公众参与环境治理：逻辑审查与实践选择

当下，我国环境治理已由政府监管企业的二元模式阶段转向为政府、企业与社会公众多元共治的新阶段，公众参与环境治理的应然逻辑和制度实践随即成为研究的焦点，研究者关于公众参与环境治理的逻辑判断出现了理论与悖论、民主观与利益观、结构主义与个体理性等多重争论。重新从环境治理中公众与政府关系切入，将其视为公众参与环境治理的逻辑基点，进而对中国语境下公众参与环境治理的逻辑进行审查，并建立动态演化博弈模型分析公众与央地两级政府的合作治理策略，未来实践中，应重点以参与意识培养为导向的环境教育体系改进、以参与成本降低为导向的信息公开制度完善和以参与能力提升为导向的法律法规保障强化。

一、引 言

较长时间以来，我国环境治理表现为典型的“政府监管企业”二元模式，作为环境利益相关者之一的社会公众长期被排除在环境治理体系之外。进入新的发展时期后，我国社会环境发生了巨大变迁，原有环境治理模式的缺陷不可避免地暴露出来，主要体现在两个方面：一是政府掌握企业污染信息的成本过高，政府在污染发生后的后期治理投入远远高过污染发生前的前期管控投入，但同时又存在公众未被广泛及时吸纳到治理过程中的“公众注意力”闲置情况［1］；二是地方政府与污染企业极易形成利益共谋，可能产生环境治理监管失灵，但公众在相关决策过程中始终缺位，难以起到第三方监督的作用。显然，二元治理模式在公民日益高涨的环境治理参与热情下很难继续维系，社会公众作为环境利益的主要主体之一，必然要参与到环境治理当中。党的十九大提出了“以政府为主导、企业为主体、社会组织和公众参与”的环境治理新理念，意味着环境治理由原有的二元模式阶段转向为政府、企业、公众共治的新阶段。［2］此后，学者们聚焦于公众参与环境治理的应然逻辑进行研究，史亚东认为公众参与环境治理涉及社会、政治、经济等多领域，需要建立一个能够融合多学科的理论框架才能实质性地辨清公众参与环境治理的理论逻辑［3］；涂正革、邓辉和甘天琦指出，将公众纳入环境治理体系有利于打破地方政府与污染企业在信息不对称和监管失灵背景下的环境负外部均衡，应从利益主体博弈过程分析中考察和找寻公众参与的逻辑方向［4］；刘珂认为官僚制为基础的“中心—边缘”结构环境治理与精英垄断环境治理话语权的基本局面并未发生实质性改变，公众参与治理并不能满足人们对天蓝、地绿、水清的美好生活期望，公众参与的逻辑线条难以找寻［5］。总体来看，研究者关于公众参与环境治理的逻辑判断存在一定程度的分歧，出现了理论与悖论、民主观与利益观、结构主义与个体理性等多重逻辑争论。当前的研究中，“公众——政府”关系可识别论断与不可识别论断促成了可找寻逻辑与不可寻逻辑的认知对立，市民社会、法团主义理论与利益相关者理论强化了民主观逻辑与利益观逻辑的争辩，套用西方语境与实用中国语境生成了结构主义逻辑与个体理性主义逻辑的分异。在环境治理的过程中，公众与政府关系构成了公众参与环境治理的逻辑基点，对两者关系识别结果决定着逻辑判定的方向［6］。因此，本文试图对环境治理中公众与政府关系重新进行识别，并依识别结果来探讨公众参与环境治理的逻辑适配问题，即恰当合理的逻辑表达，以此梳理出与现实切合程度更好的逻辑线条；同时本文也尝试对逻辑适配问题做“既破又立”的深入讨论，构建演化博弈模型具体分析公众参与环境治理平衡点的稳定性，从而以分析结果为依据提出利于“公众”参与环境治理的实践路径。

二、环境治理中双重维度的公众与政府关系识别

在西方语境（西方国家话语体系）下，关于社会公众与政府关系的研究长期隐匿在“国家与社会关系”这一整体研究当中，且主要以市民社会与法团主义两大理论作为支撑。国内众多的研究者借用或者套用这两个理论来分析我国的政社关系，却最终出现了“水土不服”的现象，因为我国并不存在任何能向国家施加压力同时又独立于国家之外的社会力量。一些学者指出社会公众与政府间可以实现相互支持、相互受益，进而实现良性互动；也有一些学者提出“行政吸纳社会”“社会中间层”等理论，并形成了一定的影响，但这些认知与理论仍未脱离市民社会、法团主义的静态结构特征，在一定程度上忽略了制度环境中组织的主动性特征，表现为社会公众与政府互动是一个充斥着妥协与碰撞的变化过程。鉴于此，公众参与环境治理的逻辑就必须从这种动态复杂的关系中去审查和构造。

