边疆民族地区安全治理中的涉外因素及其应对之策

摘  要：边疆民族地区安全治理不仅要眼睛向内，更要关注涉外因素。边疆不安宁主要是国外反华势力与境外民族分裂势力相互勾结、“三股势力”对国内渗透和煽动的结果。开展跨国反分裂、反渗透、反恐怖斗争，要挤压境外民族分裂势力的国际活动空间，切断其与国外反华势力之间的联系;整合涉藏涉疆外事力量，建立“大外交”机制进行综合施策;区分不同情况，因时因事施策，抵制境外宗教势力的渗透;登高望远、增强自信，从中国与世界关系演化的大方向審视边疆安全治理的未来。

关键词：国家安全;边疆安全治理;民族宗教;涉外因素;治理策略

中图分类号：D633  文献标识码：A  文章编号：2096-3378（2021）03-0035-12

近一个时期以来，欧美等西方国家的反华政客、媒体及学者编造涉及中国新疆的所谓“强迫劳动”“强制节育”“种族灭绝”“拘留中心”等谎言并大肆传播。欧美对华所谓“制裁”的声音不绝于耳，掀起了新一轮反华浪潮。我国边疆民族事务再一次成为国际社会舆论的焦点。追根溯源，中国边疆地区包括“藏独”“疆独”在内的民族分裂问题，是近代以来帝国主义侵略中国的产物。新疆地区出现的宗教极端主义也不是本土产生或是自己发明的，而是“外延性的东西”，是国际宗教极端势力渗透中亚后外溢至新疆地区而被民族分裂分子利用的结果。边疆民族地区出现的暴力恐怖活动也不是中国独有的局部现象，而是全球性恐怖主义浪潮蔓延和外溢至中国而催生的。如何看待边疆民族地区不安定局面产生的根源，既是意识形态领域与境外敌对势力、民族分裂势力斗争的根本原则性问题，也事关从理论到政策等边疆安全治理的重大方向性问题。笔者认为，影响中国边疆民族地区长治久安的原因有边疆民族地区历史形成的因素，但更主要是国外反华势力与境外民族分裂势力相互勾结、“三股势力”对国内渗透和煽动的因素。从这个意义上说，防范和抵御外部因素的干涉、渗透和煽动，铸牢中华民族共同体意识，既是边疆民族地区反恐维稳和经济社会可持续发展的重要前提，也是提升边疆民族地区安全治理水平和能力的重要一环。

一、境外民族分裂势力是制造边疆民族地区动荡不安的幕后黑手，打击境外民族分裂势力的关键在于挤压其国际活动空间

所谓境外民族分裂势力，是指那些在不同历史时期出走国外而寄居他国，或加入住在国国籍，在境外从事分裂中国活动的势力、组织或个人。一方面，长期以来达赖集团和境外“东突”势力鼓吹反动的历史观、民族观和国家观，在西藏和新疆的历史归属问题上散布歪理邪说，大搞历史虚无主义。比如，他们将新疆和西藏的历史与中国各民族大一统国家的历史进程割裂开来，否认新疆和西藏的历史是中国历史的组成部分，否认西藏和新疆各民族是中华民族大家庭中血脉相连的成员。他们或杜撰历史或造谣煽动，编造反动的历史观，将历史上少数民族建立的地方政权与中央政权对立起来，否认两者之间的管辖与统属关系。其目的是否认西藏和新疆是中国的一部分，为分裂活动寻找所谓依据。另一方面，境外民族分裂势力否认中华人民共和国成立以来边疆民族地区经济、社会和文化建设取得的辉煌成就，否认在中国共产党的领导下边疆民族地区发生的翻天覆地的变化，编造所谓“民族被打压”“少数民族被边缘化”“文化被灭绝”“扼杀宗教自由”等虚幻场景，恶意抹黑中国的民族宗教政策。中华人民共和国成立以来，境外民族分裂势力在国际上造谣中伤、攻击中国政府，对边疆民族地区搞渗透，煽动政治骚乱和暴力恐怖活动。同时，为迎合欧美对华“人权外交”战略，境外民族分裂势力投靠西方反华势力，挟洋自重，打着“民主”“人权”“宗教自由”的幌子，推动所谓“西藏问题”和“新疆问题”国际化，为分裂活动造势。

境外民族分裂势力是推动涉藏涉疆问题国际化的幕后黑手，是引入外部势力干预我国边疆民族事务的主要推手，是制造边疆民族地区动荡不安的直接元凶。边疆民族地区安全治理中，打击境外民族分裂势力是首当其冲的任务。境外民族分裂势力长期流窜或旅居国外从事反华分裂活动，通过幕后策划、遥控指挥的方式对境内进行渗透和煽动。然而，由于中国与相关国家关于境外民族分裂组织的定性存在争议，包括引渡在内的惩治境外民族分裂势力涉及的国际法律合作受到诸多限制，我国打击境外民族分裂势力一直面临着指控难、引渡难、惩罚难等困扰。中国打击和惩治境外民族分裂势力缺少有效杠杆。打击境外民族分裂势力，既涉及中国与相关国家间的利益判断和外交协调，也涉及国家利益和意志较量。

