来的问题，要明确行政长官的“双首长”角色定位并完善相关实施机制。

一、香港基本法对行政长官的角色设计

“责任”最通常、最直接的含义是与某个特定职位或机构相连的职责，意味着公职人员应当向其他人员或机构承担履行一定责任或义务。在宪法学上，一个国家或区域的首长的“代表”和“負责”既可以是实的，也可以是虚的。若该职位是实的，其不仅享有名义上的职位，还拥有实质性权力作为保障，其代表也就具有实质性。反之，有职无权，只是虚位意义上的代表，并没有实在的权力，其代表就只是名义性的。“负责”是指一种政治或法律上的关系，是基于民选产生的任命或上下级产生的工作汇报关系，并且要承担由此产生的一定政治性或法律性后果，比如罢免、弹劾、不信任动议甚至撤职等。“负责”说明了职位产生的关系以及政治和法律上的地位。它是以职位为前提，对产生这个职位的主体负责。若职位是虚的，就不负实质性责任;若职位是实的，就负实质性责任。

与“双首长制”地位相匹配的是，香港基本法赋予行政长官实质性和广泛性权力。香港基本法授予行政长官的权力主要包括两大类型。一是作为政府首长的职权。这包括领导特区政府的权力，负责执行基本法和依照基本法适用于香港特区的其他法律，决定政府政策和发布行政命令。二是作为特区首长的职权。这包括：法案的签署和公布权，法案的发回重议权;解散立法会;签署立法会通过的财政预算案，将财政预算、决算报中央人民政府备案，批准向立法会提出有关财政收入或支出的动议;提名并报请中央人民政府任命各司司长、副司长，各局局长，廉政专员，审计署署长，警务处处长，入境事务处处长，海关关长;建议中央人民政府免除上述官员职务;依照法定程序任免各级法院法官;执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令;代表香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务;根据安全和重大公共利益的考虑，决定政府官员或其他负责政府公务的人员是否向立法会或其属下的委员会作证和提供证据;赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;处理请愿、申诉事项。另外，香港基本法还直接或间接地授予行政长官其他权力，包括有关基本解释的提请权等。

香港基本法对行政长官的角色设计，不同于回归以前的香港总督。在回归以前，历任香港总督都由英国女王直接任命。其行使权力的依据是《英皇制诰》和《皇室训令》。作为女王在香港的代表和权力象征，香港总督只需对英国负责，而不用考虑香港居民利益和意愿，更不用对香港负责。香港在受英国殖民统治的150多年里，一直实行港督独裁制。港督拥有领导香港政权的最高权力，既兼行政、立法两局主席，又是名义上的英国驻港陆、海、空军总司令，集行政、立法、军事大权于一身，这是典型的实质意义上的负责和代表。香港回归祖国以后，成为直辖于中国中央人民政府的一个特别行政区。根据香港基本法的规定，特区行政长官由特区协商或选举，由中央人民政府任命产生。特区行政长官既对中央负责，也对特区负责。在负责的形式上，其要向中央与特区报告工作，以及执行中央人民政府就基本法规定的有关事务发出的指令。

依照《中华人民共和国宪法》（以下简称“我国宪法”）第31条和香港基本法的规定，香港特区享有高度自治权，直辖于中央人民政府。作为这样一个具有特殊法律地位的地方行政区域首脑，香港特区行政长官的地位理应与其所属的地方区域的特区地位相适应。香港回归祖国后，无论在与世界各国和地区的经济、文化交往中，还是在处理中央授权的某些对外事务中，都需要有一位首脑作为特区代表。同时需要一个地位高于行政、立法、司法之上的首长来协调和处理特区与中央及特区内部各部门的关系，领导特区政府负责执行中央交办的有关事务，贯彻和实施香港基本法以及依照香港基本法在香港适用的其他法律。“行政长官的这一双重身份是经过香港基本法起草委员会政治体制专题小组反复研究和讨论后确定的，这可以使行政权相对集中，有利于提高行政工作的效能，适合于作为国际金融贸易城市的香港的经济发展情况。”[2]拥有实质性权力的“双首长制”设计是“一国两制”下实现香港治理的必要措施。