随着经济社会的迅猛发展，我国政府职能和体制改革也在不断推进，社会公众与政府关系发生了深刻变迁，政社关系逐渐复杂化，任何一个单一视角都无法准确阐释我国当下社会公众与政府在环境治理中复杂而微妙的互动关系。一方面，政府对社会公众在环境治理领域内的活动确实存在一定限制，但同时也在寻求利于治理结果的多途径合作，比如环境项目中的PPP合作模式，吸收民间力量参与环保督察等；另一方面，由于长期以来政府在环境治理领域内“全盘承接和一手包办”，使得社会公众在环境治理事项中对政府产生了很强的依附作用，且这种依附作用在短时间内难以消解。据此，本文用“合作—限制”与“独立—依附”双重维度来刻画环境治理中公众与政府的关系不失为一个较好的思路。用“合作—限制”与“独立—依附”双重维度来刻画环境治理中公众与政府的关系，可形成四个不同的象限，每个象限都对应了一类逻辑表达的方向，如图1所示。

图1 环境治理中双重维度刻画的“公众—政府”关系

在Ⅰ象限内，公众并非像西方语境中是独立于政府以外的形态，而是与政府保持了一种粘附的状态，这种粘附状态形成的原因是复杂的，即可能有公众参与意愿和参与能力不足的因由，也可能有政府行政管控和立法管控的影响，即公众对政府的粘附既可能是主动的也可能是被动的；同时，公众与政府关系也表现为合作的态势，可能是因为对环境公平的追求而以独立的形态参与环境治理，即使暂时没有发生环境污染，公众依然会追求参与治理的权力，也可能是因为公众环境利益诉求而对政府的治理决策形成了足够的压力，从而公众可以争取参与治理的权力，也可能是因为环境民主与环境利益的共同作用下政府需要公众参与。

在Ⅱ象限内，公众参与环境治理受到了政府强有力的约束与限定，公众在环境治理决策中没有发言权，被政府阻隔在环境治理决策过程以外，尽管公众可能具有强烈的参与意愿和参与能力，但公众只能做环境治理决策的“观察者”；公众在被约束和限定的同时又与政府形成了特殊的依赖关系，这种依赖关系同时包含了公众主动依赖和被动依赖两种情形，公众可能因为缺乏参与意愿和参与能力而主动选择依赖，也可能拥有参与意愿和参与能力而被动接受依赖。

在Ⅲ象限内，公众因为政府强有力的限制和约束没有机会参与环境治理，同时又保持了独立角色与身份，在关系识别中形成了明显的矛盾，一种解释是公众的角色和身份并非完全的独立，而仅仅是名义上的半独立状态，实际上依然难以全面脱离政府，对政府有一定的依赖成分。这种情况也成为一些学者提出公众参与环境治理悖论的缘由所在。

在Ⅳ象限内，公众是完全独立的角色和身份，享有环境利益分配权力，是环境民主实践的主要构成主体，公众具有强烈的意愿和充足的表达能力参与环境治理；同时公众与政府间能够进行对等的协商和交流，公众在环境治理的过程中具有很强的议价能力，会对政府的环境决策产生直接的影响，政府也需要与公众的密切合作，并接受公众的监督。

从我国的现实语境来看，环境治理过程中公众与政府间的关系是极其复杂的，在“依附—独立”维度上，尽管中央政府提出了“多元共治”的新理念，但由于长期以来存在的“二元治理”产生了一定的惯性，公众在环境治理中对政府的依赖关系很难立刻转向，也很难主动转向，因而会表现出政府引导公众参与环境治理的情形；在“限制—合作”维度上，政府对公众参与无论是保持限制还是选择合作，政府都处于主导位置，公众在参与治理中并没有获得和政府完全一样的议价能力，即便如此，公众对合作关系仍然是期待的，因为相比完全限制，公众可以获得部分议价能力。由此可见，公众与政府的关系主要表现为“依附—合作”的特征，即可能落入第一象限的某个区域。

