掌舵与服务：论我国政府在早期教育中治理职能的优化

2021-05-30张铃铃

早期教育·教研版 2021年11期

【摘要】早期教育质量对个体、家庭及社会意义重大，因而引发社会各界高度关注。政府对于发展0～3岁早期教育有义不容辞的责任，政府高效履行职责对促进早期教育有效发展十分关键。本文围绕新时代早期教育的新需求与新挑战，从系列基础理论出发，分析政府治理职能优化的理论与实践措施。本文分析认为政府早期教育治理职能优化的关键在于同时做好 “掌舵者”与“服务者”，职能优化应从创新治理理念、完善治理制度以及转变治理方式三方面逐层展开。同时本文提出建设早期教育一体化治理模式；出台早期教育质量规范文件；加大早期教育服务资源供给；加强早期教育示范基地建设等一系列行动建议。

【关键词】早期教育；政府职能；职能优化；服务

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）11-0016-04

【作者简介】张铃铃（1996-），女，湖南怀化人，华中师范大学教育学院硕士研究生。

随着神经科学、心理学、教育经济学等学科领域的研究不断深入，研究者们普遍发现0～3岁早期教育对个体和社会发展意义重大。我国与0～3岁早期教育相关的文件是于1956年教育部、卫生部、内务部联合发布的《关于托儿所幼儿园几个问题的联合通知》，其中对托儿所的行政和业务管理部门分别做出了规定。20世纪90年代，在终身教育理念的影响下我国早期教育内涵开始得到丰富，早期教育内容不再局限于托儿所教育[1]。进入21世纪，我国在《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》中提出“发展0～3岁儿童早期教育”。此后，随着“全面二孩”政策的实施，早期教育愈加成为保障民生的热点内容。2010年，国务院发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中凸显了0～3岁早期教育服务作为公共服务的属性，早期教育是公共责任的理念开始浮现[2]。自中华人民共和国成立以来，我国政府积极探索建构早期教育服务体系，期间0～3岁早期教育获得了长足发展。然而，在国家新的发展阶段中，早期教育的新需求与新挑战对政府教育治理职能的落实提出了新的要求。政府应切实满足早期教育服务供给的新需求，高效履行在早期教育中的治理职责，这也是“全面二孩”政策落实的必然结果以及社会经济全面可持续发展的必然要求[3]。

本文遵循哲学中介论中“基础理论—应用理论—实践措施”的演进逻辑[4]，从系列基础理论出发，提出了政府优化治理职能的理论原则，并提出政府在早期教育中优化治理职能的实践建议。

一、早期教育的新需求与新挑战

新时期早期教育的新需求与新挑战主要体现于以下三个方面：

首先，社会对早期教育公共服务需求量大，早期教育供需矛盾凸显。“十三五”时期，国家“全面二孩”政策正式实施，早期教育服务需求量增加。2017年的相关调查结果显示， 48.2%的被访者表示有0～3岁儿童托育的服务需求[5]。而于2016年开展的 “3岁以下婴幼儿托育服务情况”的调研结果显示，在不打算生育二孩的母亲中，60%的原因在于孩子无人照护[6]。早期教育服务供应短缺对于儿童发展以及社会、经济发展产生了不利因素，早期教育服务的供需问题亟待解决。

其次，优质的早期教育服务资源稀缺，早期教育服务规范亟待进一步提升。当前，中国特色社会主义进入新时代，中国逐步迈向中高收入社会，各类社会群体对高质量的教育需求日益迫切[7]，人民群众渴求优质的早期教育服务。国家针对3～6岁学前教育阶段出台了《幼儿园教育指导纲要（试行）》《幼儿园工作规程》《幼儿园教师专业标准（试行）》以及《3-6岁儿童学习与发展指南》等一系列规范文件，推进了我国学前教育的规范化发展。与此同时，为提升0～3岁早期教育阶段的服务质量，我国也相应地发布了《早期教育服务规范》，这一标准的出台为0～3岁阶段的教育实践提供了重要依据[8]。尽管如此，与3～6岁阶段相比，0～3岁早期教育阶段标准与规范的完善性还有待加强，我国早期教育服务规范标准制定的步伐需要进一步加快。

最后，当前政府在早期教育治理中的主体职责部门尚需进一步明确。自1982年我国对国务院等各级机构进行改革以來，原本负责统筹托幼工作的全国托幼领导小组及其办事机构被撤销，教育、民政和卫生计生等部门按照法定职责分别负责托幼服务的部分工作[9]。然而，随着我国治理现代化进程的推进，过去这种“分离模式”的行政管理逐渐不再适宜。同时可以看见，在国际儿童早期教育和保育改革实践中，各国的行政管理逐渐由“分离模式”转型为“统一模式”[10]。当前，我国政府早期教育行政治理结构的整合化成为新时代发展背景下的趋势。在此背景下，需进一步改善早期教育行政治理结构分散的问题，对早期教育治理的职责主体部门进一步明确。

