紧急状态的宪法检视与实施

刘琳璘

(河南警察学院 法律系，河南 郑州 450046)

人类社会发展进程中无可避免会出现突发性、紧急性的意外事件，从而造成国家秩序的混乱和社会的动荡不安，称之为紧急状态。而此种状态下,必然要求行政主导者作出高效快速反应，出台相应的对策措施遏制事态的进一步恶化，并恢复重建正常的社会秩序。在此过程中政府所采取的大量行政手段往往会对现有的法律秩序造成破坏和损伤。专制时代统治者可以随时利用其强大的垄断性统治权应对解决，而法治时代政府则必须将其限定在宪法既定的权力控制范围内。因此，紧急状态问题成为宪法理论中必不可少的组成部分。这使得近代宪法诞生伊始学者们就将其置于重点研究的领域，亦即如何实现紧急状态下的法治化，既维护国家的安全和社会的稳定，又保证宪法基本价值不被破坏。

一、紧急状态的宪法内涵与基础

紧急状态理论的出现与宪法的发展是相生相随的关系，它是伴随着宪法危机的出现而产生的一种宪法特别状态，此种状态下国家权力与公民权利关系、中央与地方关系、国家之间的国际关系都会有所改变。并且这种改变往往涉及国家权力之间内部根本运作制度的变化，公民基本权利在内容与范围上的缩小与受限，基本宪法关系的破坏。因此，紧急状态理论只有建立在宪法框架之下并受宪法的约束与规范，方具有正当性与合法性，否则其将无以立足。

(一)紧急状态的宪法内涵与表征

紧急状态是源自西方宪法理论的产物，作为一种特殊的制度事实，对其进行准确而清晰的定义却并非易事[1],盖因不同国家不同时期对紧急状态的认识与界定都存在争议。仅其名称在各国立法中就不统一，存在多种称谓，如紧急事件、紧急情况、非常状态、防御状态、危险状态等。虽然在范畴上都属于紧急状态，然而各自包括的内涵与实质又各有不同。因此，笔者在此仅从广泛意义上探讨紧急状态的内涵与特征。

学者们对紧急状态的内涵探讨较为广泛，有的学者从广义和狭义两方面对其进行探讨，认为广义的紧急状态是指一定程度的非正常的危险社会状态，如战争、叛乱、骚乱、经济危机、严重灾难事故或传染病流行等；狭义的紧急状态则指国家通过行政权调整即可控制的危险事态[2]。有的学者从宪法、国际法、紧急状态法、现有规范等不同法律层面探讨其概念，提出紧急状态应是有权的国家机关在严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，以及严重影响社会稳定的重大公共事件等非常情况下，依据宪法特别条款和相关法律，在特定的时间和空间范围内，暂时限制或中止宪法或法律某些条款的全部或部分效力(包括克减人权的保障标准，但要受到国际人权法约束)来强化国家权力，以稳定社会秩序、维护国家和人民的根本利益的临时性宪法应对状态[3]。韩大元教授则认为紧急状态就是指在一定时间和范围内由于突发重大事件而严重威胁和破坏国家统一、公共安全、公共秩序、公共卫生等国家利益和公共利益，需要国家予以紧急专门应对的社会状态[4]。而莫纪宏教授则从立法层面界定紧急状态概念，认为它是指发生或者即将发生依据宪法和法律所规定的适用于平常时期的国家权力体制不能有效地加以消除的紧急危险事态[5]。从上述学者们对紧急状态内涵的探讨中不难发现，虽然对其表述各有不同，但却在某些方面具有共性，笔者认为对这些共性进行归纳总结就可看出紧急状态的实质内涵。具体来说，学者们定义的紧急状态中都包含了以下几方面要素：首先，紧急状态往往涉及国家根本的安全与社会基本的稳定，并对此构成了现实的威胁与损害。这是紧急状态概念最核心的构成要素，几乎在所有相关概念中都有所涉及。其次，紧急状态是一种超出国家正常范围所能控制的危险社会状态，需要宪法给予其特殊授权方能有效应对。紧急状态是与正常社会状态相对应的概念，它反映了非常态的危险对国家造成的严重影响，即正常的国家权力体制已不足以有效应对，必须采取特殊的权力体制，动用新的权力手段加以遏制。最后，紧急状态具有一定的空间和时间范围。由于其属于非正常状态的社会样态，因而不会长期存在，具有时间的有限性。并且在空间范围上也表现为有限性，即紧急状态或是全国范围，或是国家领土内的某一或某些地方。对上述基本要素进行归纳后，笔者认为所谓紧急状态就是指在特定时间和空间范围内出现的一种危及国家安全与社会稳定并超出国家正常范围所能控制需由宪法特别授权予以应对的危险社会状态。

