中国污染物性质鉴定技术体系现状及展望*

张 成 原 野 张 琴 吴超越 赵泽华# 张后虎 (.生态环境部南京环境科学研究所,江苏 南京 004;.河海大学法学院,江苏 南京 00)

由于环境污染物的多样性及其独特的环境效应，各类有毒有害物质或污染物造成的环境污染事件屡见报端。但如何判断涉案物是否构成法律意义上的“固体废物”“危险废物”“有毒物质”或“有害物质”等，往往需要借助环境领域专门的科学技术和知识进行鉴别和判断，出具符合法律要求的“鉴定意见”。2018年，我国重金属超标排放与非法排放、倾倒、处置危险废物行为导致的“污染环境罪”比例合计达74.31%。同年度审结的954件污染环境刑事案件中，具有“鉴定意见”证据类型的案件数量占比为86.16%[1]。这也给我国的化学品、固体废物及危险废物管理，大气、水、土壤等环境介质的环境监管与污染防治带来不小挑战。

污染物性质鉴定是随着我国环境行政执法和环境资源诉讼发展而逐渐形成的一项鉴定活动，作为环境损害司法鉴定的主要内容之一，主要包括危险废物鉴定、有毒物质鉴定以及污染物其他物理、化学等性质的鉴定[2]。可以说，污染物性质不仅决定着污染物的处置方式及处置费用，还关系到环境污染行为与损害之间的因果关系认定，决定了“污染环境罪”“非法处置进口的固体废物罪”等相关罪名是否成立，直接影响到相关责任人的判罪量刑[3-4]。

近年来的相关研究多集中于污染环境罪[5]1,[6]、环境损害司法鉴定制度[7-9]、证据效力[10-14]、环境损害赔偿制度[15-17]等管理层面或法律层面，技术层面的研究多集中于环境损害鉴定评估[18-20]、固体废物鉴别[21]和危险废物鉴别[22]及环境化学行为、生态毒理学、化学分析等自然科学基础研究领域，对于污染物性质鉴定的制度框架、理论和实践研究仍处于初级探索阶段。我国目前对于污染环境案件中涉及的污染物性质鉴定技术仍缺乏系统性的规定，由此造成的多份鉴定意见不一致、鉴定难等问题严重影响到环境损害司法鉴定制度的应用和发展，成为制约公正审判的瓶颈。因此，构建清晰、科学、系统性的污染物性质鉴定程序及鉴定技术标准体系，对于我国现代环境污染防治管理与损害赔偿体系建设十分必要，是“最严格制度最严密法治保护生态环境”的直接体现。

1 污染物性质鉴定技术现状及发展

1997年，我国《刑法》修改之际，将《水污染防治法》《大气污染防治法》和《固体废物污染环境防治法》等法律中涉及的环境刑事责任进行整合[5]2，新增设“破坏环境资源保护罪”，并对涉及环境污染犯罪客观方面的行为对象进行了明确，但“放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物”认定标准一直缺乏。

在20世纪80年代国际废物大循环[23]的背景下，为防范进口固体废物环境风险，我国于1990年3月签署了《巴塞尔公约》，随后发布的《危险废物鉴别标准 腐蚀性鉴别》(GB 5085.1—1996)、《危险废物鉴别标准 急性毒性初筛》(GB 5085.2—1996)、《危险废物鉴别标准 浸出毒性鉴别》(GB 5085.3—1996)和《国家危险废物名录》等技术文件，初步形成了我国危险废物鉴别制度的雏形。在当时重大环境污染事故不断发生的背景下，2006年7月21日，最高人民法院发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《环境污染犯罪司法解释》)，对环境污染犯罪涉及的法律适用问题进行了明确规定。原国家环境保护总局于2006年4月联合海关总署、原国家质量监督检验检疫总局等五部门发布了《固体废物鉴别导则(试行)》，成为固体废物属性鉴别的判断依据，在打击进口固体废物犯罪中发挥了重要作用。之后发布或修订的《危险废物鉴别技术规范》(HJ/T 298—2007)、《国家危险废物名录》及一系列危险废物鉴别标准等，则借鉴美国和欧盟等发达地区危险废物鉴别、国家危险废物名录制度和豁免管理的经验，形成我国危险废物鉴别技术体系[24]，也成为我国近十年来涉危险废物类物质鉴别的重要技术依据。