三、基于“依附—合作”关系的公众参与环境治理逻辑表达

从已掌握的文献来看，西方语境下相关研究颇多，环境治理结构与治理主体交合视野下的“结构—行动者”思路成为贯穿在相关文献中的主体逻辑，“行动主体”和“空间场域”成为此领域研究最为核心的两个构成要素。行动者在特定的场域内围绕自身角色定位和社会互动形成了特定的制度规范和实践逻辑，并逐渐通过主导、嵌入等路径形成新的治理机制。我国在十九大之后确定的公众参与环境治理新理念已经逐渐在向实践层面落实，这一动向得到了理论方面和实践方面的广泛关注。国内较多的研究对此从制度层面进行了回应，但是多数分析仍未完全脱离政府全盘控制型的环境治理思路，只关注外在结构因素，未能从公众行动者的个体属性进行考察，尤其是很少将公众个体心理层面的因素纳入研究结构中，使得环境治理中公众参与的动因、过程与途径等逻辑机理问题未能得到很好的分析，公众参与环境治理需要什么样的逻辑仍未有定型。在我国特殊的语境下，面对公众参与环境治理客观上能力不足、主观上参与无序的境况，政府只有通过环境利益分配权的转移来引导公众参与，使公众逐渐形成参与环境治理理念的认同，才有可能由治理依赖逐渐转向政府期望的治理合作［7］。

（一）赋权：主体意识与参与自信的培育

我国环境治理长期保持了“政府主动、企业被动、公众不动”的既有格局，其实质性原因并非西方社会结构主义理论能够完全解释，这主要是因为社会结构主义忽视了公众个体的主体性。马克思·韦伯提出了工具理性和价值理性，工具理性是指行动只由追求功利的动机所驱使，行动借助理性达到自己需要的预期目的，行动者纯粹从效果最大化的角度考虑，而漠视人的情感和精神价值；价值理性相信的是一定行为的无条件的价值，强调的是动机的纯正和选择正确的手段去实现自己意欲达到的目的，而不管其结果如何。在当前的环境治理领域，以结果为导向和治理程序化的特征明显，更多依赖“政府直控”追求环境治理快速见效并实行逆向追责的环境管理制度，表明工具理性成为环境治理的优先思维，但这种扩张性和过渡性的工具理性应用使得相应的环境建设在很大程度上忽略了公众个体作为人本身的价值和关怀，同时价值理性在环境治理过程中也始终处于缺失的状态。在政府“自上而下”推动的被动式参与背后，实质是政府治理态度偏好支配下公众参与的式微之路。与此同时，激励动机不足、社会规范制约缺位等因素更是加剧了公众参与环境治理主体意识和自信培养的难度。以此来看，公众个体心理动因构成才应该是决定公众参与环境治理的最根本性因素，进而无论是价值关怀问题、利益激励问题还是规范约束问题，归根结底都是公众作为环境利益主体在参与环境治理过程中“权力”缺失的后果和结果。因而长期形成的主体意识缺失和信心缺失只有用权力回归——“赋权”的方式进行回填，才能真正把政府外部引力转化成公众愿意参加环境治理的内在动力。

不同于西方“自下而上”的公众参与治理方式，我国公众参与环境治理受“政府直控型”治理理念影响往往是“自上而下”式的方式选择，公众听从于政府统一的规划和安排，仅仅在单纯地执行环境治理任务，而对治理的前因与后果、行动与过程、依据与评价等并不知情，更不可能表达意见和参与决策。因而，重新设计环境治理的行政过程，对公众参与环境治理进行授权，成为公众与政府信息互通、拓宽参与渠道的关键内容。赋权即为授予公众在环境治理中享有知情、表达、参与、决策和监督的充足权力，能够让公众深度参与到环境治理的全过程当中。成功的赋权行为不仅表达了政府对公众参与环境治理主体地位的承认，而且也意味着公众自身对参与环境治理的自我承认。在这种双重承认的环境下，公众参与环境治理的主体意识将快速觉醒，参与环境治理的自信也将逐步建立。实质而论，赋权更好地体现了“公众—政府”平等互换信息的过程，是政府对公众作为环境治理行为主体的认可和尊重，公众参与的深度认同感容易被激发，从而能够由被动应付转为积极作为，其态度越积极则参与环境治理的意愿也越强烈。