打击境外民族分裂势力，关键在于挤压其国际生存空间。境外民族分裂势力对境内的渗透，包括分裂主义意识形态的渗透、分裂组织与人员的渗透、武器与资金的渗透等。抵制境外民族分裂主义的境内渗透，除了立足国内，铸牢中华民族共同体意识，加强“五个认同”和民族团结教育，坚决打击境内外民族分裂势力组织策划和实施的各种破坏活动，筑牢抵制境外渗透的防线，还要眼睛向外，将反分裂、反渗透、反恐怖的战场延伸至境外，开辟国外反分裂反恐怖战场。就国内层面的反渗透、反分裂和反恐怖斗争而言，我国有能力、有办法、有信心赢得斗争的胜利。但跨国反分裂斗争，挤压境外民族分裂势力的国际活动空间，在国际上开辟跨国反分裂反恐怖斗争的新战场，由于牵涉对境外民族分裂组织和个人的管辖权问题、各国对境外民族分裂组织性质的不同认知，面对的是不具有国际法资格的非国家行为体，需要我国提高掌控局面和驾驭问题的能力，积极妥善应对。

遏制境外民族分裂势力的境内渗透，关键也是挤压其生存空间。这是从源头上防范境内暴恐活动、反渗透斗争取得成功的关键。斩断或削弱其境外支持，包括政治支持、舆论同情、资金来源等。这种支持有国外政府层面的、国际非政府组织层面的和西方社会组织、团体以及企业、公众人物或社会个人层面的。境外民族分裂势力依据暴力程度和手段可分为两类：一类是从事暴力恐怖活动的境外民族分裂势力，即境外民族分裂组织中的“极端派”，包括“东伊运”“藏青会”等。针对这类境外组织和个人，一方面应向国际社会公布其恐怖犯罪证据，揭露其恐怖暴行。例如2002年、2019年国务院新闻办公室先后发表《“东突”恐怖主义难逃罪责》文章和《新疆的反恐、去极端化斗争与人权保障》白皮书，深入揭露了“东突”分裂、恐怖势力的本质。2003年中国公安部召开新闻发布会，公布第一批正式认定的“东突”恐怖组织和恐怖分子名单，用大量事实揭露其煽动骚乱或从事暴恐活動的证据，阐述了中国政府在打击暴力恐怖犯罪、反对恐怖主义问题上的立场，取得了很好的效果。另一方面，要通过外交和国际安全合作将其纳入国际反恐合作的轨道，运用国际反恐合作机制予以打击。上海合作组织自成立以来，通过建立各种层次的反恐合作机制联合打击“三股势力”，有力地维护了地区安全，对偷生于中亚南亚等地的境外“东突”势力形成了有力的震慑。另一类是境外民族分裂势力的所谓“温和派”，这部分组织大多在欧美等国以所谓文化团体或人权非政府组织等名义“合法”注册，拥有“合法”身份。其实，美国等西方国家在实际操作层面也将境外民族分裂势力分为两类。一方面将参与“基地组织”等国际恐怖组织、对西方利益构成威胁的“东突”民族分裂势力认定为恐怖组织，例如“东伊运”等，并对其进行制裁和打击。但同时认为民族分裂活动属于所谓“民族运动”，拒绝把大部分境外民族分裂组织认定为恐怖组织。尽管其从事策划、煽动和组织了对中国境内的暴恐活动，由于没有对西方构成直接威胁，他们往往对这类组织采取鼓励、纵容和支持的态度。他们在反恐问题上实行双重标准，目的是以捍卫所谓国际“人权”“宗教自由”为借口，借境外民族分裂势力插手中国民族宗教事务，干涉中国内政。

打击境外民族分裂势力可采取相应策略。一是公布境外民族分裂势力制造的暴恐活动，向国际社会阐明其与“三股势力”之间的联系，争取国际理解和同情。二是在人权非政府组织、文化团体与国际恐怖主义组织的定性和认定标准方面，加强理论研究和国际学术交流，发出中国声音，争取国际支持，掌握国际话语权。三是加强情报搜集工作，紧紧盯住主要的境外民族分裂组织和个人，搜集其破坏我国国家统一、领土完整、民族团结的证据，向境外民族分裂组织的注册国、分裂分子的住在国提出外交交涉和施加外交影响，争取相关国家的支持，争取予以取缔或进行管束。印度、土耳其以及其他一些国家先后对我国承诺，不允许境外民族分裂组织和个人在相关国家领土上从事分裂中国的活动。这是好的开端，但应敦促相关国家履行承诺。实践证明，打击境外民族分裂势力单靠外交交涉往往难以奏效，还要综合运用政治的、经济的、舆论的以及其他手段，形成合力。四是对国际人权非政府组织、一些国家的反华势力和议员、某些国际媒体、企业资助支持境外民族分裂势力的行为划出界线，必要时依据国际惯例或参照相关国家的做法，对其实施相应制裁;属于政府行为的则应采取必要的外交反制政策，让当事国在事关中国核心利益问题上对损害中国利益的行为有所忌惮。

二、国际反华势力是边疆民族地区不安定的主要推手，遏制反华势力介入我国民族宗教事务重在构建“大外交”机制

随着经济全球化、社会信息化和区域一体化的不断发展，国内问题国际化、国际问题国内化趋势加速。中国边疆民族宗教事务越来越受到外部因素的影响，中国反对“藏独”和“疆独”分裂主义的斗争一直与反对边疆民族宗教事务的外部干涉交织。国外反华势力利用所谓民族和宗教问题做文章，境外民族分裂势力与国外反华势力相互勾结，导致边疆民族宗教事务的国际性和敏感性增加，使反分裂斗争国际化和复杂化。涉及我国边疆民族宗教事务的国际反华势力主要有三类。

