重大突发公共卫生事件下对城市规划的思考——以新余市为例

文/昆明理工大学建筑与城市规划学院 蔡 潇 张艳梅 苏振宇

0 引言

新冠肺炎疫情发生后，我国多地区都不同程度实施地区管控，在某些疫情严重地区实施社区管控，控制人员进出。限制人群流动对疫情控制起到良好效果，却严重影响城市正常运转，城市居民的日常出行、生活、工作等行为方式也发生变化。分析新余市在疫情中出现的问题，作出相应思考，以期提升城市规划处理突发公共卫生安全事件的水平。

1 新余市概况

1.1 城市空间格局分析

新余位于江西省中部偏西，距省会南昌市150km，浙赣铁路、沪昆高速、沪昆高铁自东向西穿越市境，交通便利，人员流动量大。目前，新余市土地构成为“六山半水二分田，半分道路和庄园”，其中仰天岗山脉是市区的主要山脉，位于市区西北部，是城市发展的天然边界。孔目江与袁河是流经市区的两大河流，整个新余市区靠山面水，是较为理想的自然空间格局。新余市城市空间发展大致分为5个阶段。

1）第1阶段 城市依托袁河发展，空间形态演变较缓慢。

2）第2阶段 由于浙赣铁路修建，城区由袁河岸边逐步向北朝火车站方向发展，20世纪60年代，城区突破原有旧城范围，向西、北、东方向扩展。

3）第3阶段 以钢铁产业为主，城南地区的空间资源已无法满足城市发展需要，城区向北扩张，越过浙赣铁路，在仰天岗以南建设新区，逐渐形成城北政治中心、城南商贸活动中心的格局。

4）第4阶段 基于工业产业的快速发展，原本城市工业与城市功能布局之间的矛盾凸显，城市向孔目江以东开展工业布局。

5）第5阶段 由于城市人口增多，原有城市建设空间不足，以及仰天岗山脉的天然隔断，城市持续向孔目江以东发展，形成“一带五区”的城市空间格局。

1.2 医疗、商业设施布局分析

面对疫情，医疗卫生机构和商业服务设施受到严重影响。目前，新余市有6家公立二甲以上的医疗机构，主要分布在城南片区，服务半径无法完全覆盖整个城区，部分地区缺乏医疗资源，而在城南老区，医疗机构又过于集中（见图1）。城南是商贸活动中心，聚集大型商业中心，尤其是火车站对面的胜利北路，长约1km道路建有3家大型商场，沿街两侧均为餐饮、服装等商铺。胜利北路东侧是零售批发市场，西侧是地下服装城，全市约70%服装业的零售和批发集聚于胜利路片区。城北片区商业比例较低，沿街业态主要是零售业和餐饮业，大型购物中心较少且分布散乱，地区居民购物路程较长。

图1 新余医疗服务设施服务半径分析

2 疫情中的城市问题

新余市是江西省面积最小的地级市，在此次疫情中，人均患病比例排在江西省第一位，属于疫情重灾区。从新余市卫生健康委员会公布的确诊病例信息来看，有1/2以上的病例居住于城北，还有部分确诊病例在就诊过程中被感染。为防止疫情快速扩散，新余市政府对城市各大社区街道进行严格管控，有确诊病例的社区或居住区采取14d封闭管理，未有确诊病例的社区或居住区每户限1人出行1次/2d，城区内所有公共交通停运。通过居家隔离的生活感受和对新余市卫生健康委员会公布的确诊病例活动轨迹进行分析，发现疫情中出现的城市问题。

2.1 商业服务设施过度集聚，社区级商业设施覆盖不足

由于城市发展的历史，现有大型商业中心多集中于城南片区，尤其是火车站胜利北路。周末和节假日，市民偏爱在此片区购物、娱乐。疫情初期，多数人对病毒缺乏防范意识，又恰逢备置年货和外地返乡高峰，故城南片区成为疫情扩散的潜在重灾区。在城市管控后，集聚的商业模式弊端凸显，城北社区级商业覆盖率低，市民在社区周边无法购买足够的生活物资，大型商业中心距离过远，交通时间较长，易导致商业中心人群集聚，病毒扩散风险增加，同时加大疫情期间人员流动管控的难度。

2.2 医疗服务设施中心化且数量不足

新余市人口快速增长，城市规模不断扩大，而公共服务设施建设尤其是医疗服务设施建设远跟不上城市扩张步伐，城区内医疗设施不足，无论数量还是规模都难以满足城市人口需求。新余城区有近50万人口规模，而城区内二甲及以上公立综合医院仅6所，其他是社区门诊和私立专科医院，面对重大公共卫生事件，缺乏处理能力，甚至可能造成二次传播。早期医疗设施选址由于历史原因，具有“中心化”特征，多位于城南中心城区。城市医疗设施在高强度、重负荷下运转，而原有医疗规划的“千人指标”“服务半径”皆失去实效性，滞后于城市发展。疫情带来沉痛教训：医疗设施基础性不强、共享性弱，在疫情防控的关键时期难以成为城市人群的坚强支柱。