（二）认同：环境意识与价值观念的强化

在影响公众环境行为的因素当中，物质激励和成就感满足是最为重要的两个动机，只有当赋权的前提能够达到，这两个动机才有实践落实的可能，这也分别回应了公众参与环境治理的工具理性导向和价值理性导向。工具理性导向下的环境治理也许是及时高效的，但价值理性导向的环境治理更能促使环境公平和利益分配均衡。现有较多研究将公众假设为“理性经济人”，从物质激励的角度来构建公众参与环境治理机制，认为物质激励是政府引导公众参与环境治理的高效途径，但“理性经济人”也仅仅体现了公众个体的部分属性特征，却未能体现公众个体的社会价值追求，即践行社会责任的成就感价值。以物质激励为代表的工具理性回应从外在被动地满足了“理性经济人”的需求，但难以从根本上影响公众参与环境治理行动的目的，而只有当成就感价值目标没有达到时，物质激励才显得更为重要。可见，在价值理性导向下形成和强化公众环境意识和价值理念是促成公众参与环境治理行为意向的根本性动力。

在政府引导公众参与环境治理的过程中，政府对公众环境行为的称赞、宣传、奖励等属于直接认同的途径，是对公众参与环境治理行为的肯定。认同通过多种表现形态实现，政府部门经常采用的表扬信、评选优秀、评选先进等精神激励方式是最为直接的认同表达。在当前我国公众参与环境治理的人员构成中，退休人员和在校大学生成为主要力量，这些群体扮演了获得“表扬、优秀、先进”等“获奖体验者”的角色，对其环境意识和价值理念形塑和强化的研究分析，将为政府对其他群体参与环境治理的认同路径修正提供最好的参考。但认同的路径不限于严苛条件评选出的获奖者，称赞、崇敬和利他主义的道德化路径也是较好的选择，各级政府与社区组织通过海报、媒体、宣传栏、宣讲会等不同方式给予公众参与环境治理的个体和组织报道、宣传，使得公众个体或组织获得参与环境治理的成就感和自信心，从而可以不断提升参与热情。

（三）合作：共同治理合作伙伴关系的构建

经过赋权和认同后，“公众—政府”环境治理的合作伙伴关系构建成为一种必然的选择。在环境治理的合作伙伴关系构建过程中，公众与政府间相互依赖和需要。对政府而言，与公众合作可以改善政府环境公共品供给不足的困境，也可有力减少政府在政治信任和财政收支方面压力和危机；而对公众来说，通过合作能够得到政府稳定的政策支持，也可以更好地践行价值理性导向下的环境意识和价值观念。公众与政府同时活跃于环境治理当中，为共同一致的环境目标追求而构建合作伙伴关系，实现共同利益的维护和实现。在这样的背景下，公众不再仅听从于政府规划和安排，而是作为与政府平等的主体参与到环境治理当中，“公众—政府”在环境治理中的关系也由从指令到执行的单向关系改变为“平等、协商、合作”的双向伙伴关系，这也意味着政府对环境治理的模式由“直接控制型”转为“与公众合作型”，环境治理的结构进而能够得到重构和改进。

在环境治理当中引入公众主体的力量，并满足公众主体保持与政府主体一样的平等性，有利于环境治理活动实现更为有效的分工。在这个过程中，公众不同于“直接控制型”模式下只能扮演环境任务执行者的角色，而是有足够的权力空间来独立负责某一活动领域。公众参与角色和身份的变更使得公众参与环境治理的优势能够完全凸显出来，即公众在社会微观事务运行中的效率更高。政府在环境治理过程中更擅长宏观管理方面的环境政策制定、相关条例发布和协调指导服务等事务。公众与政府各自的显著优势促使了“公众—政府”在环境治理中的明确分工，即公众置身于微观事务中，政府置身于宏观管理中。详细明确的分工构成了“公众—政府”合作伙伴关系，也深度增进了彼此合作的信任程度，从而使得政府对公众由“不完全信任”变为“完全值得信任”，由“干预”转向“合作”。

四、“合作”期望下公众参与环境治理的演化均衡分析

依据马克思主义利益理论，环境问题的根本是环境利益分配。在公众参与环境治理的过程中，地方政府偏好与政绩、民生相关的政治经济利益，社会公众偏好与生存、健康相关的环境利益，中央政府作为偏好中性的一方，始终扮演着利益仲裁者和监督者的角色，公众参与环境治理的本质其实是“公众—政府”基于利益偏好的选择与调整问题。目前生态环境保护工作承受不小压力，环境治理工作也仍然面临诸多阻力。环境规制过程中，中央政府往往处于信息不对称的境况，而地方政府间也存在深度隐性的规制竞争，两个因素导致了政府主导的环境治理存在比较明显的“上有政策、下有对策”的非合作状态；从源头治理进行剖析，地方政府基于政治经济利益的考虑，往往存在与污染企业的“政商共谋”行为，使得源头治理经常失效；从公众参与环境治理的情况来看，由于公众权力参与环境政策制定的影响力有限，广大群众不得不忍受环境污染的危害，环境政策在地方政府层面存在较为严重的“梗阻”现象。基于此，本文通过分析“公众—政府”环境治理的博弈过程，进而探索“中央给压力，地方来推动，公众都参与”的“公众—政府”合作策略。