一是欧美有关国家的政府和议会及其推动的涉藏涉疆反华活动。由于社会制度、意识形态和价值观差异，为了维护西方国家“民主价值”的所谓正统性，防范中国崛起对西方既得利益的所谓冲击，欧美有关国家政府、议会和部分反华人士不断介入、干涉我国边疆民族事务。中美建交以来，美国虽然明确承认中国对西藏的主权，但又以“人权”为由介入西藏事务，干涉中国内政。尤其是美国国会通过立法权、拨款权、召开所谓“西藏问题”听证会和对行政部门的监督和调查等方式，介入中国西藏事务，支持达赖集团的分裂活动，推动所谓“西藏问题”国际化。1987—2006年，美国国会共提出200余项涉藏反华议案，部分涉藏议案已被签署成为所谓法律，产生了恶劣的影响。美国国会也对境外“东突”组织持同情和支持态度，并利用各种方式干涉我国新疆事务，包括在所谓新疆维吾尔族政治权利、宗教信仰、文化语言传承以及新疆的人口迁移、就业和计划生育等议题上向中国政府施压。采取的手段包括所谓举办听证会、提出涉疆问题议案、发布有关涉疆问题的报告、支持“东突”组织在美国的活动以及借助非政府组织资助“东突”组织等[1]。

欧洲有关国家某些反华势力在涉藏涉疆问题上也不时传出杂音，引发中欧之间的政治冲突。在涉藏问题上，尽管目前没有一个欧洲国家承认所谓“西藏流亡政府”，但欧洲一些反华势力在西藏的主权归属、人权和宗教以及文化和环境保护等问题上附和达赖集团的说辞，变相挑战中国对西藏的主权。欧洲议会、欧盟理事会和部分欧洲国家无视西藏人权不断改善的事实，攻击中国政府对西藏的政策，对中国进行无端指责。如否认西藏在历史上属于中国，鼓吹所谓“西藏地位未定论”，误导西方社会大众，策应达赖集团在国际上的分裂活动;向中国政府施压，要求所谓尊重“西藏人权”和“宗教自由”;在西藏文化和环境保护问题上无端指责中国政府，污蔑西藏环境在恶化，为达赖集团的分裂活动张目等。在涉疆问题上，近些年来，欧盟频频就中国在新疆的反恐政策、“新疆职业技能教育培训中心”议题对华发声，干涉中国内政。更有甚者，2021年3月欧盟成员国大使就所谓“新疆人权”问题对中国四名官员和一个实体进行制裁。这是近30年以来欧盟首次对中国实施制裁[2]，对中欧关系产生了恶劣的影响，引发中国的反制。

二是部分国际非政府组织、国外媒体和学者的涉藏涉疆反华活动。非政府组织在西方政治、经济和社会生活中扮演重要角色，部分非政府组织深受西方文化价值观和冷战思维的影响，充当西方国家反共反华的工具，积极介入涉藏涉疆问题，在少数民族人权、宗教信仰自由、文化和环境保护等议题上发布所谓报告，攻击中国政府的民族宗教政策，为“藏独”和“疆独”势力站台，为其反华分裂活动制造国际舆论。以民主人权、民族宗教和文化环境为主要关注领域的国际非政府组织，如所谓“国际法学家委员会”“大赦国际”“亚洲观察组织”“绿色和平组织”“人权观察”“无疆界记者组织”和“美国国家民主基金会”等，或资助境外“藏独”“疆独”组织，或就涉藏涉疆问题发布所谓调查报告，成为西方国家借“人权问题”打压中国的帮凶。

由于意识形态和价值观偏见，西方部分学者和媒体戴着有色眼镜看待中国的边疆民族事务。他们或杜撰材料，依据近代西方“民族国家”理论和经验分析中国历史上中央王朝与边疆少数民族之间的关系，质疑中国对边疆民族地区的主权，曲解我国统一多民族国家形成与发展的进程;或发表时评文章，对我国民族政策妄加指责和评论，对我国施加舆论压力，粗暴干涉中国内政，抹黑中国的国际形象。这些言说制造理论上的混乱，试图消解中国统一多民族国家的国家认同，为境内外民族分裂势力提供所谓“依据”，在涉藏涉疆事务上扮演了不光彩的角色。例如，2021年3月德国“学者”郑国恩（Adrian Zenz）炮制所谓“首份涉疆独立报告”，散布“强迫劳动”“强制节育”等涉疆谣言。该报告被美国有线电视新闻网、《卫报》和加拿大广播公司等西方主流媒体大肆报道[3]。

三是与我国边疆民族存在文化亲缘关系的印度、土耳其等国内部分反华势力的涉藏涉疆反华活动。这些国家的反华势力介入我国边疆民族事务的政治目的相对简单，而历史和文化情感因素相对复杂。一方面，由于历史原因，其境内寄居着为数众多的与本国存在民族或文化亲缘关系的所谓“中国流亡者”。出于国家利益考量，这些国家借民族文化和宗教亲缘关系谋取地缘政治利益，或基于民族主义情绪对中国的民族政策特别是中央和自治区政府反恐维稳的措施进行攻击和指责，进而声援或资助境外民族分裂势力。另一方面，出于与中国保持稳定的国家关系的需要，这些国家的政府层面也对其境内从事分裂中国的活动进行了某种限制。

国外反华势力与境外民族分裂势力相互勾结，对涉藏涉疆事务横加干涉，给境内外民族分裂分子传递错误信号，对我国边疆安全稳定构成现实威胁。遏制境外炒作，为边疆安全治理营造良好的外部环境，重在整合涉藏涉疆外事力量[4]。一是从“大外交”理念出发，做好涉藏涉疆外事工作的顶层设计。西方涉藏涉疆反华势力涉及政府、议会、非政府组织及政党等不同主体，涵盖民族、宗教、人权等不同议题，仅靠外交部门的努力往往力不从心。要整合资源，统一协调涉藏涉疆外事力量，形成既有分工又有合作、各部门相互配合又各有侧重的涉藏涉疆“大外交”体制机制。二是区分对象，制定有针对性的策略，改变外部世界在涉藏涉疆观念上的错误认知。坚持学术上的争论依据科学和理性用学术交流方式解决，舆论上的炒作依据事实和真相用外宣手段解决，政治上的干涉依据国际法和国际关系基本准则用外交交涉解决。三是加强公共外交，重点关注国外非政府组织和社会舆论，破解传统政府间外交无法对不具有国际法主体资格的国际行为体施加影响的外交难点。

