信用档案要避免纸上谈兵

孙娟娟

从历史发展来看，食品监管已经历市场独立调节、政府主导调节、政府与市场合作调节三个阶段。如何建制来保证生产经营者履行防控风险的首要责任并重建公众对他们以及对政府监管的信任是当务之急，需要政府调节、市场调节和道德调节的“三管齐下”且彼此组合。当下，以信用监管为基础的新型市场监管体系在食品安全监管方面已有“三效合一”的成效。概括来说，生产经营者承担着保障食品安全的主体责任，且通过生产经营许可等行为准入、进货查验等过程管理与标识信息等事后披露来履行这一责任。许可检查、监督抽查等信息根据法定依据集成信用信息，首先为监管的靶向性和精准度提供了分类分级基础，如提高对严重违法主体的检查频率。其次，公开的信用信息为其他监管部门、市场主体的再利用提供了守信激励、失信惩戒的合作基础。最后，从“监管+信用”到“信用+监管”，监管的智慧化也日益体现于不断创新信用产品和应用场景。例如，陕西省安康市运用大数据、智慧监管等多种形式加强对农产品生产经营主体的服务和监管，建立了“食用农产品合格证上墙”、“红黄黑”榜、投诉举报奖励、农产品质量安全守信褒奖和失信惩戒等系列制度，强化经营主体和行业的诚信责任，构建起了农产品质量安全市、县、镇三级信用体系。

不断推陈出新的信用监管面临一些待解问题，其中重要的一点就是尚未健全食品安全信用档案制度。2009年《食品安全法》第79条明确了食品安全信用档案的法律地位。后续的法律修订和配套规范也不断细化应当纳入信用档案的内容和档案的使用场景。例如，最新修订的《食品安全法实施条例》第66条进一步明确了依托于信用档案的监管新工具，包括严重违法生产经营者黑名单制度和跨部门的联合惩戒。然而，缺失食品安全信用档案规范的顶层设计，已经导致了基层实践的无序性。鉴于此，有必要適时反思如何夯实信用制度的这一基础。

以食品生产者的食品安全信用档案建设为例，强化针对食品生产者的许可监督检查、日常监督检查是既有的制度要求。例如，根据《食品生产许可管理办法》，县级以上地方食品药品监督管理部门应当将食品生产许可颁发、许可事项检查、日常监督检查、许可违法行为查处等情况记入食品生产者食品安全信用档案，并依法向社会公布；对有不良信用记录的食品生产者应当增加监督检查频次。为此，地方主管部门也陆续通过部门立法、指导意见等方式探索如何依托于食品生产者食品安全信用档案来优化监管。再例如，上海市通过《上海市食品生产企业食品安全风险与信用分级监管办法》整合了产品风险分级与食品安全信用等级，进而扩充了分级监管应当考虑的因素。山东省通过《山东食品药品监督管理局关于进一步加强食品生产企业食品安全信用档案管理的指导意见（试行）》针对信用档案信息来源，在细化政府监督信息的同时，纳入了社会监督信息，如媒体曝光信息。结合当下实践，避免食品生产者食品安全信用档案“纸上谈兵”的关键在于强化食品生产者信用档案的建档、分级与应用管理。

信用“建档”：数据共享基础上的监管增效

就食品生产者而言，自获得生产许可后，就有了涉及“我是谁”“我做什么”的基本信息，随后，通过许可监督检查、日常监督检查、各级监督抽检、违法案件稽查等不同形式的官方监督管理，监管者可基于检查结果动态了解食品生产者“做得怎么样”。尤其是，随着监管信息化的发展，不同检查的结果陆续依托于地方自建或总局共建的系统实现了数字化，进而提高了结果再利用的可能性。例如，监督抽检信息的公开可便于生产经营者针对自身的供应链开展风险预警的管理。然而，由于职能分工，各类系统的应用往往止于纵向的数据上报，即便对于其他环节公开的数据，也会因为职权所限而未必在自有的业务系统中加以综合利用。对此，从许可档案到监管档案再到信用档案，后者通过整合各类监管信息而使得综合利用成为可能。