二、“双首长制”设计在实践运行中存在的问题

香港基本法试图通过“双首长制”设计给予行政长官优越于其他机构的权力，但也规定了政府与立法会之间配合与制衡的关系。在这种情形下，行政长官仍要受制于政府与立法会之间关系的设置。这导致行政长官在实践中的优越地位难以体现，其特首的形象没有树立起来。这也导致实现中央全面管治权的抓手缺失，香港特区治理面临问题。

（一）对香港政制中行政长官地位的理解出现偏颇

学界对作为“双首长”的行政长官与政府及其他分支机构的关系认识不一致，分歧比较大，总体上有行政主导说、权力分立与制衡说两种理解。

行政主导说认为，在整个特区政府体系中，以行政长官为首长的行政分支起着主导性作用。这一观点在各界的论述中比较常见。2004年，全国人大常委会法工委副主任李飞指出：“香港回归后，特区的政治体制保留原政治体制行之有效的部分，主要表现在行政主导。”[3]2004年3月12日，国务院港澳办副主任陈佐洱指出：“特区政治体制必须以行政为主导，除了这种制度是经实践证明行之有效外，最重要的是，只有行政主导的政治体制，才能做到基本法规定的行政长官对中央负责。无论是立法主导还是三权分立的制度，都无法做到这一点。”[4]学者王叔文在1997年提出：“行政主导”是香港特区政治体制的特征[5]。

权力分立与制衡说认为，行政、立法、司法三个分支机构的权力是分立与相互制衡的关系。这种观点在制定香港基本法的讨论过程以及相关文件中有所体现。在香港基本法的起草过程中，“委员们同意应原则上采用‘三权分立的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”[6]。1989年2月，起草委员会主任委员姬鹏飞在《关于提请全国人大常委会审议〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及有关文件的报告》中提出：“香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系，应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合;司法机关和检察部门则独立进行工作，不受任何干涉。”对行政长官的定位是“为了保持行政效率，香港特别行政区行政长官要有实权，同时，又应受到监督”。1990年3月，姬鹏飞在《关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉及其有关文件的说明》中仍然提出“行政机关和立法机关之间的关系应该是既互相制衡又互相配合”;对行政长官的定位则改为“为了保持香港的稳定和行政效率，行政长官应有实权，但同时也要受到制约”。用“制约”替换“监督”使行政长官与政府的地位同步了。

应该说，行政主导说、权力分立与制衡说都能在香港基本法的现有条文中找到各自支撑的理由，但单纯用行政主导说或权力分立与制衡说都难以完整概括香港特区的政治体制，尤其是都没有突出行政長官作为地方行政区域首长的地位。首先，香港基本法对行政长官的地位是独立规定的。香港基本法分四个部分规定行政长官、行政机关、立法机关、司法机关。仅把行政长官作为政府的首长来对待，不符合香港基本法对香港特区政治体制的规定。根据香港基本法，行政长官不仅是行政机关的首长，也是特区的首长，要对中央负责、对特区负责，这是行政长官的首要身份。其次，无论是行政主导还是三权分立与制衡，用于分析特定资本主义国家的政治体制并没有问题，但并不适用于描述一个处于主权之下的香港特区。在西方政治学对一个主权国家政治体制的描述中，行政主导或三权分立是常见分析用语。“所谓行政主导，应该是指在一个国家或地区的政府权力架构中，行政权相对于其他两权特别是立法权而言占优势，公共决策的最终结果主要取决于行政首长及其领导的政府。”[7]对一个地方行政区域而言，其政治体制应先从地方与中央的关系进行分析，其次才是其内部分支机构之间的关系。香港作为我国的一个特别行政区，其政治体制首先应该体现中央与该地方的关系。应在该前提下，根据香港基本法的“双首长”角色设计的初衷来认识行政长官的地位。

