全球碳排放市场机制现状及发展动向

中国船级社 秦傲寒 侯星星

建立碳排放交易市场被认为是最有效的温室气体减排方式之一。“碳排放权交易”通常被简称为“碳交易”，这一概念最早出现于1997年12月在日本东京签订的《京都议定书》中。《京都议定书》提出二氧化碳的排放权可以像普通商品一样交易。《京都议定书》把氧化亚氮、氢氟碳化物、二氧化碳、甲烷、全氟化物、六氟化硫六种气体确定为温室气体。因此，碳排放权交易被泛化为各类温室气体排放权的交易；从另外一方面来说，在所有的温室气体中，二氧化碳占据了绝对主导地位，因此温室气体排放权的交易被简称为“碳交易”，而从事这种排放权交易的市场被称为“碳排放交易市场”。

《京都议定书》是人类历史上首次以法规的形式限制温室气体排放，并围绕上述目标还建立了旨在减排的三个灵活合作机制——国际排放贸易机制（IET）、联合履约机制（JI）和清洁发展机制（CDM），这些机制允许发达国家通过碳交易市场灵活完成减排任务，而发展中国家可以获得相关的技术和资金。这三种减排机制的提出使得环境资源（温室气体减排量）成为一种可交易的无形商品，碳排放交易市场应运而生，也迅速在世界上许多国家付诸实施。

国际碳排放交易市场现状

为碳排放权定价、构建碳交易市场，已成为国际社会促进低碳发展和技术创新的关键政策工具。自2005年欧盟启动全球首个碳交易市场以来，国际碳市场规模不断扩大。截至2019年，全球共有20个碳排放权交易体系已经投入运行，6个国家和地区正建设碳排放权交易体系，12个国家和地区正在策划实施碳排放权交易机制。全球碳市场共覆盖了温室气体排放总量的8%左右，覆盖地区的GDP之和占全球GDP的37%左右，覆盖范围涉及电力、工业、民航、建筑、交通等多个行业，交易产品主要包括碳配额和自愿核证减排量。随着越来越多的国家或地区考虑将碳市场作为节能减排的政策工具，碳交易已逐渐成为全球应对气候变化政策的核心支柱。

1、欧盟碳排放交易市场运行机制

欧盟碳交易市场（EU ETS）于2005年1月正式启动，是在世界上迄今为止较为完善，影响最为广泛且流通性较好的碳交易体系。在此体系中，覆盖了各成员国的能源、化工、电力、钢铁、水泥等行业，这些企业排放的二氧化碳总量占欧盟排放总量的一半。参与欧盟交易市场的受管制排放实体需履行减排义务，按照政府每年发放的一定量配额，若某企业在本年度的实际排碳量大于配额，则该企业有权在碳交易市场购买额度；若实际排碳量小于配额，则该企业需向其它的企业或政府手中出售额度。总而言之，企业需通过技术的改造升级或者与其它企业进行交易来达到减排的要求。

EU ETS由五大部分组成：(1)总量控制体系：欧盟确定各成员国的配额量，并且每年减少一定量，通过这种方式来达到减排的最终目标；(2)监控、报告、验证（MRV）体系：该体系通过对排放主体的排放量进行测量、报告和核查，为碳交易提供数据支持；(3)强制履约体系：若企业履约时，实际排放量超过了配额，则应受到政府每吨100欧元的惩罚；(4)减排项目抵消机制：企业可通过购买其它企业未排放的剩余配额来履约，此行为合法；(5)统一登记簿：该体系登记了各成员国每年履约情况(如履约产品种类、数量)和配额发放情况。