三、境外宗教极端势力是边疆暴力恐怖活动的策动根源，抵制境外宗教势力的渗透要因时因事施策

对我国西部民族地区影响最大的藏传佛教和伊斯兰教都是外来宗教。西部民族地区群众的宗教信仰与国外特别是周边国家的宗教信仰具有某种同源性。由于宗教传播和影响的世界性特点，受跨国传播和扩张的影响，改革开放后尤其是冷战结束以来，境外势力乘虚而入，加大对我国边疆民族地区的渗透力度。

改革开放40余年来，境外宗教渗透从主体上看大致可分为三种类型。其一，部分在外国属合法存在或有政府背景的宗教组织以及宗教国际非政府组织对华从事的宗教渗透。即国外的宗教组织借中国改革开放之机，违反中国政府关于宗教事务管理的有关规定，插手边疆民族地区的宗教事务，对中国搞宗教渗透。以伊斯兰教为例，20世纪80年代，总部设在沙特的“伊斯兰世界联盟”、土耳其的“慈善基金会”等组织，通过投送或偷运经文书刊，煽动组织出国访问和朝觐，开设广播电台进行空中传教，假借办学办医和兴建寺庙，拉拢人心，宣传泛伊斯兰主义，借以掀起中国境内的宗教狂热[5]。一些国际宗教非政府组织以对我国宗教界提供资助为由附加政治条件，或资助建立秘密宗教组织和地下教会，一些披着宗教外衣的人进入我国西部边疆地区从事非法宗教活动，部分国家或宗教组织为利用宗教搞民族分裂的人提供后方基地和人员培训[6]。在此期间，一些境外民族分裂势力混入其中，借宗教渗透煽动反共反华，搞民族分裂活动。这些宗教团体在一些国家属于“合法”存在或有政府背景，或是在国际上有相当影响的世界性宗教组织。其对华渗透有特殊的国际背景，特别是在冷战对峙或东欧剧变、苏联解体后西方妄图“和平演变”中国的特定国际环境下实施的。目的是改变中国宗教独立自主自办的原则，推动中国境内的宗教热潮，人为扩大宗教在中国信众中的影响力，或借宗教达到反共反华的政治目的。其二，境外宗教极端势力对边疆民族地区的渗透。东欧剧变、苏联解体后，极端伊斯兰原教旨主义组织加紧在中国周边国家渗透扩散，并借机渗透到中国境内。在此过程中，境外宗教极端势力与境内外民族分裂势力相互勾结，利用非法宗教活动制造暴恐活动和政治骚乱，威胁边疆安全和社会政治稳定。这些宗教极端组织在境外很多国家被认定为非法宗教组织或恐怖主义组织，被列为打击对象。其三，美国等西方国家将宗教自由问题人权化，屡屡借边疆民族宗教问题攻击中国。虽然西方以人权为名、借宗教自由干涉我国边疆事务不属于传统意义上的宗教渗透，但从维护边疆安全稳定的视角看，這种干涉为境外宗教渗透制造了国际舆论，是境外宗教渗透的重要推动力。

宗教渗透的实施主体不同，应对策略也应有差别。维护边疆民族地区的安全稳定，除了综合运用外交手段反干涉以外，还要调动各种因素反对境外宗教极端势力的渗透。要深入总结外部势力对边境民族地区渗透的过程和特点，把握规律和形势，制定有针对性的应对策略。

首先，针对在外国属合法存在或有政府背景的宗教组织以及宗教非政府组织的涉华宗教渗透活动，要加强对外交流和把握主动权。一方面，要推动中国宗教走出去战略，加强对外宗教交流合作，消除外界对中国宗教政策的误解和歧见。在“独立自主、平等友好、相互尊重”原则的基础上，以境外宗教团体和宗教非政府组织为主要对象，通过政府、宗教协会和学术界的对外宗教交流和友好往来，大力宣传我国宗教信仰自由政策的真实情况，促进彼此了解;宣传宗教中国化的经验与智慧，并就共同预防和应对宗教极端主义达成共识、澄清误解。另一方面，依法依规管理宗教事务，牢牢把握宗教对外交流的主动权。《中国共产党统一战线工作条例》提出，防范外国势力干预和支配我国宗教团体和宗教事务，防范和抵御境外利用宗教进行渗透[7]。通过依法加强对宗教事务的管理，对在境内非法活动的境外宗教非政府组织，坚决依法予以取缔，牢牢把握“绝不允许任何境外宗教势力重新控制我国的宗教，绝不允许任何境外宗教团体和个人干预我国宗教事务，绝不允许任何境外宗教组织用任何方式在我国传教”的要求，坚决抵制境外势力利用宗教进行渗透。

其次，针对境外宗教极端势力对边疆民族地区的渗透，要通过国际合作加大联合打击力度，堵住宗教极端势力境内渗透的渠道。宗教极端势力以建立“神权政治”为目的，以暴力为手段，在地区不同国家间相互联系、彼此渗透，借以扩展势力、逃避打击。宗教极端势力是世界各国的公害，中国在这个问题上容易取得国际理解与合作。打击宗教极端势力对境内的渗透，一方面要严密关注其在境外的动向和发展趋势，加强与相关国家安全、情报机构的合作，建立合作打击机制。同时要加强对网络渗透特点和规律的研究，借鉴国际经验，强化网络安全与管理，堵住其对境内传播的渠道。另一方面，要加大境内打击宗教极端势力的力度，落實宗教去极端化的要求，孤立和打击极少数，团结和教育大多数，坚定不移地做好宗教去极端化工作。

