财政治理现代化的新动力

王志刚

《公共财政的数字化变革》

（印）桑吉夫·古普塔等著

中国财政科学研究院财政大数据研究所译

社会科学文献出版社

2021年11月

不知从何时开始，“数字化”成为我们各种媒体中的热词，经济数字化、社会数字化、政府数字化……与之对应的是数字经济、数字金融、数字货币、数字社会、数字政府，乃至数字地球，数字化改变了人们的生产、生活方式，最近大火的“元宇宙”展示了一个神奇的虚拟现实世界，可以说，人类已经进入了数字文明时代。

财政作为国家治理的基础和重要支柱，相应地，数字财政是政府数字治理的基础和重要支柱，打造数字财政需要财政加速数字化转型。从全球看，公共财政领域的数字化变革并未缺位，国际货币基金组织在2017年集中了全球众多相关领域的理论与实践专家，围绕“公共财政的数字化变革”这一前沿话题展开深入而广泛的研讨，最终呈現给大家一部极富时代感的前沿报告。

财政政策涉及每一个人、企业、组织，可以说是连接经济、社会等的利益枢纽。政府如何调动各方资源并用于提供公共品和公共服务，如何利用财政政策来促进经济增长，如何稳定经济波动，以及如何优化社会的资源配置……这些财政职能在数字化时代有了新的时代内涵，以互联网、人工智能等为代表的数字技术迅猛发展，让财政政策效能发挥有了强大的数字引擎，可以说，数字技术正在对财政领域的方方面面进行重塑，它改变了政府收集、加工、处理信息的方式，可以优化政府收入、支出、财政政策等实施方式。数字技术如果被巧妙地加以运用，可以大幅提高财政政策的有效性和公平性，改善民众福祉。

本书的五个部分，分别涉及税务管理、财政管理、公共服务提供、国际比较、数字化的价值，可以说每一部分都充分体现了数字化与财政业务融合的巨大价值，为我们展现了一幅全球各国财政数字化转型中的生动画面，让我们感受到财政数字化变革的脉动。数字化让财政强基固本，为财政治理现代化赋能，具有强大的财政管理乘数效应。

数字化给财政治理带来的机遇

数字化不仅催生了众多新经济业态，为经济增长注入了新动力，同时也为政府治理提供了众多的机遇，主要体现在以下几个方面：

一是更好的信息。强大的存储容量和计算能力让政府可以跟踪和记录大量的交易和互动信息。税务部门使用数字系统可以搜集更多更真实的数据，从而为税务管理提供了强大的数据基础，可以化解公平与效率的紧张关系。公共财政管理的数字化，形成了大量高频财政数据，这些数据可以为政府现金预测与国库资金管理等提供有力的决策支撑。图像识别等生物技术为每一个财政受益人赋予数字身份，从而可以识别财政政策归宿的偏误，一些发展中国家开展了大规模的数字身份建设，消除了大量的虚假支出。各类数字平台汇集大量数据，这些数据在为企业创造价值的同时，也为政府监管提供了更多的工具选择。

二是更佳的系统。信息系统建设是公共财政管理现代化进程中的重要环节，为政府加强税收监管和支出政策提供更好的手段。打通数字平台和税务部门的数据壁垒，可以大幅减少税收漏洞。电子或数字支付系统建设，可以提高政府公共服务的效率，大幅降低支出成本。电子支付系统可以在数字身份的基础上，精准施策，实现对财政资金的穿透式监管，减少寻租腐败行为。

三是更好的政策。更好的信息和更佳的系统，为政策开辟了新的选择。对纳税人收入、消费、财富信息的监测能力，为税收政策优化提供基础，可以更好地平衡资本、劳动的税收负担。日常财政数据可以对经济进行即时预测，更科学的预测有助于提高预算编制能力，同时可以有效评估货币市场流动性和借贷需求，提高国库现金管理能力。网络等媒介可以让公众低成本参与财政管理过程，预算公开让公众更好地参与预算监督，进而提高预算的透明度。

数字化给财政治理带来的挑战

虽然数字化有众多的潜在或现实好处，但是本书也提醒我们同样要关注相关的挑战，具体包括以下几个方面：

一是旧的和熟悉的挑战。政府采用的新技术必须要和其能力相适应，不同国家政府治理能力不同，对新技术的吸收和掌握意愿及能力亦不相同，政治、制度和人力资本等方面的因素会影响政府采纳新技术方案的程度。一些国际经验表明，官僚抵制、政府能力有限，以及利用新技术谋取私人利益等问题，影响了政府信息系统的使用效果。为了对纳税和支出进行数字化管理，政府必须要确保更多的人和企业进入数字世界并使用数字技术，这就需要建立一个数字包容的社会，包括发展普惠金融、推广数字支付等。