EU ETS分为三个阶段：2005～2007（第一阶段）、2008～2012（第二阶段）、2013～2020（第三阶段）。第一阶段被称为试验期，在这一阶段参与排放权交易的仅有二氧化碳，且超过95%的配额免费提供给各成员国。这一阶段主要目的是积累经验，完善相关测试系统及统计数据，为后续体系建设奠定基础。第二阶段被称为履约阶段，欧盟在这一阶段将甲烷等六种温室气体纳入交易体系，并且调整了配额的分配方式和比例，减少了免费发放配额的数量，体系包含的行业和企业进一步增加。第三阶段被称为减排阶段，这一阶段的主要目标是保证欧盟所有成员国每年的碳排放总量下降率为1.74%以上，以确保在2020年实现《京都议定书》约定的减排20%的承诺（以1990年为基准）。经过十几年的发展，欧盟碳排放交易体系已覆盖31个国家，超过一万家温室气体排放实体，这些企业的温室气体排放量占整个欧洲地区排放总量的50%以上，二氧化碳则占到了80%以上。

EU ETS作为世界上最大最成熟的碳排放权交易市场，成立以来取得了诸多的建设成果。一是减排效果显著，由于EU ETS的发展，欧盟的二氧化碳排放量和温室气体排放量均显著减少。例如2017年欧盟温室气体排放总量比1990年减少了25.2%，超额完成了第三阶段的减排目标。二是拥有一套严密的监管体系，EU ETS的监管体系可以分为以下三种：纵向的监管指欧委会作为整个欧盟碳交易的政府监管机构，下面有各成员国的监管系统，各成员国在各自的领域内又细分了区和块来管理环境质量；横向的监管是欧委会、欧洲理事会和议会共同组成决策层，三者互相协助与制衡；第三方监管是指欧盟的社会监督体系。三是为全球碳市场发展提供了模板和经验。欧盟碳排放交易体系作为先行者，为世界各国碳排放权交易体系的构建、运作制度及机构等方面都提供了参考，推动了全球低碳经济的发展。

EU ETS在阶段性发展中取得了诸多成就，但也存在一些问题。一是碳泄露风险降低减排成效。由于欧盟的气候政策导致企业生产成本增加而将生产转移到其他对污染物排放标准更宽松的国家，这可能会破坏欧盟减排行动的完整性，反而增加全球温室气体排放量。二是超量分配配额造成低效率。EU ETS的碳排放总量设定是以企业自报为依据，并且出于对本国企业的保护，在数据核算时也大多倾向于宽松的标准，导致了配额过剩的现象。过量的供应导致欧盟减排措施效率低下、不利于减排技术的进步。

2、其他国家碳排放交易市场发展情况

英国是全球首个推出碳交易地板价的国家。所谓碳交易地板价就是碳交易具有价格下限，即最低保证价格，一旦按照市场规律形成的碳价达不到设定的地板价，英国政府就通过增加税收来弥补差额。英国政府希望利用价格机制减少碳交易中的价格动荡，提高减排投资收益预期。从运行效果看，2018年，英国可再生能源发电量也创下历史新高，占发电总量的35%，而燃煤发电所占比例降至5%，创历史新低。英国的二氧化碳排放量连续第6年下降，达到1888年以来的最低水平。英国取得这一减排成果显然离不开对煤电的大力削减及其背后的推动因素，即碳交易地板价的制度设计。

澳大利亚方面，新南威尔士州减排计划正式启动于2003年，主要针对于电力企业的减排，是首个基于总量配额交易的减排交易体系，包括澳大利亚气候交易所和澳大利亚金融与能源交易所。该体系旨在通过电力行业减少温室气体排放，对新南威尔士州的电力企业预定强制减排目标，超过的部分可通过购买减排证来补偿。

美国方面，芝加哥气候交易所是首个由企业发起、自愿参与温室气体减排交易的机构和平台，并对温室气体减排量承担一定的法律约束力，是全球第二大的碳汇交易市场，能同时开展6种温室气体（二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟化物、六氟化硫）减排交易。