（一）“公众—地方政府”静态博弈过程分析

为了更全面透彻地讨论中央与地方两级政府管理下公众参与环境治理的演化博弈过程，本文先分析没有中央政府参与的“公众—地方政府”博弈，探讨地方政府利益倾向于公众利益倾向不相一致情况下，公众参与环境治理的策略选择如何，然后再初步比较在中央政府干预的情况下，分析“公众—地方政府”博弈支付情况。

从法理意义上讲，顺应民众意愿履责是地方政府实施权力的基准要义，确保社会公众通过民意反馈方式维护自身利益，应是政府承担的应有之责。但现实中，地方政府的利益倾向和社会公众的利益倾向并不一致，有时甚至是对立的状态。在环境治理的过程中，地方政府首先基于“维稳”的考虑，会对社会公众群体性诉求行为进行严格的审查，公众参与环境治理的空间被限制；其次，地方政府的人事任免由中央政府决定，相比于社会公众的有限影响与制约，地方政府官员更关注政治职位的晋升；再次，地方政府为确保地方经济支配下的基本社会民生，必然更倾向于经济利益的获取。因而，地方政府尽管会受到来自于中央政府的监管压力和社会公众的民意（舆论）压力，但出于政治经济利益的考量，其在既定制度环境下的理性选择必然是明面上出台规制政策，执行中放松监察管理，容易形成地方政府庇护污染企业的“政企利益共同体”的非期望结果。

基于此，假定公众在受到环境污染侵害时，可以采取“不抗争”策略并寄希望于政府规制，也可以采取举报、信访、控告等“抗争”策略；地方政府可以为了满足公众的利益出台环境政策进行“规制”，也可以为了获取经济利益保障基本民生而“不规制”；当公众选择“抗争”策略，会产生成本，且当地方政府采取规制，公众可获得环境侵害补偿，而地方政府不规制，公众利益诉求得不到满足；当地方政府选择“规制”策略时，会产生规制成本，且规制有效，而“不规制”时，公众利益受损，长期导致地方辖区劳动力减损、外流且社会公众最终会“用脚投票”。

如果用C1表示社会公众选择“抗争”策略的成本，用C2表示地方政府选择“规制”策略时的经济利益损失成本，用F代表地方政府选择“不规制”策略时公众所承受的健康损失，用H1代表地方政府选择“不规制”策略时劳动力减损的经济损失，用H2代表地方选择“不规制”策略时劳动力外流的经济损失，用Q代表公众选择“抗争”策略时地方政府“规制”给公众带来的环境污染补偿，则“公众—地方政府”博弈支付矩阵如表1所示。

表1 “公众—地方政府”博弈支付矩阵

政府引导公众参与环境治理过程中，政府总是处于主动一方，公众是在政府选择既定的前提下进行策略选择，故先讨论地方政府的行为决策。作为抽象化的理性经济人，地方政府始终以政治经济利益最大化为追求，进而做出环境治理的决策。由于我国官员治理体系的显著特征表现为层级式的治理结构，下级官员的考核晋升受到上级官员意志的直接影响，普遍五年的晋升考核期使得下级官员更注重短期政绩的获取，因此地方政府的环境决策行为不免陷入过分关注短期政治经济利益而淡化长远利益的短视盲区。

短期内，劳动力减损（H1）和外流（H2）具有滞后性，当前政策的作用影响可能在下一轮经济运行过程中才会显现出结果，地方政府在下一轮经济运行中可能已经调任他方，因而H1和H2对地方政府的环境治理决策不构成重要的影响。真正关系和决定地方政府环境治理决策的关键因素是C2，即经济利益损失成本，经济利益关系到地方辖区的基本社会民生，甚至关系到地方官员的政治仕途，因而C2对地方政府利益的影响是巨大的，C2对地方政府而言，其决策权重远高于H1与H2总和的权重，地方政府的最优策略选择将必然是“不规制”。在地方政府选择“不规制”策略时，公众也作为理性经济人，必然是“两害相权取其轻”（-F＜-C1-F），选择“不抗争”策略是其最优选择。进而在没有中央政府监督的情况下，“公众—地方政府”博弈的均衡策略是（不抗争，不规制）。这个博弈的过程非常确切地解释了现实当中一些环境污染严重的地区地方政府环境治理工作落实不力、公众不愿意参与环境治理的“怪象”。

