对福岛核污染水排放需要法律与科学应对

陈奕彤

2011年日本福岛核电站受地震影响自动关闭反应堆，冷却剂供给中断导致产生了核泄漏。用于反应堆降热的冷却水和涌入反应堆的地下水在事件发生后均已被污染。福岛核电站采取的是将废水收集封存并净化的处理手段，但10年后，清理工作远未完成。日本有关方面声称废水的蓄积速度已超过了事故现场储存水箱的容纳量，于2021年4月13日正式决定，东京电力公司可将超过123万吨的放射性废水经过稀释后排放至太平洋。

据消息报道，由于需要放电，核污染水将在大约2年后正式开始排放。日本在宣布这一决定之后，引发了不少国家的极大愤慨和来自于环保组织和民众的强烈反对。日本福岛核事故作为迄今为止全球最为严重的核事故之一，已经造成了大量放射性物质泄漏，对海洋环境、食品安全和人类健康造成了难以逆转的影响。

日本计划排放核污染水的决定有违国际法

由于目前日本只是做出了排放核污染水的决定，或许并没有真正开始大规模排放，在分析日本这一行为在国际法上的合法性时，目前只能针对其决定本身，而不是假设它已经排放了核污染水并造成了实质性损害。

但即便如此，日本单方面的决定依然有违国际法，具体违反包括三个方面的国际法律制度：核安全领域的相关国际公约、《联合国海洋法公约》以及国际环境法的一系列原则和内容。

1.在核安全方面，日本涉嫌违反了《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等诸多条约义务。具体包括通知、通报、交换情报、开展磋商、建立合作安排以减少损失等法律义务。

根据《及早通报核事故公约》第2条，发生核事故的缔约国应通过国际原子能机构，将核事故的相关情况通知实际或可能受影响的国家和机构，并向其提供有关尽量减少核辐射后果的情报。其第6条规定，根据第2条提供情报的缔约国，应尽其实际可能迅速地响应受影响的缔约国关于谋求提供进一步情报和进行协商的请求，以尽量减少对该国的辐射后果。排放核污染水的决定仍属于日本福岛核事故所导致的后续行为，因此符合上述两条中关于“核事故”的定义。日本作为缔约国，应履行上述关于通报、提供情报和其他缔约国要求协商的要求。韩国、中国、俄罗斯均为《及早通报核事故公约》的缔约国，均在第一时间官方谴责了日本的单边行径，并要求暂停或废除排污决定，并发起磋商。需要注意的是“以尽量减少对该国的辐射后果”这一关键要求，这意味着这种磋商不仅仅是对日本要求的程序性义务，也应满足“减少辐射”的结果；而这种结果必须通过磋商过程和交换信息情报来满足。

根据《核事故或辐射紧急情况援助公约》，缔约方应达成双边或多边或相结合的安排，以防止或尽量减少在发生核事故或辐射紧急情况时可能造成的伤害和损失。缔约国在发生核事故或辐射紧急情况时可通过原子能机构向其他缔约国或机构或其他政府间国际组织请求援助。日本单方面的排污决定在第一时间排斥掉了与中韩俄等周边直接利益攸关方达成双边或多边安排的可能，也没有请求周围国家和原子能机构的援助。虽然此处的援助并不是强制性义务，但考虑到公约的宗旨是“采取全面措施确保核活动的高度安全，旨在防止发生核事故和如果发生任何这类事故，则尽量减少其后果，建立一个将有利于在发生核事故或辐射紧急情况时迅速提供援助以尽量减少其后果的国际体制”，可以认为，日本在自己力所不能及的情况下没有穷尽一切寻求帮助的手段就不负责任地决定向大海排放核污染水，至少是违反了国际法基本原则中的善意（good faith）原则，也不符合《核事故或辐射紧急情况援助公约》的宗旨和目的。

2.日本也严重违反了《联合国海洋法公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”中的若干义务。

根据《公约》，日本作为缔约国应保护和保全海洋环境，防止、减少和控制任何来源的海洋环境污染，采取一切必要措施，按照其能力使用其所掌握的最切实可行的方法，确保在其管辖或控制下的活动的进行不致使其他国家及其环境遭受污染的损害，并确保在其管辖或控制范围内的事件或活动所造成的污染不致扩大到其按照本公约行使主权权利的区域之外。这些措施，应包括旨在最大可能范围内尽量减少污染的措施。措施除包括保护海洋环境的措施之外，也应包括为保护和保全稀有或脆弱的生态系统，以及海洋物种和海洋生物的生存环境而有必要的措施。日本也应在一旦获知海洋环境有遭受污染的迫切风险时，立即通知相关其他国家和主管国际组织，并与国际组织尽可能合作，以消除污染影响并防止或尽量减少损害。为此目的，还应制定应急计划，促进关于海洋环境污染的情报和资料交换。日本还应就污染风险或影响进行监测、发表报告，并就可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害變化的行为，做出环境影响评价。

然而日本在五种可能的处理核污染水的方法中却选择了成本最低、对本国影响最小但却伤害毗邻国家和整个国际社会利益的方案。日本对其管辖范围内的福岛核事故处理消极怠工，采取“鸵鸟”态度，无充分证据表明它已经尽可能地全力阻止核泄漏事件所造成的污染扩大到日本所管辖海域之外，而是对污染水蔓延到其他国家管辖海域和公海的结果置之不理。日本也没有在“最大可能范围内”采取任何对防止海洋环境污染和海洋生态系统破坏的“一切必要措施”。日本也未就核污染水处理办法和排污决定与任何全球性及区域性的相关海洋主管国际组织合作、通知、通报或寻求援助。