亚洲部分国家也着手建立碳交易市场。日本是亚洲第一个建立碳交易市场的国家，日本的碳交易体系更加复合和多元，主要表现为政府的强制介入和资源交易结合。印度于2008年也开始进行碳交易，是首个建立国内碳交易市场的发展中国家，是第二大CDM供给国，主要针对国内钢铁、水泥、化肥等多个行业企业实施强制性减排交易。交易执行清洁发展机制和联合履行机制项目标准，交易商品还包括欧盟减排许可期货、核证减排额现货和核证减排额期货。

我国碳排放交易市场发展现状

我国碳市场建设起步较晚，2011年开始在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳七个省市开展碳交易试点建设。目前中国试点碳市场已经成长为全球配额成交量第二大碳市场，截止到2020年8月，试点省市碳市场共覆盖钢铁、电力、水泥等20多个行业，接近3000家企业，累计成交量超过4亿吨，累计成交额超过90亿元，有效推动了试点省市应对气候变化和控制温室气体排放工作。

在制度体系方面，我国积极推动《碳排放权交易暂行条例》出台，编制了《全国碳排放权登记交易结算管理办法》，以及碳排放报告核查的配套文件，上述文件正在向社会公开征求意见中。2021年1月5日，生态环境部正式发布《碳排放权交易管理办法（试行）》（以下简称《办法》），对全国碳排放权交易及相关活动进行规范管理，《办法》自2021年2月1日起施行。《办法》明确指出温室气体重点排放单位以及符合国家有关交易规则的机构和个人是全国碳排放权交易市场的交易主体，并将确保碳排放数据真实性和准确性的责任压实到企业，力图通过市场倒逼机制，鼓励增加碳减排的投资，促进低碳技术的创新，形成经济增长的新动能。《办法》的出台标志着全国碳市场启动已具备所需的必要条件，意味着全国统一的碳交易市场即将到来。

在碳市场基础设施建设方面，湖北省、上海市生态环境主管部门及相关的支撑单位研究制定了全国碳排放权注册登记系统和交易系统的施工建设方案。

碳交易机构方面。目前，我国已获正式备案的国家温室气体自愿减排交易机构（碳交易所）达到九家，包括北京环境交易所、天津排放权交易所、上海环境能源交易所、广州碳排放权交易所、深圳排放权交易所、重庆联合产权交易所、湖北碳排放权交易中心、四川联合环境交易所、福建海峡股权交易中心。九家碳交易机构结合地区实际，在市场体系构建、配额分配和管理、碳排放测量、报告与核查等方面进行了深入探索。

在配额分配方面，生态环境部于2020年12月30日正式发布了《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）》，筛选确定纳入2019-2020年全国碳市场配额管理的重点排放单位名单，并实行名录管理。

在深化全国碳市场相关基础工作方面，结合全国碳市场下一步明确扩大覆盖范围的需要，从2013年开始，我国已组织开展了相关行业企业的碳排放数据报告与核查工作，除发电行业以外，还涵盖建材、有色、钢铁、石化、化工、造纸、航空等行业。

此外，我国温室气体自愿减排交易机制（CCER）已申请成为国际民航组织认定的六种合格的碳减排机制之一。下一步，我国将推动温室气体自愿减排交易机制发展成为全国碳市场的抵消机制。

总体上，经过“十二五”试点先行，“十三五”全国碳市场基础建设，“十四五”将是我国碳市场的快速发展期。我国将力争实现从试点先行到建立全国统一市场，实现从单一市场，单一行业突破，把多行业纳入，实现从启动交易到持续平稳运行。

航运业碳排放市场发展动向

作为国际航运温室气体减排主要负责方，IMO已通过法律文本形式确定了船舶技术及营运性碳减排措施，但是就航运业采取何种市场性减排措施问题上，各方分歧较大。在纳入IMO谈判的市场机制方案中，欧盟提出的航运碳排放权交易方案（METS）成为各方争论的焦点，该方案计划构建全球性的航运碳交易体系以减少航运碳排放，尽管备受国际社会指责，但欧盟层多次公开表示，若IMO市场性碳减排措施仍无进展，会强制将航运业纳入到欧盟碳交易体系中，因而，METS备受国际社会关注。