但当在中央政府有力矫正的情况下，地方政府的政治经济利益倾向可能会发生改变，比如中央政府通过强力干预，转变地方政府官员的政绩观和发展观，将可持续发展和绿色发展理念渗透进地区经济社会发展的过程中，将生态环境考核列入政绩考核的评价体系当中，将有力地改变地方政府原有的利益倾向，进而改变地方政府在环境治理过程中的行为决策。将环境损失（ΔE）的因素考虑到环境治理决策的成本收益中，“公众—地方政府”博弈支付将发生改变，其博弈均衡策略也可能发生改变。如表2所示。

表2 引入环境损失的“公众—地方政府”博弈支付矩阵

根据表2，在中央政府的强力干预下，地方政府的利益导向得到了及时的矫正，地方政府官员的“短视盲区”问题能够得到较好解决。此时，地方政府环境决策主要由C2和ΔE共同决定，即使不考虑H1与H2的权重影响，只要地方政府对ΔE评估结果是明显大于C2，其博弈策略选择必然是“规制”。这种情况下，公众无论选择“抗争”策略还是选择“忍受”策略，环境治理都是期望结果，长期内H1与H2的损失也可以避免发生，公众对良好环境的诉求也可以得到满足。

（二）“公众—央地两级政府”博弈的演化稳定均衡

依据上一部分的静态博弈模型，中央政府的强有力干预为地方政府提供了环境规制的直接动机，使得“公众—地方政府”的博弈均衡策略得以改进。但一个现实的情况是，两级政府之间也可能存在相互决策影响，如果考虑这一因素，“公众—政府”博弈格局会有怎样的变化呢？本文引入中央政府环境治理督察条件，构建三方演化博弈模型来推演“公众—央地两级政府”的动态博弈，并分析博弈各方的策略演化路径。

从一般意义上来看，中央政府是利益倾向中性的“泛利化政府”，它不与任何地方政府构成利益同盟，也不被任何利益集团俘获。中央政府对政企“利益共谋”行为、无视公众环境诉求行为等进行或严格或宽松的督察，以此来保障一定强度的环境规制和满足社会公众的环境诉求。假定在实践中，中央政府会做出专项预算来激励和补偿地方政府实施环境规制，同时也会对地方政府进行环保督察，如果调查到地方政府“名义上出政策，实际上不作为”的不规制行为，地方政府将面临一定的处罚，地方政府的政治经济利益会受到影响；中央政府也会通过地方政府专项奖励资金对公众参与环境治理行为进行激励，当公众为维护环境权益选择抗争策略时会获得由中央政府提供的专项资金奖励，比如举报环境污染行为会获得一定额度的政府奖金，但当公众选择“抗争”策略，且地方政府在实际政策落实当中采取不规制策略的事实被中央政府督查发现，公众会获得地方政府支付的环境损害补偿金，而当地方政府选择不规制策略的事实未被中央督查发现或者公众选择不抗争策略时，公众不能获得任何补偿。

如果用C3表示中央政府的环保督察成本，用β表示督察概率，用J表示中央政府激励和补偿地方政府的专项预算，用W表示中央政府对社会公众选择抗争策略的奖励资金，用ΔE表示地方政府选择不规制策略时的环境损失，用P代表中央政府对地方政府落实政策当中选择不规制策略行为的处罚额，用α表示地方辖区经济与总体场域经济的占比系数，用η表示地方环境质量变化对总体场域产生外部性的系数，用Q代表公众选择抗争策略时所得到的负外部性补偿（地方政府选择规制时公众所获得的企业外部补偿或地方政府不规制被中央政府督察发现时公众所获得的地方政府负外部性补偿），“公众—央地两级政府”博弈策略行为支付情况如表3所示。