例如，依据《食品生产经营日常监督检查管理办法》和《食品生产经营风险分级管理办法（试行）》，食品生产的监管者应根据日常监督检查的结果对食品生产者进行风险等级的划分，并将其作为依据实施不同程度的监管。如果仅仅只是依据日常监督检查来划分风险等级，存在的一种可能是：生产者会为了检查而保持一种临时抑或失真的合规状态。对此，事先不告知的飞行检查可减少前述的形式性检查。同样的，当在销售环节对产品进行抽样检查时，其结果也能成为确认生产者是否合规生产的佐证。因此，综合利用各类检查的结果，可对生产者的合规状况做更为全面的“画像”。也是因为如此，信用监管作为一种事中事后监管措施，于监管者而言，带来了数据共享的监管增效。相应的，信用建档本身成功与否的问题就直接转变为了不同机构之间乃至上下级之间的数据共享。

档案信息：数据融合基础上的精准监管

无疑，信用档案的信息是一个集合，规范中采用的来源列举式和“等”字的留白进一步拓展了信用信息来源的广度。但是，当通过信用监管来提高对失信生产者的监管力度时，信用信息本身的所指不应该是各类监管信息的“物理整合”。换而言之，这一信息集合还需要进行“化学融合”，以辨析出真正可用于判断守信抑或失信的信息。例如，将食品召回信息记录于信用档案时，生产者自行主动召回被污染的食品，又或者是无关食品安全的标签瑕疵食品，这一义务履行的主动性是否能使其成为守信的判断依据，进而激励生产者更为积极得履行该项义务？另一方面，当失信随着信用制度的跨界应用而从民事违约行为的范畴进一步包含违反法律、行政法规等的行为时，学者对于“信用社会非‘完人社会”的强调也使得违法即失信的等式越来越受诟病。相应的，当投诉举报、媒体曝光等线索来源都在查证后转换为行政处罚时，仅仅只是依据处罚数量、处罚种类的组合便再次施以信用惩戒，是否符合过罚相当的要求？

实践中，评级是融合数据、构建信用档案的一种方式。简单的如组合处罚数量和种类来区分守信与否、失信程度。然而，一如上文所述，即便是官方开展的检查，也有告知与否、产地检查抑或销地抽检、地方抽检抑或国家抽检的不同区别，由此而来的检查力度、影响力度也会存在差异。因此，各自查实的违法行为在作为失信判断的考量时，也应当有权重的差别。同样的，当通过梳理良好信息来实现守信激励时，国家级、省市级的奖励因获取的难易程度，也同样存在权重差异。鉴于此，定性基础上的定量分级，可进一步优化违法程度与失信的关联方式以及失信程度差异下的分级管理，以提高基于信用的监管精准性。

社会公示：声誉机制基础上的协同应用

当下，食品生产者的信用档案及其评级结果主要用于分级管理，典型的就是加大对失信者的监督检查频率。比较而言，生产与经营不同，后者直接面向广大的消费群体。因此，餐饮量化分级的社会公示是为了借助消费者的消费投票来倒逼餐饮经营者的合规管理。即便如此，面向社会公示食品生产者的信用档案，广而告之的效果也会因为事关声誉而强化生产者重视信用。其中，媒体会关注高知名度的生产者，零售商等在自身的供应链管理中也会关注小规模生产者，行业协会也会借助公开的信息加工升级新的信用产品以开展行业自律。此外，随着商业模式的创新，如M2C（生产者面向消费者）的产品销售，生产者信用档案的公示也能日渐成为消费者的选择依据。

小结

最后，随着综合监管体制的定型，原本仅仅只是针对食品安全的信用监管也将进一步整合到市场监管中，并在跨部门合作下加大联合惩戒的威慑与协同奖励的激励。但如上文所述，基于信用促成的部门间的监管合力，也同样面临着如下挑战，一是如何突破部门内外数据共享中的“孤岛”障碍，二是在信用分类分级的情况下，如何评估不同监管下的可比性和等效性，三是如何调动市场、社会主体应用公示信息来增值信用产品。

（作者系河北农业大学人文学院副教授 中国人民大学食品安全治理协同创新研究中心研究员）