IMO认为，航运部门有必要进一步减少二氧化碳排放，但单方面区域性的举措忽略了航运业全球性背景，可能给他国航运造成利益损失。尽管如此，欧盟始终没有放弃利用碳排放交易市场机制管控航运业。2013年，欧盟早于IMO首次提出了航运业“监控、报告、验证”（MRV）法律草案，并于2015年生效。欧盟认为航运业碳减排应执行“三步走”战略：（1）对航运CO2排放的监测、报告和验证；（2）制订海运GHG排放削减目标；（3）从中长期考虑进一步措施，包括市场机制。MRV的建立旨在为今后航运业采取市场机制减排措施做前期准备。

2019年上半年，欧委会提出MRV修订草案，欧洲议会在其中补充增加了对EU ETS指令的修订草案，其中包括海运纳入欧盟排放交易机制的设计方案：包括海运纳入新章节；适用欧盟内、进出欧盟5000GT及以上船舶；排放配额全拍卖，并考虑制订相关法令；配额转移同其他欧盟内行业与航空业。对于资金分配的安排：至少50%额度拍卖收益用于海洋基金。航运公司可通过支付年度会员贡献，由基金代替获取相关额度并交纳额度。其他的额度拍卖所得用于气候变化、环境保护等相关事宜。

可以看出，目前欧盟方面按照既定的目标和路线图推动航运纳入ETS决心很大，内部已形成一致，其提出的研究报告也对其目标和路径给予了支撑。初步预计，欧盟将会按计划在今、明两年推出将航运纳入EU ETS的相关指令。

考虑到目前相关国家行业协会及国际组织强烈的反对意见，不排除欧盟发布相关的EU ETS修订指令后，参照类似航空的处理方式，先期实施对于欧盟内部航运纳入ETS，暂缓EU ETS适用于非欧盟旗船舶进出欧盟水域船舶。但是可以预见，如果该指令发布，将打乱IMO既定的步骤，短期减排措施的具体实施细则，新造船EEDI第四阶段要求，对于2023年初步战略的修订等都是近期讨论的重点。

航运业纳入EU ETS可能造成的影响

据统计，在2018-2019年欧盟水域内航行以及进出欧盟水域船舶，20%吨位是希腊旗，中国旗船舶吨位占5%，与挪威、丹麦吨位相同并列第5位；如果加上香港旗约占8%，与德国持平为第3位。在非欧盟旗国家中，中国排在日本、新加坡之后列第3位。涉及128家中国航运公司赴欧航线，主要涉及散货和集装箱船运输。

如果按欧盟当前计划对进出欧盟水域船舶征收碳税，将直接增加赴欧航线运输成本和公司的管理成本，航运公司势必向进出口企业转嫁负担。能否转嫁成功，要根据进出口货物的市场竞争力具体分析，但无论如何，都将增加我国对欧盟进出口的财务负担，降低市场竞争力。毕竟，我国到欧盟航线的距离要大于美国、东盟、印度等主要商业竞争对手的航线距离，同等技术条件下，碳排放更高。

因此，对航运业而言，建议从国际航运特点出发，支持以IMO作为各方谈判平台，制订全球范围内统一实施的船舶温室气体减排措施。主要原因如下：一是IMO对于国际航运减排已取得显著成绩，尤其在推动航行操作和提升船舶能效方面；二是IMO最近开展的关于减少现有船队碳排放措施的讨论，凸显出包括中国、巴西、印度等海运大国致力于维护IMO权威和长远发展的努力；三是按照既有IMO减排路线图有序推进基于无差别的全球航运碳税市场交易体系为各方普遍可接受，而欧盟单边的碳关税行为将严重干扰IMO的减排路径；四是欧盟之前将欧盟境内的国际航空纳入EU ETS并未取得实质性减排效果。