为了分析“公众—央地两级政府”博弈演化稳定均衡情况，本文借鉴演化博弈论中的多群体模拟者动态模型来分析“公众—央地两级政府”环境治理的稳定性。演化博弈论的最核心因素是演化稳定策略和复制动态，演化稳定策略表示种群中抵抗变异策略入侵的一种稳定状态，复制动态实际上是描述某一特定策略在种群中被采用的频数或频度的动态微分方程。由于多群体模仿者动态分析推导比较复杂，所以本文重在借鉴引用部分成型的结论。首先依据初始阶段有限理性下已有的概率假定，可以得到公众、地方政府和中央政府三个博弈主体的期望效用和种群效应。

公众选择抗争与不抗争时的期望效用和公众种群效应分别为：

地方政府选择规制与不规制时的期望效用和地方政府种群效应分别为：

表3 “公众—央地两级政府”博弈策略行为支付矩阵

中央政府选择严格督察与宽松督察时的期望效用和中央政府种群效应分别为：

再根据马尔萨斯方程和复制动态方程，有：

依据相关文献可知［8］，三群体博弈动态复制系统存在的系统平衡点（x，y，z）有8个，且（x，y，z）均属于（0，1），如J系统在E1(0，0，0)均衡点的雅克比矩阵为：

以同样的方法可求得所有平衡点处J矩阵的特征值，同时已知多种群演化博弈中的纯策略均衡一定是严格纳什均衡，这也意味着“公众—央地两级政府”演化博弈中的纯策略均衡就是稳定均衡。因此，对于“公众—央地两级政府”演化博弈稳定均衡的分析只需要讨论其复制动态系统在平衡点的稳定性即可。根据李雅普诺夫第一法和演化博弈论的相关理论可知，当J矩阵的所有特征值（λ）小于零时，平衡点是渐进稳定的汇点；所有特征值大于零时，平衡点是不稳定的源点；特征值表现为正负相异特征时候，平衡点为不稳定的鞍点。根据上述J矩阵的特征值，可以得到平衡点稳定性的判定结果，如表4所示。

表4 平衡点稳定性的判定结果

五、新时期公众参与环境治理的实践选择

从演化博弈分析可以发现，如果没有中央政府的环保督察约束，地方政府容易与污染企业形成“利益合谋”，从而形式上接受公众的环境抗争，而实际上放松对污染企业的环境规制。此背景下，引入中央政府环保督察是改变这种的“共谋”行为的有效路径，但在我国当前分权体制背景下，环境治理实际上采取的是一种比较特殊的委托代理模式，即中央政府委托地方政府进行治理。中央政府在环境治理中处于信息不对称的境况，其监管能力受到了很大的限制，严格的环保督察约束并不能完全实现，致使“公众—央地两级政府”演化博弈不一定能够达到社会福利水平最佳理想状态稳定平衡点，即在E8平衡点时“中央给压力，地方来推动，公众都参与”的期望状态并不一定能够实现。公众参与环境治理的实践不仅取决于地方政府对政治利益、经济利益和环境利益问题的权衡，更取决于中央政府的环境制度约束设计。因而，我国语境下公众参与的实践选择并不能单纯以公众作为主体视角，而是需以公众和政府共同作为主体视角进行分析。

（一）以公众参与环境治理意识培养为导向的环境教育体系改进

政府有效引导公众参与环境治理的首要前提是公众必须具有较好的环境意识，过于薄弱的环境意识极有可能导致公众参与环境治理责任感的严重塌陷，从而不利于政府主导下公众参与的环境治理理念的实践，也可能影响新时期我国社会治理的阶段性进程，而要实现增强公众参与环境治理责任感的目标，必然需要尽可能地发挥环境教育的功能。但由于我国地区经济社会发展水平的巨大差异，环境教育体系构建中也存在环境教育动力不足、教育资源分配不均、教育手段与形式单一、教育定位和目标难统一等严峻问题。因此，政府需以制定专项法律法规为途径，通过国家强制力来最大可能地保证环境教育的普及与开展，在相关法律法规当中明确公众具有进行环境教育的权利与义务，明确环境教育资金的使用去向，明确相关部门的管理、监督责任，确保环境教育的开展有法可依；需根据不同地区的发展阶段和发展情况以及生态资源禀赋情况开展与当地群众相适应的环境教育，争取利用多种形式和手段开展环境教育，在经济发展水平较高、工商业生产活动集中的较发达地区，环境教育的目标定位应突出较高标准，而在经济发展水平较低、工商业生产活动落后的地区，环境教育的目标不宜以高标准作为要求，而应突出实用和解决问题为标准，主要是需要率先提升党政领导及企业领导的环境责任意识；需区分受教育人群，有针对性地开展环境教育工作，形成学校、社会和自我教育的多层次体系，注意区分不同文化知识水平的公众对于环境教育的可接受程度，除了利用网络、电视、广播、报刊、书籍等媒体外，还可以用展览、公益演讲等公众更易于接受的方式，使得环境教育过程中融入更多形象性和趣味性，进而促成环境道德规范。