对香港特区政制更完整、更准确的理解是“行政长官负责下的行政主导、政府与立法会之间互相制衡和互相配合、司法独立”。首先，从中央与香港特区的关系来看，其应表述为“行政长官负责制”。可以说，香港特区政治体制是“一种新的以行政为主导的政治体制，也就是行政长官制”[8]。香港特区政制发展专责小组的报告也提到：“特区的政治体制，从香港基本法的设计来看，是一种以行政长官为首的行政主导体制。”王磊认为，行政主导制虽然反映了行政在香港特区政权中的主导作用，反映了权力体系的特征，但将这一特征作为政治体制的名称并不符合宪法学关于政治体制的表述习惯，因为它没有在名称上出现机关的名称。从香港基本法的内容来看，香港政制也应表述为“行政长官制”。“行政长官制”这一表述能够很好地突出行政长官的权威，准确反映香港基本法的立法原意和香港政治体制的特征[9]。其次，仅从与中央的关系来认识香港特区的政治体制是片面的，还需要将行政长官放在香港特区内部的各个分支机构的关系中去描述。只有这样，才能真正看到目前行政长官角色设计及运行中存在的问题。“香港特别行政区的政治体制是行政长官负责制，即行政主导、司法独立、行政与立法既相制约又相配合。”[10]

香港特区的这种行政长官负责下的司法独立、政府与立法会之间互相制衡和互相配合的政制模式设计，对行政长官的“双首长”角色在实践中的运行提出了更高要求。一方面，作为特区首长，行政长官要具有超越于其他分支机构的地位;另一方面，作为特区政府的首长，其作为政府的一部分，与其他分支机构互相配合、互相制约。如果协调不好，就容易使行政长官陷入立法会、法院的掣肘，权威易受到削弱。有学者认为，行政长官的身份不是两重的，而是“行政官员、特区首长、特区代表”三重的[11]。肖蔚云指出：“行政要对立法负责。香港基本法第64条就说行政要对立法会负责。怎样负责？这一点有分歧。香港基本法规定，行政长官有两个负责，第一要对中央人民政府负责，因为他是中央任命的;第二要对香港特区负责，因为他是香港选出来的。另外，他也是政府首脑，政府的首长，他要对立法会负责。但‘对立法会负责里面也包含了‘行政主导的思想，就规定在第64条里。”[12]

（二）行政长官施政所受掣肘较大

行政长官施政可能受到掣肘。根据香港基本法第49条规定，立法会如以不少于全体议员三分之二多数再次通过原案，行政长官必须在一个月内签署公布或按本法第50条的规定处理;第52条第2项规定，因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署，那么，立法会可迫使行政长官辞职。当然，香港基本法也赋予了行政长官解散立法会的权力。“这是为了解决将来行政与立法之间可能产生的经常长期不解的僵局和矛盾。”[13]然而香港特区行政长官虽有权解散立法会，但法律程序非常严格，在一个任期内只能解散立法会一次，解散立法会还可能招致被迫辞职的后果。实际上，行政长官的权力受到立法会较强制约，立法会可依法迫使行政长官辞职、有权弹劾行政长官等。香港基本法第72条规定：“如立法会全体议员的四分之一联合动议，指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。”