最后，针对西方以“宗教自由”为名对我国边疆民族地区的人权攻击，一方面要通过对外宗教交流与友好往来，阐述中国立场，使外界了解中国宗教信仰自由政策真实的一面，争取国际理解，引导世界舆论，掌握宗教国际话语权。另一方面，对国际反华势力故意抹黑中国，挥舞人权大棒，对中国关于宗教去极端化政策的污蔑、指责和攻击，要保持战略定力和政策自信，坚定自己的政策选择。要用边疆民族地区安全稳定的政治局面和各民族安居乐业的现实回击外部的指责;同时通过外交交涉予以坚定反击，使其在借“人权”幌子干涉中国内政问题上有所顾忌。

四、防范涉外行为体危害我国边疆民族地区安全稳定，重点在于切断国外反华势力与境外民族分裂势力之间的联系

近代以来，帝国主义在侵略中国过程中不断对我国边疆民族地区进行渗透活动，扶持分裂势力和策动分裂活动。这是我国边疆民族地区民族分裂活动产生的历史根源。中华人民共和国成立以后，随着“清除帝国主义势力出中国”政策的推进，过去那种明火执仗、赤裸裸的政治经济军事文化领域的渗透活动消失了，但间接的、隐形的渗透活动随着中国推行改革开放政策，又以不同形式、采取不同包装而不时出现。“西化”、分化和搞“和平演变”，是中华人民共和国成立70多年来国外反华势力从未放弃的政治图谋，意识形态领域的渗透和反渗透斗争从未停止过。

边疆民族地区从来都是国外反华势力对我国进行渗透的突破口，外部渗透和支持也历来是我国边疆民族宗教问题不时发酵的催化剂。鉴于中国国际影响力的不断扩大和中国日渐发展，公开对华干涉和渗透可能带来外交风险、招致中国反制，国外反华势力往往借助支持、资助和扶持境外民族分裂势力的方式，透过境外民族分裂势力的对华渗透，间接地介入我国边疆地区民族宗教事务，煽动骚乱事件，为对华施压和干涉制造借口。这些破坏行为包括：在西藏和新疆主权的历史归属上继续散布歪理邪说，为策应境外民族分裂势力制造借口;借助民族文化和宗教上的亲缘关系对我国边疆民族事务进行指责，为境外民族分裂势力提供庇护伞;打着维护所谓人权和“普世价值”的旗号，为境外民族分裂势力站台、提供资助甚至赋予各种政治“光环”，纵容和支持其反华分裂活动。由于西方掌握国际话语权或进行歪曲报道，中国有时面临“有理说不出，说了也传不开”的被动境地。显然，无论是有关西藏和新疆主权的历史归属问题，还是国家间关系中如何处理民族文化和宗教亲缘关系问题，或是国际人权事务中涉及少数民族权益保护和“民族自决权”问题等，理论上需要做出有说服力的阐释。这既是争取国际舆论、反对外部介入和渗透的重要方面，也是占领国际道义制高点、维护国家主权和安全利益的关键所在。

其一，要高度关注涉藏涉疆问题的国际舆论动向。要抓住争议问题的核心和本质，通过人权领域的对话和国际学术交流活动，利用联合国、中国参与的多边或双边合作论坛等各种不同的国际平台，以联合国宪章、国际法和国际关系基本准则为依据，向国际社会阐述中国的立场和见解，批驳各种错误主张，从国际舆论中切割境外民族分裂势力与国际反华势力的利益链。其二，揭示达赖集团和“东突”势力分裂国家的本质。基于主权民族国家体系是当代国际秩序的核心，反对民族分裂和维护国家统一是世界各国都认同的基本价值，要通过揭露达赖集团和“东突”势力欺骗世界舆论的各种谬论和谎言，揭示其所谓“高度自治”“非暴力”“民族自决”等主张分裂国家的本质，揭露其将境内煽动的政治骚乱或暴恐活动刻意与中国民族政策相联系的谎言;加大涉藏涉疆外宣力度，用我国民族地区经济社会发展的事实和历史成就引导国际视听。其三，运用综合手段削弱国外反华势力与境外民族分裂势力的联系。要综合运用外交、经济、政治、舆论等各种手段，打破国外反华势力与境外民族分裂势力之间的利益联系，既要有升级外交紧张关系、对危害中国安全利益的各类涉藏涉疆主体进行制裁的硬手段，也要有通过沟通交流、消除误解和增信释疑的软方式。

五、防范外部因素对边疆民族地区的消极影响，关键是提升边疆安全治理能力

中华人民共和国成立以来，在境外民族分裂势力和国外反华势力的推动下，边疆民族地区反颠覆、反分裂、反渗透、反暴恐斗争尽管表现形式不同并呈现阶段性特点，但斗争的长期性、复杂性、尖锐性要求各族干部群众对“三股势力”的破坏活动时刻保持高度警惕。党中央对西藏和新疆的稳定工作历来十分重视，制定了一系列维护边疆安全稳定的战略和策略。一方面，要求各级政府始终保持严打高压的态势，开展集中整治社会治安和严厉打击暴力犯罪的斗争，重点打击民族分裂主义的骨干分子、暴力恐怖犯罪分子和宗教极端势力的首要分子，打击和防范恐怖犯罪，将暴力恐怖犯罪消灭在萌芽状态，确保社会大局的稳定，保证社会治安局势的平稳。另一方面，加快推动边疆民族地区的跨越式发展，将抓好科学发展、保障和改善民生作为重要目标，做好民族团结的大文章。发展是民族团结和谐的基础，是中华民族共同体不断巩固的重要保障。要把推动各民族共同走向现代化作为新时代民族工作的战略任务，把发展成果落实到改善民生、凝聚人心、增进团结上。