（二）以公众参与环境治理成本降低为导向的信息公开制度完善

公众参与环境治理的成本主要包括污染识别、抗争选择和监督反馈的各类“信息搜寻成本”。现实当中，由于环境数据的敏感性和涉及对利益集团的不良社会影响，“信息搜寻成本”非常高，“信息”阻隔作用也非常大，其主要原因还是环境治理的信息公开制度还不够完善，导致很多时候公众参与环境治理找不到“信息抓手”。因此，需从政府和企业双向层面规范和完善环境信息公开制度，一方面政府要全面制定和主动公布环境排污标准、环境基础标准、环境监测标准、环境评价标准等一系列涉及环境质量的官方标准，及时发布相关的环境监测信息，使公众能够及时、全面、科学地了解和获取环境方面的详细信息，通过建立咨询渠道使得公众有机会、有路径能够比较方便顺畅地获取影响环境决策的各类信息，通过学习、培训、参观、考察和参与环境报告撰写的方式使得公众能够快速获取第一手环境资料；另一方面政府要求企业尽可能做比较详细的环境信息披露，及时公布企业生产经营当中的环境保护情况、污染发生情况和实际污染治理情况，尤其是对被列入环境污染重点监控的企业，必须公布污染排放物的标准量和超标量、污染排放量的总额和限额，明确公布企业的环境政策方针、环境守法情况、环境整治情况，并对企业执行政府环境规制政策的总体情况和结果进行公开化，从而降低公众参与环境治理的“信息搜寻成本”，为公众更好地参与环境治理创造必要和有效的“信息”环境。

（三）以公众参与环境治理能力提升为导向的法律法规保障强化

在当前的我国语境下，环境治理权力由集中到分化是一种必然的趋势，从政府“一手包办”到公众参与治理的理念革新与实践，实际上是环境治理权由政府独享逐渐变更为政府与公众共享的过程，是公众参与环境治理权力分配的切实反映。在这一理念进行实践的过程中，需要进一步完善公众参与环境治理的法律制度，对公众参与环境治理的方法、途径、程序要做深一步的探索和宽一步的拓展，将公众多层次、多方向、多领域、多途径参与环境治理以立法的形式进行界定。比如对公民有权自愿成立环保团体和相关组织，依法享有组织、参与、管理、监督和仲裁环境事务的相关权力，在处理环境的事务时，有权依法提起关于环境问题的行政复议和行政诉讼，有权申请参与行政立法、司法机构和各级政府协商处理环境问题的相关听证、会议、讨论等活动。同时，要保障公众参与环境评价、参与环境执法、参与环境补偿等方面的权益，使公众有权对区域开发和建设项目的环境影响作出科学合理的评价，有权参加对相关环境项目监管过程中的检查和执法；保障公众参与环境治理的正当权益，以明确的法律法规保护公众参与环境治理行为不受侵害，如果一旦有侵害公众参与的事件发生，司法部门必须强势介入，严格按照法律法规对受侵害的公众予以补偿。据此，只有不断强化法律保障，降低公众参与环境治理的侵害成本、机会成本等不确定性风险，才能形成具有组织化和规范化特征的公众参与行为，进而增强公众参与环境治理的能力。

六、结 语

现代公众参与公共决策的理论逻辑依赖于民主、政治和经济三大原则，但在我国特殊的语境下，无论是改进环境治理绩效，还是推进环境民主，仍需对公众参与环境治理的逻辑作进一步厘清。当前，理论界对公众参与能力不足的客观型原生缺陷讨论较多，认为加强政府引导与推进主体协同是对公众参与不足问题的最好回应，但对公众无序参与的主观过当型原生缺陷讨论较少，公众参与环境治理仅仅是在政府引导的外生环境中推进是否能够取得期望成效，仍是一个难以回答的问题。如何激发政府与公众在一定程度上和一定范围内形成环境利益分配的“制衡”机制，应该是创新公众参与环境治理的一个较好思路。我国公众参与环境治理只有在客观形式“协作”的基础上，实质性地形成主观利益“制衡”，才能更好达到治理的期望结果。