2.3 现有住区面积大，基础设施不完善

以往的城市开发皆为“大街区”模式，导致现有居住区占地面积较大，过大的居住区导致人口密集度较高。此外，单居住区面积过大导致城市支路较少，道路网密度较低，城市干道交通压力增大。在城市疫情防控中，部分居住区人口基数大，而小区出入口较少，在人员出行登记检查时需排队，高峰期需等待20min以上。现有社区商业无法满足小区所有人员的日常需求量，导致部分居民生活物资短缺。部分老旧小区原内部道路承载城市道路功能，由于疫情管控，小区封闭管理，内部道路无法继续作为城市道路使用，而该区域又缺少支路体系，既造成生活物资运输不便，又无法在最短路线、最快时间内转移病患。

2.4 社区规划管理不足，缺乏有效联防联控机制

社区管理在控制新冠肺炎疫情中责任重大，在防疫中发挥基础性作用。在疫情初期，多数社区人手不足，且均对社区情况不了解，在制定防疫策略时未充分听取社区居民意见，制定出有违常理的管理规定。社区缺乏联防、联控机制，曾出现1个检查点出入登记时填写不同部门的情况，而部分老旧社区管理松散，基本处于“开放”状态，给城市防疫埋下安全隐患。

3 应对未来突发公共卫生事件的城市规划

3.1 医疗资源布局从集中转向分散均衡

医疗设施应“分散化”布局，将一定规模和数量的医疗机构依照等级下沉至社区、街道，可采取与社区医疗站合作共建的方式，形成覆盖面更广、分散体系更均衡的布局，同时保障医疗质量和水平，面对类似事件时便于分级诊疗与社区防范。在未来规划中，应做好城市医疗设施全面规划，根据城市发展规模，依照医疗设施配置指标，合理预测医疗设施配比，并适当留有弹性。保障医疗设施数量、规模、用地与其服务范围和人口相适应，在规划实施中进行刚性控制。研究医疗设施分级服务体系与城市空间结构层级的耦合模式，建立分级诊疗设施布局体系。

3.2 建设智慧化城市和社区

未来，在城市建设中运用大数据平台可实时监控城市各项指标：城市当日流入流出人口数、城市居民出行地、城市居民生活需用量等。借助大数据可实现城市精细化、智慧化管理。城市应进一步推进开放社区建设，缩小单个社区面积，积极建设15min社区生活圈。智慧化社区建设应注重数字技术运用，利用互联网、物联网、大数据、人工智能等技术，加大信息共享范围，使有效信息及时传达到各平台和居民端；建立社区健康管理共享模式，将个人或家庭数据与城市健康平台数据互联，医院提供远程诊疗服务，建立居民电子健康档案，精准服务重点人群。未来智慧化社区可在较大程度上形成线上智慧生活圈，通过网络技术满足社区居民的生活、工作、学习需求，在面对类似重大公共卫生事件时实现人员隔离，生活不隔离。

3.3 合理规划管理城市冗余空间

“冗余空间”指在重大公共安全事件初发期和可控期内，给出城市运行的空间余量，运用此余量，可对城市中发生剧烈变化的“流”进行有序管理，以最大程度控制事态蔓延。新余新冠肺炎疫情虽然得到良好控制，但城市在全面管控期内物资供应短缺，不少病毒密切接触人员无法有效隔离，还有部分疫区返新人员无法集中安置隔离只能劝返。基于对“流”的控制和管理，城市中“冗余空间”应呈网络型设置，网络中包括若干不同等级的“冗余节点”和保障各“冗余节点”相互连通的“冗余通道”。“冗余节点”的核心作用是物资储备及人流避难与管制，其设置必须满足以下要求。

1）安全要求 应对城市应急事件和自然灾害时，需考虑洪水、地震、台风等防范要求，确保冗余空间处于城市最安全的节点。

2）确保一定时期内物资供应 节点内必须储备一定量的短期生活物资。

3）与周边环境有效隔离 城市“冗余空间”可与大型体育馆场、会展中心、图书馆等结合，同时要在城市外围及重要道路附近建设城市物资仓库，储备一定食品、饮用水等重要民生物资。此外，从武汉火神山、雷神山医院的防疫成效看，城市务必预留一定的传染病医院场地。城市中的大型绿地、广场等公共空间必然是城市中极为重要的“冗余空间”，对避灾避难具有重要作用。

3.4 积极推动群众参与社区建设和治理

在新余市现阶段社区防疫工作中，基层群众发挥自身优势，融入科技力量高效防控，在线问诊、在线心理咨询、在线物资捐赠等线上平台出现并投入应用。在未来社区建设和治理中应鼓励多元化社区组织形成，真正实现政府职能下移。健全社区联防联控机制，打造信息共享平台，完善基础配套设施，从数量、质量、规模、用地布局等方面加快落实社区各类基础配套设施标准，推进社区建设治理标准化。

4 结语

未来，城市规划应构建城市与卫生健康协同机制，发展城市规划健康影响评估，推进空间规划与公共卫生和互联网、大数据等跨学科合作，培育专业化人才，积极推进智慧、健康城市建设。