2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》将1997年《刑法》第338条修改为“污染环境罪”，用“其他有害物质”代替“其他危险废物”，形成该条的兜底条款，将原《刑法》的打击范围进一步扩大[25]。至此构成污染环境罪的要件之一须为“排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质”，表1所示的法律法规、司法解释及技术文件更是成为当前污染环境罪涉及的污染物性质鉴定乃至危险特性鉴定的重要技术支撑来源。

根据我国现行《刑法》338条、339条涉及的入罪标准，污染物性质鉴定对象主要有以下5类：放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质、有害物质、固体废物。最高人民法院联合最高人民检察院分别于2013、2016年先后修订《环境污染犯罪司法解释》，对“有毒物质”进行了解释说明和修改。2018年12月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部在北京联合召开座谈会，以发布《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(以下简称《五部门会议纪要》)的形式对“有害物质”的认定问题进行了说明，给出了满足入罪条件的5大基本物质类别，见表2。对于以上5大类鉴定对象而言，目前仅固体废物及危险废物形成了较为完整的鉴别技术体系，但该鉴别技术主要从生产活动产生的废物鉴别发展而来，对于环境污染案件的办理缺乏适用性，还远远不能满足我国当前的环境资源审判证据要求，因此，如何准确认定放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质、有害物质这4类对象则成为当前及未来确认涉案污染物“身份”必须考虑的问题。

表2 污染物性质鉴定对象分类及相关法律政策依据

2 我国污染物性质鉴定面临的主要问题

2.1 鉴定对象法律定义界定不清

我国当前虽然建立了较为完整的环境污染防治法律体系，以不同环境介质及污染载体分别设置单行法进行环境管理及法律责任划分，但在具体内容设置上，仍与我国《刑法》约束的鉴定对象间缺少相互衔接，导致无论学术界还是管理部门，对各对象的认识都存在不同程度的争议。从我国已出台的相关法律法规来看，目前仅“放射性废物”“固体废物”“危险废物”“土壤污染”“水污染物”“水污染”“有毒污染物”给出了明确法律定义，但各定义与《刑法》338条所列鉴定对象尚未形成统一或对应关系，由此在实践中易引起鉴定难、入罪难或适用法律错误等问题。

此外，在有毒有害物质的识别与鉴定方面，仅《固体废物污染环境防治法》中提出了鉴别的上位法要求，其他大气、水、土壤、海洋、农药与化学品等领域仍缺少相关规定，至于除固体废物及危险废物外的物质该如何进行“有毒物质”及“有害物质”认定，则往往无法可依。现行的《大气污染防治法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》虽然分别针对大气污染物、水污染物、土壤有毒有害物质设计了名录式管理模式，如《有毒有害大气污染物名录(2018年)》《有毒有害水污染物名录(第一批)》等，但该规定似将“有毒”与“有害”物质视作整体进行管理，如此一来，如何与《刑法》意义上的“有毒物质”或“有害物质”相呼应，在配套支撑文件方面也仍需不断完善。至于化学物质，其概念则更加宽泛，具有商品属性的化学品，在我国目前主要通过申报登记制度及中国严格限制的有毒化学品名录、中国现有化学物质名录、优先控制化学品名录、危险化学品目录等方式进行综合管理，对于造成环境污染的此类物质属性判定却缺少法律法规支撑，体现出从环境管理到责任追究的顶层设计统筹不足[26]，亟需基于物质生命周期及其毒害性机理(见图1)，以立法方式予以明确并进行整体考虑。