二、基础理论：掌舵与服务之间的均衡

我国政府及职能部门的角色定位应该在党和国家指导思想的指引下，由本国实际决定。其中，“为人民服务”等党和国家的重要思想对当前政府履行服务职能产生了根本性的推动力。此外，国际公共管理理论的相关理论对我国政府在早期教育中的职能定位提供了可资借鉴的理论资源。

公共管理理论中的新公共管理理论与新公共服务理论对我国政府在早期教育中同时发挥“掌舵”与“服务”的作用有重要启发。“新公共管理”理论强调以“效率”为中心，该理论有两个相互联系的内涵：市场导向的激励机制与企业导向的管理方法[11]。新公共管理理论认为，政府的角色应该是掌舵者而非划桨者，意味着政府更多地放权，公共服务更多地依赖市场机制去完成，政府职能在此背景下逐渐民营化，政府只是承担领航、授权的任务，而不是直接服务的任务。然而在这种“新管理主义”下，社会的公平、正义、民主遭到怀疑，因而进一步催生了“新公共服务”理论。新公共服务理论的具体理论内涵体现为以下几个方面：第一，政府的职能是服务，而不是掌舵。第二，重视以人为本的管理方式。新公共服务理论不再将人认为是消极的，认为管理者及其雇员应该成为“可信可靠的”，并且拥有“公共服务的心境”，为他人服务。第三，鼓励民主行动。新公共服务理论鼓励公民积极参与公共事务的治理行动[12]。显然，新公共管理理论体现出以效率为主导的管理主义取向，新公共服务理论则体现出以公正、民主为主导的宪政主义取向[13]，目前对上述两种公共行政范式的价值整合是公共行政的发展趋势[14]。

综上，“掌舵”和“服务”并不是非此即彼的对立关系，政府在早期教育中的治理问题既是管理问题，又是宪政问题，只有将宏观调控与直接服务均衡结合，才能满足社会对早期教育的需求，实现早期教育对于个体和社会的价值。

三、应用理论：政府治理职能优化的理论指引

（一）以服务为导向，创新治理理念

政府职能由重管制向重服务转化是世界范围内行政改革的主流趋势[15]。传统的单向度管理是一种控制式管理，其特点是行政指令式管理[16]。这种管理模式与我国“人民当家作主”的要求是相违背的，且在实际中单向度管理也易使社会公平与民主遭到破坏。目前，我国建设服务型政府与我国“为人民服务”的最高宗旨在根本上是一致的，因此，要从理念认知上强化服务观念，建立与服务型政府相适配且创新的治理价值观。

首先，服务型政府是以人为本，以民为核的[17]。政府在早期教育中的一切治理行为应以所有的利益相关者如婴幼儿、家长、教师等为本位，要以保护和实现上述群体的权利为基本价值。其次，政府在早期教育中的治理需将间接调控与直接服务相结合，充分发挥各部分在治理与服务中的作用，提高治理能力与效率。

（二）以实效为目标，完善治理制度

制度是指在宪法秩序下约束特定行为模式和关系的规则。从静态层面看，教育治理体系的本质就是教育制度体系[18]，因而提高政府的早期教育公共服务水平与效能的关键在于将早期教育治理中的权力配置与运行方式在教育制度体系中文本化、法制化。当前，政府在早期教育中的管理制度还存在职责不明、部门间沟通待加强、管理监督待加强等问题，而对教育治理制度的重构成为突破上述问题的关键步骤之一。

首先，需要明确早期教育的责任主体部门，健全管理人员的岗位培训制度。其次，形成快速高效的工作途径，明确不同层级政府及其职能部门之间的工作，加强沟通与协作。再次，要加强行政机构和早期保育教育、科研组织的联动机制。最后，加强治理行为的监督机制也十分重要。

（三）以民主为保障，转变治理方式

“民主”是马克思主义民主观、为人民服务思想以及新公共服务理论的共同思想，在当代政府的治理行动中，民主是其题中应有之义。在此基础上，治理方式应该实现从权力本位转向权利本位的转变，从管理本位向治理本位的转变，从指令本位向指导本位的转变[19]，实现从传统形态“教育管理”向“教育治理”变迁，推进国家教育治理体系现代化[20]。