这就是说，行政长官对立法会只具有相对解散权。行政长官如果解散立法会可能招来被迫辞职的后果，这导致其在行使权力时会担心受到掣肘。例如，立法会议员提出可能违反香港基本法第74条的法案或者法案修正案，或者因香港基本法第64条规定之外的事项指控行政长官或主要官员施政或政策失当而威胁要提出不信任动议或要求其下台时，特区政府往往通过政治手段去动员友好议员支持政府，确保有关法案或者修正案在立法會被否决，或者把他们接过来转为政府自行提出的法案，以避免宪制危机而不是采取法律行动加以阻止[14]。这不仅损害既定政策的确定性，也增加政策执行的复杂性。有些议员还会利用这一点，对政府法案或决议案提出大量修订意见，并通过冗长的发言以拖延法案的通过时间，严重影响特区政府行政效率，甚至导致部分政府计划无法落实。这导致特区政府需要耗费大量的时间和精力在立法会，而不是思考如何更好地落实管治权[15]。

（三）司法复核对行政长官施政产生消极影响

对香港法院是否享有司法审查权，学界存在争议，主要有两种观点。一是香港法院没有审查权。如肖蔚云认为香港法院只能进行一般意义上的行政诉讼，但不能对违反基本法的案件进行审查[12]。董立坤认为，香港法院虽有法律解释权，但只是一种在具体案件中的解释权，并无违反基本法审查权。“香港法院自我设定违反基本法审查权，混淆了中央与地方权力关系、偏离了基本法设立的香港政治体制、扭曲了基本法与普通法之间的关系。”[16]二是香港法院有司法审查权。李树忠、姚国建认为：“香港的普通法传统为特区法院的违基审查权提供了法理依据，特区的新法治秩序激活了普通法中法院的司法审查权，而全国人大常委会审查权的不完整性使特区法院的违基审查成为必要。司法实践表明，特区法院的违基审查权无法挑战全国人大常委会的审查权，对基本法的实施总体上是有利的;损害特区行政主导体制的主要因素并非是法院的违基审查，而是立法会的强势地位。”[17]

香港基本法虽然未直接规定香港法院拥有司法审查或司法复核的权力，但明确规定了基本法的解释权归全国人大常委会，又灵活授权和规定终审法院可以解释香港基本法。这表明，香港终审法院的解释权源于全国人大常委会的授权，是有条件的;全国人大常委会的解释是无条件的，具有绝对的效力。香港基本法第17条规定，审查权属于全国人大常委会，没有规定属于香港法院。另外，从行政与立法之间的关系看，有些是属于政治问题，法院不能管、不能复核[12]。香港法院可以在具体案件的审判中对香港基本法进行解释并裁判。事实上，这一做法存在了30多年。实践中存在的司法复核现象，对行政长官的地位和职权产生了实际影响。在司法复核上，香港法院接纳了一些质疑政府政策和决定的司法复核后，政府的相关工作就应暂停。这种处理方式降低了行政效率。若特区政府在司法复核中败诉，司法机关实质上就推翻了政府的政策，政府的决策将无法推行。司法复核在一定程度上制约了行政机关的行政权，而香港基本法并没有详细规定司法机关究竟在多大程度上享有这样的权力;特区政府从未认真审视法院的裁决是否侵蚀行政机关的权力，行政长官也未诉诸法律来厘清司法机关的这项权力，全国人大常委会也尚未对此进行释法[18]。

三、行政长官“双首长制”实施机制的完善思路

党的十九届四中全会决议提出，要全面准确贯彻“一国两制”、“港人治港”、高度自治的方针，健全中央依照宪法和香港基本法对特区行使全面管治权的制度。“中央与特区更为根本的问题乃是明确行政长官的特殊宪制地位，并完善与之相关的特区法律制度，为普选上台的行政长官搭建制度约束框架。”[19]无论是对行政长官角色运作过程中出现的问题，还是基于“一国两制”和“港人治港”、高度自治的方针和根据“行政长官有实权，受制约”原则的初衷，都应在香港基本法的框架内完善行政长官“双首长制”的实施机制。