20世纪90年代，受国际大气候和周边国家暴力恐怖活动和宗教极端思想蔓延的影响，新疆社会治安形势严峻，“三股势力”的暴力恐怖活动猖獗。面对这种严峻形势，中央及时召开有关会议。《中央政治局常委会关于维护新疆稳定的会议纪要》（中发〔1996〕7号）指出：“新疆稳定的主要危险是民族分裂主义和非法宗教活动。”这一论断为新疆的反分裂斗争指明了方向。新疆维吾尔自治区党委根据中央文件精神确立了“主动进攻、露头就打、先发制敌”的反恐怖斗争方针，以及“打防并举、标本兼治、重在治本”的综合治理原则。随着新疆暴力恐怖活动不断升级，1997年3月中央政法委根据中央政治局常委会研究讨论新疆稳定工作的精神，批复了《关于在新疆重点地区开展集中整顿治安，严厉打击暴力犯罪工作的意见》。新疆维吾尔自治区党委抽调大批干部到重点地区开展集中整治和维护稳定工作，通过集中整治和持续“严打”行动，新疆的暴力恐怖活动明显减少。集中整治活动作为新疆维护稳定的重要方式持续开展，始终保持对“三股势力”的严打高压态势。

随着宗教极端思想和國际恐怖主义在全球泛滥，受国外反华敌对势力的煽动，新疆“三股势力”打而不绝，并日益与国际恐怖主义相互勾结、互相支援。这导致新疆暴力恐怖活动不时发生并呈现向内地蔓延态势。2013年以后，“三股势力”先后策划了一系列重大暴力恐怖袭击事件，新疆暴力恐怖活动呈现多发、频发态势。这是自乌鲁木齐“7·5”事件以后“三股势力”掀起的新一轮暴力恐怖袭击恶浪。2014年5月，习近平在第二次中央新疆工作座谈会上强调，社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标。必须把严厉打击暴力恐怖活动作为当前斗争的重点，高举社会主义法治旗帜，大力提高群防群治预警能力，筑起铜墙铁壁，构建天罗地网[8]。习近平强调，新疆分裂和反分裂斗争将是长期的、复杂的、尖锐的，有时甚至是十分激烈的。要敢于出手，勇于决战决胜。对暴力恐怖活动，必须保持严打高压态势，先发制敌，露头就打，打早、打小、打苗头，以迅雷不及掩耳之势、用铁的手腕予以毁灭性打击，坚决把暴力恐怖分子嚣张气焰打下去，以震慑敌人、鼓舞人民[9]。

在中央精神的指引下，新疆维吾尔自治区党委政府一方面采取坚决果断措施，坚决遏制暴力恐怖袭击频发、多发势头，以控制局势，不让其形成气候，确保一个时期平稳过渡，确保新疆社会大局稳定，为治本争取时间;另一方面，贯彻“打防结合、标本兼治”的方针，做好社会治安综合治理各项工作。习近平在第三次中央新疆工作座谈会上强调，当前和今后一个时期，做好新疆工作，要完整准确贯彻新时代党的治疆方略，牢牢扭住新疆工作总目标，依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆，以推进治理体系和治理能力现代化为保障，多谋长远之策，多行固本之举，努力建设团结和谐、繁荣富裕、文明进步、安居乐业、生态良好的新时代中国特色社会主义新疆[10]。按照“要把抓基层、打基础作为稳疆安疆的长远之计和固本之举，努力把基层党组织建设成为服务群众、维护稳定、反对分裂的坚强战斗堡垒”[9]的要求，新疆维吾尔自治区党委着力加强以党组织为核心的严密基层组织体系建设，强化基层组织服务群众、凝聚群众的作用。新疆维吾尔自治区党委政府抽调20万名干部下基层，开展为期三年的“访民情、惠民生、聚民心”活动[11]。这既是“集中整治”这种行之有效方式的继承和发展，也是党的群众路线教育在新疆的具体体现。

为开展源头治理，团结和挽救有轻微犯罪行为的人员，新疆维吾尔自治区党委政府还通过建立“职业技能教育培训中心”的方式，提供帮教和免费职业技能培训，增强学员语言能力、法律知识和职业技能，提高抵御极端思想渗透的能力，这些预防性反恐措施收到了很好的效果。新疆呈现大局稳定、形势可控、趋势向好的总体态势，这为边疆民族地区的长治久安打下了坚实的基础。

六、登高望远、增强自信，从中国与世界关系演化的大方向审视边疆安全治理的未来

世界正处于大发展大变革大调整的新时期。一方面，和平与发展仍然是时代主题。世界多极化、经济全球化、社会信息化、文明多样化深入发展，全球治理体系和国际秩序变革加速推进，各国相互联系和相互依存加深，国际力量对比更趋平衡，和平发展大势不可逆转。另一方面，世界面临的不稳定性不确定性突出。世界经济增长动能不足，贫富分化日益严重，地区热点问题此起彼伏，恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁蔓延，人类面临许多共同挑战[13]。

正确认识世界百年未有之大变局及其演进方向，厘清引发这种变化的原因并清醒估计其可能产生的联动反映，不仅是新时代中国外交争取和平稳定的国际环境、睦邻友好的周边环境、平等互利的合作环境和客观友善的舆论环境，为全面建设社会主义现代化国家服务的前提;更是分析和研判新时代影响中国边疆安全稳定的涉外因素的发展走向，增强战略自信需要关注的重要方面。中华人民共和国成立70余年来，中国与外部世界关系经历了从冷战对峙背景下封闭和自我封闭，到走向对外开放和不断融入国际社会的历史过程。冷战结束以后西方对华联合制裁被打破，中国改革开放步伐提速，经济建设突飞猛进。进入21世纪以来，随着中国国力的快速提升和国际影响力的持续扩大，中国与外部世界相互联系、相互依存和你中有我、我中有你的局面基本形成，构建人类命运共同体成为新时代中国对外关系的理想追求。