首先，政府职能部门的教育治理过程中应准确把握社会的共同价值理性，而非强制运用行政手段达到管理的目的。其次，相比于传统的管制行为，以民主为前提的治理方式体现为“由民作主”而非“为民作主”[21]，早期教育治理不是命令式的、制度化的管理，而是多方沟通协调参与计划、决策的民主行动，通过对话、沟通号召公众广泛参与，开展合作式治理。

四、实践措施：落实政府治理职能的行动

（一）完善机制，建设早期教育一体化治理模式

治理体制是制约教育发展的核心或关键因素[22]，完善早期教育治理机制，重在建设早期教育一体化治理模式。建设科学有效的早期教育治理机制，最可取的是建设协调治理模式。在该治理模式下，教育部门专门对与早期教育相关事务负责，在此基础上明确各级教育部门早期教育治理职责，促进政府高效履行治理职能。

（二）规范质量，出台早期教育质量规范文件

早期教育的质量关系个体终身发展与全面发展，同时与社会的发展进步休戚相关，因此，政府需要对早期教育发展方向与标准予以总体把控。国际经验表明，科学指标及标准的制定能够有效保障婴幼儿早期教育发展的质量[23]。首先，制定科学的《早期学习标准》，明确0～3岁早期教育的目标、内容与方法，是当前政策制定的重点任务之一。我国于1981年颁布了《三岁前小兒教养大纲（草案）》，但由于年代久远，该文件对于当前0～3岁早期教育实践的适用性与指导性不强。因此，有必要在当前相关教育文件的指导下，制定具有适宜性的0～3岁早期教育质量标准。其次，面对早期教育专业师资储备和培养发展欠缺的现实[24]，提升早期教育教师的专业水平，加强教师的培养与资格认定与审查，对于早期教育健康发展极其必要。因而尽快出台《早期教育教师专业标准》《早期教育教师培训与资格认定办法》等规范文件是政策制定的大势所趋。最后，构建早期教育评价体系是另一个规范和促进早期教育质量的关键措施，政府应与早期教育科研人员、机构采取积极的、联合的行动，构建科学的早期教育评价体系。

（三）强化服务，加大早期教育服务资源供给

《城市托儿所工作条例》《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等系列政策的出台体现了国家对于发展高质量的早期教育十分重视，但缺乏提升早期教育质量的抓手，政府在早期教育领域上的工作很大程度还处于理念宣传和政策规范阶段。在促进早期教育发展方面，政府的角色不仅是作为政策、标准的制定者进行间接管理，还是资源提供者，提供早期教育公共服务。因此，政府需找寻合理抓手，建立面向教师、托幼机构、家庭与社区的早期教育服务资源。

第一，加强在早期教育中对教师的专业支持，为教师提供专业发展的学习机会与教育保育支持资源，强化早期教育师资力量。具体比如：依托高校，开展定向委培项目；在职教中心等机构设立长期的早期教育教师培训基地，对现有在岗教师进行轮流培训；开发科学评估工具，支持教师的日常保育与教育等。

第二，通过质量督查、资源供给等方式加强与托幼机构的联系，定期审查托幼机构的开办资格与办学质量，为托幼机构提供科学的早期保育教育资源。

第三，联合高校、早期教育科研团体等为家庭早期教育提供服务，如定期举办育儿讲座、亲子活动等，为家长提供专业保教理念与方法，提高家庭育儿水平。

第四，与社区产生联动，发掘社区照护资源，共同通过早期教育多元化服务项目与产品。如共同开展社区早期教育项目、进行入户指导等，为婴幼儿父母提供科学的保教理念，为孩子提供娱乐、教育活动场所与丰富的活动内容。

第五，共建共享，推进早期教育服务信息化平台。服务信息化平台是以早期教育的需求为导向、以公益化来运营、辅助以完善的运维机制的数据共享、资源整合、应用集成的服务专用平台[25]。早期教育服务信息化平台的建设主体是多元的，可以由教育主管部门、托幼机构、教师以及相关技术人员共同参与，这也体现了“民主行动”的思想观念。信息化平台应用主体也是多元的，使服务辐射至早期教育的多元主体。

（四）树立典型，加强早期教育示范基地建设

北京市教委下发《关于加强社区儿童早期教养示范基地建设的通知》，要求政府建设一批社区儿童早期教育保育示范性基地，以发挥辐射作用[26]。早期教育保育示范性基地的建设能够使科学的早期教育理念和经验付诸实践，为周边早期教育机构、家庭提供经验学习的典型。在建设示范性基地时，要进行合理规划，争取能够连点成片，全面辐射。

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