图1 物质生命周期管理Fig.1 Schematic diagram of substance life cycle management

2.2 鉴定程序尚不明确

鉴定程序是对鉴定活动的委托、受理、实施、鉴定意见出具等各环节的流程性和规则性约束，其科学性、客观性、合法性往往是影响证据证明能力的关键因素，直接决定了证据是否可被采信[27]。在当前实践中，由于相关规定缺失或人员专业知识局限而导致的鉴定形式或程序不符要求的现象时有发生，如认定结论混淆、鉴定主体不适格、未按标准实施等，具体见表3。自2015年12月起，污染物性质鉴定与环境损害司法鉴定一起首次被纳入司法鉴定管理，在鉴定程序上应严格遵循《司法鉴定程序通则》要求，但该通则主要以3大诉讼法为基础，从传统的法医鉴定、物证鉴定和声像资料鉴定等3大类鉴定发展而来，对环境污染案件涉及的污染物性质鉴定在委托受理、现场踏勘采样、结论判定等程序上缺少针对性要求，也使得当前案件实际办理过程中仍存在取证不规范、溯源调查不足、调查证据难固定等问题[36-37]。

表3 现有鉴定程序及存在问题

目前，《刑法》338条和339条规定的5类待鉴定对象主要涉及到“废物”“物质”“污染物”等多种物质状态属性，在这种列举模式下，这几个概念之间并没有完全的从属关系，也并未或无法形成严密的逻辑关系。在当前的法律法规及标准规范体系下，仅危险废物鉴定程序中明确了固体废物属性判定的前置要求，至于“放射性的废物”“含传染病病原体的废物”是否需要首先进行“废物”认定，仍有待进一步明确。此外，对于危险废物鉴定中跳过完整鉴定程序，仅开展腐蚀性和浸出毒性检测，针对未超限值情形，即引申判断鉴别对象为一般固体废物或不是危险废物等情形，存在不少批评甚至不被法庭采信。因此，对于鉴定人员而言，明确鉴定方向和程序，对最终准确出具鉴定意见具有重要影响。

2.3 鉴定标准与方法缺失

鉴定技术标准与方法是消除分歧、衡量鉴定意见作为证据可靠性和可信性的重要依据[38]。《环境污染犯罪司法解释》中不同入罪标准对行为对象的认定提出不同要求。从鉴定方法来看，现有规定主要采取名录(列表定义法)、超标比对、危险特性鉴别标准(危险特性鉴别法)以及专家判定相结合的方法进行污染物性质判定，见表4。但基于污染物性质鉴定活动的完整性来看，仍缺少鉴定程序和方法纲领性指导文件，多种认定方法之间明显缺乏有效的程序衔接，表现出科学依据不足、逻辑矛盾的现象。

表4 现有鉴定方法与标准

对于固体废物及危险废物等已有鉴定技术标准的对象而言，仍需结合环境污染案件办理实践完善标准适用。虽然2013、2016年修订的《环境污染犯罪司法解释》分别对“有毒物质”的范围作出了专门规定并作出了进一步完善，将“危险废物”纳入“有毒物质”范畴，但根据危险废物鉴别程序分析后“未超限值”的对象属性如何，并未作出明确规定。另外，危险废物鉴别中否定性结论的得出，是否需要经过危险废物鉴别标准的完整性鉴别才可得出，仍待明确。

此外，针对“放射性的废物”“含传染病病原体的废物”“《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质”“含重金属的污染物”及“其他具有毒性，可能污染环境的物质”等对象，均缺乏相应分领域的鉴定技术标准，在实践中也存在多方意见不统一、自由把握等情况，无疑会使最终的鉴定意见偏离司法鉴定的合法合规、科学合理等原则，影响审判公正性。

3 我国污染物性质鉴定标准体系构建思路

通过环境损害司法鉴定活动确定污染物性质，既要在技术层面借助现场快速检测、实验室仪器检测和化学分析技术对污染物进行定性和定量分析，也要兼顾法律法规对污染物属性的规定，进行综合判定。其技术标准体系的建立应综合考虑法律约束性、理论基础统一性、鉴定程序科学性和鉴定方法标准化4方面。