中国边疆民族地区的安全稳定深受外部因素的掣肘，也必然受到中国发展以及与外部世界关系变化的影响和制约。国际局势、中国与外部世界关系的变化或直接或间接地影响涉及我国边疆安全的外部行为体，进而影响和传导到边疆民族地区，对边疆民族地区的社会稳定和长治久安产生或积极或消极的影响。从这个意义上说，中华人民共和国成立70余年来涉藏涉疆问题发展和演化过程、境外民族分裂势力生成和发展的起落过程，实际上就是中国与外部世界关系变化的折射和反映。当前世界进入大发展、大变革和大调整的新时期，面临百年未有之大变局，随着中国前所未有地接近世界舞台的中心，中国与世界关系也发生了历史性变化。从边疆民族地区反分裂、反渗透、反暴恐、反“和平演变”和维护边疆长治久安的视角来看，这种变化既是机遇也是挑战。

其一，从机遇来看，应对挤压境外民族分裂势力的生存空间、抵御外来干涉和渗透，我国有了更加主动和灵活的选择。

我国应对外来干涉、挤压境外民族分裂势力的活动空间，协调解决边疆民族问题的综合能力显著提升，政治的、经济的、军事的、外交的可供选择的手段增多。这些方式和手段所产生的效果及联动效应有极大提高。境外民族分裂势力背叛了祖国、背叛了自己的民族，寄生国外、投靠国际反华势力，充当西方国家、与我国边疆民族有宗教和民族文化亲缘关系的国家，同中国进行地缘政治利益竞争和大国博弈的棋子。他们将搞分裂的希望寄托于外部力量，指望在中国与西方国家或相关国家关系恶化中获得生存和壮大的机会。达赖集团从叛逃印度在中印、中尼边境组织叛乱武装到沦为冷战弃子，从“中间道路”出台到策动“3·14”打砸抢烧暴力事件，其每一个阶段的分裂策略转换，背后都有国际格局大环境演变的影子，有中国与外部世界关系冷暖转换的背景。

当前，国际局势复杂动荡，冷战结束初期西方傲视天下的“雄心”被国际力量对比“东升西降”趋势动摇，以西方价值观统领世界和“历史终结论”的预言随着其内部矛盾和纷争的不断涌现，特别是国际力量格局的变化而失去依据。长期以来，在对待中国边疆民族问题上，欧美国家以“人权法官”自居，在民族和宗教事务上说三道四，干涉中国内政。这种“自信”和道德优越感是“西方中心论”和“西方优越论”在处理国家间关系中的具体表现。但欧美有关国家在不同时期面对不同问题时对我国边疆民族宗教事务的态度也非一成不变，往往依据对华关系状况和国际时局走向，要求或紧或松、程度或急或缓、态度或强硬或暧昧。这背后有价值观的差异、冷战思维的惯性和对中国历史和现实的误读，但从根本上看是“西强东弱”的国际政治现实的反映。这种政策和态度必然受现实利益权衡和考量支配。随着中国在国际舞台上越来越自信和强大，国际社会对中国参与全球治理有了更多的期许，西方经济对华庞大的市场也有更多的期待，其态度和心理必然会有新的变化。一方面，新时代中外关系的内涵更加丰富，涉藏涉疆事务在中外关系中的分量在未来总体会呈下降态势。中国边疆民族地区经济社会发展和繁荣进步的事实，使中国和西方涉及边疆民族事务的道德评判、价值裁定和话语权争夺的攻守态势将发生某种程度的逆转。另一方面，从现实主义的国家利益视角审视，支持中国境外民族分裂势力，对中国民族宗教事务说三道四，违背国际关系基本准则干涉中国内政，必然会遭致中国的强烈反对。我国的反制手段、力度和内容必然随着中国国力的增强和国际影响力的扩大而具有更多的可选择性和震慑力。

此外，境外民族分裂势力附和西方的人权观，打着所谓“民主”“人权”“宗教自由”的旗帜，以民族代言人自居，与国外反华势力相互勾结，在国际上推动所谓“西藏问题”和“新疆问题”国际化，在边疆地区策动骚乱，制造暴力恐怖活动，历来是边疆民族地区安全稳定的幕后元凶。遏制这股逆流，挤压其国际活动空间是维护边疆安全稳定的关键。随着中国日益走近国际舞台的中心，特别是新时代中国提出构建人类命运共同体和“一带一路”国际合作倡议，中国与周边国家和世界主要经济体的经济联系日益紧密，共同利益不断增多，对国际事务的影响力也不断增大。中国日益走向世界和世界越来越需要中国，增强了中国跨国反分裂斗争的能力和主动性。基于现实国家利益的考量，一些国家对其境内的反华分裂活动将会给予更多的制约，也会更认真地对待“反對任何人在其境内从事任何破坏中国主权和领土完整的活动”的政治承诺。从长远来看，寄生于国外的境外民族分裂势力必然在中国发展的大势中被国际社会冷落，其依靠国际反华势力分裂祖国的图谋必将彻底破产。我们应把握这种新的情势和机遇，主动出击、积极作为，调动一切积极因素，争取边疆民族地区的反分裂、反渗透、反暴恐和反“西化”分化斗争有更加有利的国际环境。