（一）改善行政长官对政府领导和负责形式，保证其超然地位

对行政长官进行“双首长”角色设计，让行政长官具有真正高于其他分支机构的超然地位，这不仅是香港基本法的初衷，还是香港特区治理的迫切需要。2015年9月12日，张晓明在纪念香港基本法颁布25周年的座谈会上，首次明确提出特首超然于行政、立法、司法三机关之上，处于特区权力运行的核心位置，在中央政府之下、特区三权之上起着连接枢纽作用[20]。事实上，我们在落实中央全面管治权的实践中，对行政长官的角色也进行了相应调整。比如，香港国家安全法专门设立了香港特区维护国家安全委员会，特别是规定由行政长官担任香港特区维护国家安全委员会的主席，而且着重强调了香港特区维护国家安全委员会作出的决定不受司法复核。这就使行政长官主导的有关维护国家安全的决定免于香港法院复核的制约。

阻碍“双首长制”下行政长官超然地位实现的主要因素是，其作为特区政府首长陷入政府与立法机关的制衡关系中。因此，必须改善行政长官对政府的领导和责任形式，使其在香港基本法的框架内既有实权，也受制约，同时还要保证其超然地位不受侵犯。为此，应当强化现有政务司长、律政司长、财政司长在政府体系中的责任，使他们在接受行政长官领导的同时，与立法会、司法机关之间处于制衡关系，从而把行政长官从具体的责任中解放出来。同时，要在保证行政长官对政府的领导权的同时，将其从与其他机构的纠结关系中解脱出来。

（二）建议制定《行政长官特权与豁免条例》，保障行政长官行使职权

特权是指某人有权或经授权按自己的意愿作为或不作为，并且不受他人法律干涉[21]。豁免是指不受某些法律后果约束或不适用某些法律规则的自由状态[28]546。特权与豁免原本常用于国际法中，是对外交代表在派驻国的一种特殊法律地位的认可。例如，《维也纳外交关系公约》规定，外交使团的团长，大使馆的外交职员、服务人员以及作为外交官家庭组成部分的亲属享有外交豁免权，而行政和技术人员只在执行公务时才享有外交豁免权。国内法中也有相关规定。比如在英国，议会特权包括两院均有审议的自由，且免受国王、法院、议会外机构或公众的干预。我国宪法中也规定了人大代表的豁免权。即全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判;全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。

要切实保障行政长官全面行使自身的权力，建议在香港基本法的基础上制定《行政长官特权与豁免条例》，使其免受掣肘，保证香港基本法相关规定的实现。比如，根据香港基本法第48条第8项的规定，接受并执行中央人民政府就本法规定的有关事务发出的指令的过程中的特权与豁免，以及作为特区政府首长免于受立法会的传唤作证等、免于对政府具体政策的落实承担责任等。

参考文献：

[1] 程洁.香港宪制发展与行政主导体制[J].法学，2009（1）：45-56.

[2] 肖蔚云.香港基本法讲座[M].北京：中国广播电视出版社，1996：16.

[3] 李飞.以史为鉴，以法为据[N].文汇报，2004-04-09.

[4] 陈弘毅.行政主导概念的由来[N].明报，2004-04-23.

[5] 王叔文.香港特别行政区基本法导论[M].北京：中国民主法制出版社，中共中央党校出版社，2006：207.

[6] 胡锦光，朱世海.三权分立抑或行政主导制——论香港特别行政区政体的特征[J].河南省政法管理干部学院学报，2010（2）：38-42.

[7] 张定淮，黄国平.关于香港“行政主导”体制中有关问题的思考[J].当代中国政治研究报告，2007：424-434.

[8] 肖蔚云.论香港基本法[M].北京：北京大学出版社，2003：829-834.

[9] 王磊.香港政治体制应当表述为“行政长官制”[J].政治与法律，2016（12）：53-61.

[10] 许崇德.略论香港特别行政区的政治制度[J].中国人民大学学报，1997（6）：55-61+130.

[11] 徐斌.香港行政长官宪制地位研究——从《基本法》弹劾条款切入[J].政治与法律，2014（6）：67-77.