3.1 完善法律支撑，明确衔接管理规定

在有毒有害物质及污染物管理方面，国际社会及各国政府为应对环境及健康问题，制定了一系列公约及优先性风险管理政策法规和有毒有害物质清单等，以限定其使用和生产[39-40]，并通过环境质量标准和污染物排放(控制)标准等明确这些物质的限值要求。美国早在20世纪70年代就颁布了《清洁空气法》和《清洁水法》，对常规污染物进行控制与管理，至于区别于常规污染物的有毒物质及其他“危险”污染物的管理，则在其特殊条款中进行说明。此外，美国另设《资源保护和恢复法》和《综合环境反应、补偿和责任法》着眼于设施产生的危险废物的妥善处理和清理被危险物质污染的土地，并以《有毒物质控制法》作为兜底的法律管理所有不受其他联邦法律规定的有毒物质的生产、销售和使用[41-43]。

环境污染防控的本质与核心，就是控制产生源的有毒有害物质含量及其传输路径和末端暴露情况。基于化学物质源头管理或控制法律的缺失的考虑，建议立足我国国情，尽早将有毒有害物质控制法列入立法规划，涵盖除常规污染物、固体废物与危险废物外的现有化学物质及新化学物质的生产、储存、使用、运输、废弃等全生命周期的各个环节，在物质识别与鉴定环节、环境污染事件应对与应急、法律责任等方面与我国当前环境单行法及《刑法》《民法典》形成有效衔接，以完善我国现有有毒有害物质与污染物管理体系，见图2。

图2 我国有毒有害物质与污染物管理体系Fig.2 Toxic and hazardous substances and pollutants management system in China

3.2 深化综合管理，建立理论基础统一

从国内外环境综合管理的历史进程来看，20世纪50年代提出的健康风险评定安全系数法[44]，为有毒有害物质的风险管理奠定了重要基础。从动物毒性模拟实验到数字模型，人们对化学物质危害评价逐步由定性评定转向定量评定。1983年，美国国家科学院和国家研究委员会提出了人类健康风险评估的4步法：危害识别、剂量—反应评估(毒性评估)、暴露评估和风险表征[45]，随后，美国国家研究委员会对人类健康风险评估规范进行了修改，并应用于生态风险评估[46]。当前该方法已广泛应用于我国化学品管理[47]、危险废物管理、有毒有害大气或水污染管理[48-49]、土壤风险管理等方面的健康风险评定。前文所述的有毒有害大气污染物、有毒有害水污染物、重点控制的土壤有毒有害物质及优先控制化学品等名录，以及《国家危险废物名录》的动态更新[50]，也都是根据风险评估的方法，确定该种物质是否纳入名录进行优先管控。

因此，建议在借鉴国外经验完善有毒有害物质控制法的同时，还需加强环境污染各场景下的风险管理技术研究，统筹我国当前已有生态环境健康风险评估、化学物质环境与健康风险评估、土壤污染风险评估等技术，设立完善污染环境罪中相关的有毒物质清单或有害物质清单[51]，进一步明确各鉴定对象的物质范围，补充污染现场的危害表征及暴露评估获取内容及数据库建设要求，构建化学物质在不同环境介质及流通暴露情景下的风险评估标准方法体系。最后，根据定性或定量结果描述“化学品”“废物”或“污染物”不良影响发生的可能性大小及其不确定性，以给出鉴定对象毒害性分级的评估结论，对有毒有害物质的属性予以判断。

3.3 明确鉴定程序，引导科学分析判断

从鉴定程序上，根据现有法律法规要求，应首先基于溯源情况明确物质分类及确认方法。其次，根据司法取证要求，明确委托与受理、资料收集与分析、现场踏勘与人员访谈、样品采集与检测、质量控制与保证、数据分析和结果判断、意见出具等各环节的工作原则和要求。