其二，从挑战来看，中国崛起带来的影响被西方放大和过度解读，今后一个时期“民族牌”会是欧美对华战略中牵制中国发展的重要工具。

所谓“中国威胁论”使欧美等西方国家对中国的担心和疑虑增加，导致以美国为首的西方国家在对华战略上试图牵制中国发展，避免发展的中国对西方主导的国际秩序和既得利益构成“挑战”。我国边疆民族事务的任何风吹草动都有可能被放大，他们对境外民族分裂势力的支持更加不遗余力。

在中国将强未强的特殊时期，美国和西方国家可能加大在涉藏涉疆事务上干涉中国的力度，强化扶持境外民族分裂势力成为对华制衡的重要手段。中国尚未强大到能对外部渗透和干涉形成足够震慑，而这个阶段往往充满不确定性甚至是危险性。因此，我们要未雨绸缪，早做应对。近些年来，美国将中国视为主要竞争对手，在台湾问题上动作频频，支持“台独”分裂势力的步伐明显加快。2018年以来，西方国家的一些媒体、人权非政府组织和国会反华议员在新疆设立“职业技能教育培训中心”问题上对华妄加指责。欧美一些国家的政府频频出台对我国相关机构和个人进行所谓制裁的措施，明显加大了干涉我国边疆民族事务的力度。今后一个时期，我国要密切关注涉藏涉疆问题的国际动向，做好预判和应对，防止境外民族分裂势力借美国等西方国家对华防范之机扩大势力，从事反华分裂和渗透、破坏活动。

在当前国际局势下，应对国外反华势力对我国边疆民族事务的可能干涉，最重要的是稳定内部和加快发展。要牢牢把握边疆民族地区社会稳定和长治久安的总目标，防止边疆民族地区出现新的不稳定因素，避免其成为外部势力用来干涉和牵制中国的借口。要始终保持对“三股势力”的高压态势，深入推进严打整治专项斗争，坚决遏制宗教极端思想的渗透，落实反恐维稳的各项措施，确保边疆社会大局稳定，增强各民族群众的安全感和获得感。2018年以来，国外舆论对新疆“职业技能教育培训中心”的关注甚至指责愈演愈烈。对此，我们要冷静对待，不应受外部干扰。作为新时代新疆预防性反恐和去极端化的重要举措，其通过在语言能力、职业技能、法律法规等方面的帮扶教育，提升公民的法律意识和就业本领，引导认清宗教极端思想的危害，进而自觉抵制恐怖主义和极端主义的侵害。实践证明，这是一条符合新疆实际的去极端化的有效路径，取得了阶段性成果。

当然，稳定内部并不是忽视或低估各类涉外行为体对边疆民族地区的渗透、干涉和破坏活动及其带来的影响。当前国际社会各种矛盾层出不穷、冲突不断。法国著名哲学家、人类学家勒内·吉拉尔在观察西方社会现象时提出了“替罪羊理论”：为防止社会危机的爆发而寻找一个“替罪羊”作为发泄渠道，通过目标转移以消除个人或社会面临的挫折或烦恼[15]。当前，一些西方国家既有内部民粹主义抬头、社会撕裂和政治对立加剧、各方利益冲突难以协调的内政之忧，也有担心在国际竞争中既得利益丧失的外部顾虑。要高度警惕和防范西方恶意炒作和无限放大中国边疆民族地区事务，假借干涉中国民族事务来维护西方价值的所谓“正统性”，利用境外民族分裂势力制造国际舆论以转移其国内矛盾。

参考文献：

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[2]  近30年来首次，欧盟就新疆问题同意制裁中国[EB/OL].（2021-03-19）[2021-04-20].https：//baijiahao. baidu.com/s？id=1694623004552495578&wfr=spider&for=pc.

[3]  中方制裁欧盟10名人员和4个实体，他们有过哪些恶劣行径？[EB/OL].（2021-03-23）[2021-04-22].https：//view.inews.qq.com/k/20210322A0EYBI00？refer=wx_hot.

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[5]  丁树荣.国外宗教渗透是影响新疆安定团结的重要因素[G]//新疆社会科学院“双泛”研究课题组.“双泛”研究内部参考资料汇编，1991：86-100.

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[7]  中共中央印发  中国共产党统一战线工作条例[N].人民日报，2021-01-06（1）.

[8]  习近平：坚持依法治疆团结稳疆长期建疆  团结各族人民建设社会主义新疆[EB/OL].（2014-05-30）[2021-04-22].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/0530/c64094-25083518.html.

[9]  郑言江.习近平对做好新疆稳定工作重要讲话精神[EB/OL].（2016-05-30）[2021-04-22].http：//www.chinanews.com/gn/2016/05-30/7888025.shtml.

[10]  习近平在第三次中央新疆工作座談会上强调  坚持依法治疆团结稳疆文化润疆富民兴疆长期建疆  努力建设新时代中国特色社会主义新疆  李克强主持  栗战书王沪宁赵乐际韩正出席  汪洋讲话[N].人民日报，2020-09-27（1）.

[11]  坚定不移推动党中央治疆方略落地生根[EB/OL].（2018-07-11）[2021-04-20].http：//www.chinaxinjiang.cn/ index/gdt/201807/t20180711_567924.htm.

[12]  古丽燕.新时期新疆反恐怖方略研究[J].新疆社会科学，2014（2）：92-98.

[13]  习近平.决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告（2017年10月18日）[N].人民日报，2017-10-28（1）.

[14]  汪洋在新疆调研：进一步推进新疆社会稳定和长治久安[EB/OL].（2018-04-14）[2021-04-20].http：//politics.people.com.cn/n1/2018/0414/c1024-29926267.html.

[15]  勒内·吉拉尔.替罪羊[M].冯寿农，译.北京：东方出版社，2002.

责任编辑：林华山