此外，为了更好地利用数字化机遇，需要把分散于各类政府部门、私人机构之间的信息进行共享交换，否则会降低决策效率。

二是新的挑战。数字变革能够改变对个人和企业的激励，他们可能会利用新技术进行犯罪，例如利用专业软件来删除销售记录，让税务部门难以防范税收欺骗。同时数据本身也具有价值，是否有必要对数据征税也成为一个值得探讨的话题。数字化的影响很大程度上取决于所收集信息的准确性和及时性。要确保较高的数据质量就需要对披露此类信息给予足够的激励，形成对各类交易的数字痕迹会有效打击“暗网”的交易。随着数据不断增长，个人和企业的敏感数据需要制定相关的保护措施，包括物理和制度两个方面。

三是基本限制。尽管数字革命拓展了财政政策的边界，但是有一些制度和发展问题依然超出技术范围。电子支付系统仍会时常受到犯罪分子的攻击，电子支付后依然会有寻租等行为，区块链技术无法在一个原始纸质登记被摧毁的国家建立起一个土地信息系统，不定期交易的资产估值困难，以及公私产权存在模糊地带。难以通过观察私人信息来区分个人能力、努力和运气，建立最优税制依然充满挑战。

美好愿景可期

既然数字革命已经发生，各国就必须做好应对来把握机遇，否则就难以享受数字化红利。技术提供了一种跨越到更新和更复杂的政策制定、设计和实施的可能性，各国要做好数字基础设施建设，为财政数字化转型提供必要的软硬件保障。

数字革命还会带来新的收入不平等和分配问题，例如机器和软件可以自动执行某些工作，可能会替代部分人工劳动，增加就业机会和结构性失业会同时存在，如何采取适当的财政政策来权衡利弊得失，这些都需要深入研究。一个建议是投资教育、研发，更好地适应数字化时代的要求。

数据正在以前所未有的速度和数量跨越国界，这些对创新、全球供应鏈、国际贸易和资本流动产生重大影响，国家间的税收转移凸显国际间的税收协调的重要性，尤其是对一些大型跨国数字企业，制定合理的数字交易税收规则是一个挑战。

对中国财政改革的启示

本书具有鲜明的学术性和政策性，对于指导发展中国家的数字财政建设具有重要借鉴意义。数字财政是以财政大数据价值为基础，以财政大数据应用为支撑，实现优化政府收支，促进公平和效率的政府收支活动;数字财政具有跨部门、跨层级、智能化、网络化的特点;财政业务数据化、大数据财政业务化，数字财政正逐步实现“让数据决策、让数据管理、让数据说话”，数据流、资金流紧密融合在一起，从而实现“以数理财、以数控税”的双重目标。

实际上，中国的数字财政实践并不落后，中国财政的数字化转型起自上世纪90年代的二大“金”字工程为代表的财政信息化，即“金财”工程与“金税”工程，目前进入了新的数字财政建设阶段，这一阶段体现为数据生产系统和应用系统建设的双轮驱动。一是数据生产系统的建设以预算管理一体化为代表，打通纵向与横向政府间预算数据，实现了预算周期一体化和项目管理一体化，以及数据一体化。

二是应用系统建设以财政大数据应用系统为代表，结合财政的具体业务场景推动各类大数据应用，例如财政资金直达机制、综合治税、扶贫资金发放、数字消费券、政府采购云平台、债务风险预警、财政资金绩效评价、基于财政-宏观模型的辅助决策、资产管理等，尤其是2020年创立的直达基层直达民生的资金直达机制，在疫情的特殊时期发挥了积极作用，精准、快速、严格，创新了财政政策手段。

此外，一些地方还结合本地业务特点进行了独具特色的财政大数据建设，大数据让政府更懂企业、居民的诉求，从而可以极大地提升公共服务与公共需求的匹配度，大数据价值也得到了极大释放，对财政决策、财政管理等起到了很好的助推作用。总之，数字财政可以做到“政策-项目-资金-服务对象”的四位一体，从而实现资金跟着项目走、公共服务跟着人走，这无疑会大幅提高财政资金使用效率，有效推动要素市场化和城镇化进程。

数字财政建设并非一蹴而就，要加快数字财政建设步伐，不断完善基础制度和数字基础设施，加快打造复合型的人才队伍，为数字化红利转变为数字财政盈余创造各种条件，最终实现技术进步和制度优化的深度融合，让数字财政真正成为提升财政治理能力的推进器。

（作者为中国财政科学研究院宏观经济研究中心副主任;编辑：臧博）