其中，第一阶段以溯源调查为重点，通过资料收集、现场踏勘和人员访谈，对鉴定对象的污染特性进行识别与分析，确定来源或相关产生工艺。对于可通过名录比对方式确认鉴定对象属性的，可直接给出判定结论。对于鉴定对象无法判定时，进入以采样分析为主的第二阶段调查，确定特征污染因子，为鉴定对象的有毒有害特性或危险特性分析提供数据支撑。当检测因子无法确认时，结合现场踏勘所见鉴定对象的外观、气味、颜色等物理特性以及现场环境特征等，采集鉴定对象或其次生污染物的典型性、代表性样品，进行全成分元素分析，以确定鉴定对象物理、化学及生物结构特征或组成。最后，根据检测分析结果，结合不同鉴定对象结论判定规则与溯源调查情况，得出鉴定结论。需要说明的是，针对判定规则缺乏的鉴定对象或不在标准内的特征因子，应根据检测结果进行相应的环境污染或健康风险分析，以确定其毒害特性。对于物质流动形态会发生变化及具备扩散迁移特性的，例如固态物质，还可通过其渗滤液或浸出液等二次污染物进行综合分析判断。

3.4 加强标准建设，统一鉴定方法适用

《司法鉴定程序通则》第23条明确指出，“司法鉴定人进行鉴定应当依下列顺序遵守和采用该专业领域的技术标准、技术规范和技术方法：(1)国家标准；(2)行业标准和技术规范；(3)该专业领域多数专家认可的技术方法”[52]。当前污染物性质鉴定标准体系建设应主要围绕以下3方面内容开展研究：(1)研究建立污染物性质技术规范纲领性文件；(2)针对“放射性废物”“含传染病病原体的废物”“除固体废物及危险废物外的有毒物质”及“有害物质”，建立细分领域鉴定技术标准；(3)针对固体废物、危险废物及化学品等领域已有鉴定技术标准，结合环境污染实践完善方法适用，如完善样品采集方式和份样数的原则及规定，新增表征技术、风险评估、毒性分级和结论判定等内容。

根据现行《环境污染犯罪司法解释》对重金属污染物超标排放程度上的区分，其设计思路本质反映出以“毒性分级”区别对待的管理逻辑，对于《刑法》规制的危险废物、有毒有害物质也可借鉴该思路进行分类分级系统性规定，可参考《化学品分类和危险性公示 通则》(GB 13690—2009)、《全球化学品统一分类和标签制度》等的分类标准及试验方法，结合已有毒性数据库、国内外文献资料或毒性试验等，分析待鉴定物质对环境及人体健康的毒害效应，研究分类分级标准。最后针对不同来源的鉴定对象，分别形成标准比较、名录比对、检测鉴别、损害后果、风险评估等一种或多种方式结合的鉴定方法路径，见图3。

图3 基于溯源分析的鉴定方法路径Fig.3 Identification method path based on traceability analysis

4 结论与建议

综合环境管理与环境司法审判的实践需要，可以看出，确定污染物性质实质是对物质自然科学特点及其管理属性与法律属性进行综合判别的证据形成活动，其核心在于分析物质的物理、化学、生物特性或毒理学机理，判断它们是否满足相应的管理要求或法律要求。目前，污染物性质鉴定程序、鉴定技术标准及方法的缺失与不足成为制约公正审判的重要限制因素。针对当前鉴定实践，提出以下几点建议：

(1) 完善顶层设计，推进有毒有害物质综合管理的立法进程。基于物质生命周期，统一法律定义和管理方式，实现有毒有害物质及环境污染物“有法可依、有效衔接、高效管理”。

(2) 加强人员培训，提高科学人员或相关鉴定人员的法律与技术综合能力。建立对环境及相关法律问题的全面认识，掌握法律适用原则及证据基础理论，加强环境科学、环境工程、分析化学、毒理学、生态学等相关领域专业人员定期技术交流，实现污染物性质鉴定“合法合规、科学合理、客观公正”实施。

(3) 研究制定污染物性质鉴定程序和鉴定技术标准与方法。在当前法律法规体系下，确定各类鉴定对象法律规制范围，区分适用技术方法，以物质组成及其危害特性为基础进行毒性分类分级，并设计判定规则。通过“溯源检测分析为主，损害后果或风险评估为辅”的方式，综合法律与管理要求，进行全面、科学、合理地分析判定，以消除鉴定技术随意分散、不统一的现象，形成完整有效的证据链，为未来构建系统的有毒有害物质法律法规体系提供基本技术保障。