3.日本此举还违反了国际环境法的一系列原则和内容。

在特雷尔冶炼厂案、乌拉圭河纸浆厂案、多瑙河水坝案等一系列国际司法判例中，确认了“不损害他国环境原则”“风险预防原则”“国际合作原则”等。根据联合国国际法委员会2001年通过的《国家对国际不法行为的责任条款草案》二读中的相关内容，日本还涉嫌构成国际不法行为。

国际社会有权就日本排污决定做出法律应对

日本单方面的核污染水排放决定有违国际法，但是，即使是在持“日本有违国际法”这种立场的前提下，通过国际法手段追究其责任并不是一件容易的事情。需要综合法律、外交、科学、政治等各领域，做好各方面的准备和资源的协调。

通过考察国际法律依据和国际司法裁决机构的相关案例，并考虑到当前形势的严峻和紧迫性，国际社会有权就日本排污决定作出法律应对，包括向国际法院或国际海洋法法庭提起诉讼或提请采取临时措施。

作为联合国安理会常任理事国，联合国海洋、人权和原子能事务及相关条约机构的主要参与方及“人类命运共同体”理念的倡导者，中国有权在联合国框架下提请并联合相关机构发起磋商，敦促日本停止违背国际法的若干行为并履行其应承担的国际法律义务，寻求维护人类整体利益和共同利益的解决方案。

应重视科学家和科学成果对国际法的影响

需要强调和补充的是，我们应高度重视科学家和科学成果对国际法和法律实施的影响。

在事件发生后，国际法学界已经组织了多次高质量的学术研讨会，在违法性等问题上取得了一定共识。在中国海洋法学会于4月17日主办的讨论会中，国际海洋法法庭前大法官高之国先生指出，在福岛核事故发生十年后的今天，我国目前更多引用的是来自国际原子能机构等专家组，德国、美国等科研机构和科学家的报告和学术文章，以及NGO组织例如绿色和平的报告。

遗憾的是，至少在目前阶段，在科学证据方面来源于中国的声音则相对匮乏。目前来看，要证明日本核污染水对海洋环境所造成的影响和对全人类利益的威胁，从而真正满足“国际不法行为”的法律要件，需要来自海洋科学、生物学、生态学、水产学、食品科学、环境科学等多学科的科学证据。基于海洋物质输送的全球性和不确定性，以及核污染水影响在时间上的大尺度性，这不是简单基于核能科学单一学科就能判断和应对的问题。日本声称所获得的国际原子能机构标准的“背书”，并不意味着其安全性判断彻底考虑了对海洋生态环境以及食物链的潜在影响。

国际法上讲根据审慎原则（due diligence）的要求應获得最佳可得的科学证据（best available scientific evidence）来最大限度地避免损害。日本的稀释标准目前看只考虑到了单位值标准，并没有考虑几十年内污染水的体量。这种大体量、长时间尺度的核污染水排放入海所产生的影响仅从核能科学单一角度出发，是难以满足法律上最佳可得科学证据的要求的。对于海洋生态环境的保护、食物链的影响和人类生命健康的影响而言，核污染水排放是具有科学不确定性、不可逆转影响、需要长期观测和准确模拟预报并需提出足够充分证据的重大事件，其潜在的危害涉及多学科交叉研究，需要获得国际社会共识性的科学证据。

科学是制定法律与政策的重要基础与前提。在政治学语境下，科学家群体是典型的认知共同体，通过建立以知识为基础的跨国网络，能够成功改变人类对环境问题的理解，从而说服决策者采取行动。科学中的共识性知识在国际法律与政治的议程设置中起到了重要作用，常常会促进某种政策回应。例如在气候变化议题上，科学家及其科学成果在普及“全球气候变化的真实性”和促使其纳入政治议程中扮演了重要作用。当科学本身存在不确定性和争议性，尚未达到共识标准时，政策制定者往往会退而求其次选择更为稳妥、但可能缺乏科学创新的基本科学共识。但问题是，当前在日本排污决定是否会影响到海洋环境和人类生命健康这一问题上，并没有提出足够可信、公开、透明的科学证据和决策过程，其决定连立足于基本共识性科学的要求都没有达到。

我国科学家应积极参与事件的后续处理

目前来自于外国科研机构的声音更多是针对十年前福岛核事故发生后所做的分析与模拟。随着日本核污水排放的时间、体量、方式等相较于十年前均有了最新信息和方案，海洋观测、机理研究和模拟预测等需要与之结合，并提出更具针对性和准确性的应对方案。以西太平洋为例，这很有可能是日本核污水影响的最主要海域，但该海域也是长期连续观测数据最为匮乏的区域之一。令人欣慰的是，中国海洋大学的深海圈层与地球系统前沿科学中心和青岛海洋科学与技术试点国家实验室在最近五年时间内已建设了我国在西北太平洋黑潮延伸体实时定点观测系统，实现了“两洋一海”关键海区深海实时观测能力全面跨越，该系统也代表了全球中纬度大洋西边界流实时观测系统的国际前沿水平，将为“透明海洋”计划提供持续的观测数据支撑。据了解到的最新消息，我国相关海洋机构和科研院所已经在日本排污决定公布之后开始了新一轮的观测、模拟和机理研究，相信会持续提供具有科学证据的公共产品，助力于国际社会对此问题的解决和全球海洋治理中国方案的提出。

（摘自4月27日《经济参考报》。作者为中国海洋大学极地研究中心研究员）