结合紧急状态的内涵，在宪法上其突出的表现特征为：第一，危机性。紧急状态通常是对国家安全和社会稳定造成巨大冲击的危机，往往会产生灾难性后果。这种危机是全方位的，既包括自然灾害，亦包括人为事件，如果不及时应对与遏制将会对整个国家和社会造成毁灭性的、难以挽回的损失。第二，非法性。紧急状态是与正常状态相对的概念，它的出现就意味着常态的法律不足以应对其造成的影响与损害，必须采用非常态的法律手段才能进行有效应对，遏制其进一步发展。故这种手段在正常社会状态下必定是非法的，不被宪法和法律认可的，是只在紧急状态下才能使用的特殊手段。这也表明紧急状态本身就具有非法性。第三，突发性与暂时性。紧急状态的出现往往不以人的意志为转移，具有现实性、突发性的特点。作为一种非正常的社会状态，它的出现是超出正常范围预料外的一种突发性危机状态，但这种状态因其突发性也决定了其暂时性。因其对国家和社会造成的严重威胁必会得到及时的解决与遏制，所以无论在时间上还是空间上它都是一种暂时性的特殊社会状态。第四，程序性。紧急状态既是一种事实状态更是一种法律状态。盖因每个人对紧急状态的感受与认定各不相同，只有依据宪法法律认定的紧急状态方能称为紧急状态。而这种宪法法律认定的紧急状态必须由特定权力机关经过法定程序宣布产生，社会才能真正进入紧急状态。这种程序性也保证了紧急状态下的特殊权力不被滥用。

(二)紧急状态的宪法渊源

紧急状态起源于中世纪法国“三十年战争”时的“围场状态”[7]，但笔者认为这仅是词源意义上的一种诞生，当时学者并未对其进行深入的探讨与研究。近代宪法诞生之初，学者更多关注的是权力的分立与制衡，尤其是对行政权的监督与限制，也未更多对紧急状态予以关注，仅就战争状态问题进行了有限规定。进入19世纪一些国家宪法开始就紧急命令权问题进行规定，如1848年普鲁士宪法第63条、1889年日本明治宪法第8条等都出现了紧急命令权的称谓[8]。近代意义的紧急状态制度出现是在20世纪，伴随两次世界大战、经济危机、1918年大流感等事件的出现，各国在理论与实践中开始对其进行深入的研究与探讨，初步建立了紧急状态制度，形成了较为完善的紧急状态理论体系。紧急状态制度建立之初就表现为一种法治性，盖因其内在属性的反宪法特征，即紧急状态与正常的宪法状态存在着一种天然的对抗紧张关系，必须将其纳入法治的轨道中才能克服其任意性与扩张性，避免对宪法价值与宪法秩序造成严重的损伤。换言之，紧急状态诞生于宪法框架之中，是在非正常状态下依据宪法的价值与原则寻求一种与之和谐共存平衡状态的制度设计。紧急状态是一种与宪法正常状态相对应的暂时性非正常状态，这种非正常性表现在：其一，它改变了宪法基本的权力制衡体系，扩大了行政权。紧急状态往往涉及国家的基本安危，为有效应对此种危机，需要政府快速高效出台有力措施，尽快遏制事态的恶化与进一步发展。因此政府必须获得比平时状态下更大、更多的权力，行使权力的程序上也应更加简化，这就使得立法权与司法权对行政权的监督与制衡必定暂时缩减。其二，它改变了宪法中公民基本权利与自由的保障，缩小了公民权利范围。在正常宪法状态下，公民基本权利基于其内在的竞合关系与社会公共利益的外在因素，必然也受一定限制。但在紧急状态下，基于处置特殊、紧急事态的需要，公民基本权利会受到比正常宪法状态下更多、更大的限制，比如政治权利与自由、表达自由、人身自由、通讯自由、经济自由、财产权等都在行使的范围与方式上受到诸多限制。需强调的是紧急状态这种非正常性具有明确的宪法和法律授权，始终置于宪法的法治框架下，由其对政府所必须拥有的紧急权力的条件进行严格限定；对启动紧急程序的主体进行严格限制；对紧急权力的行使进行严格的限制；对公民权利的克减进行严格的限定，遵循基本人权原则、比例原则和正当程序原则。

二、紧急状态的宪法规范与制度设计

紧急状态作为一种宪法理论中的特殊社会样态，必然受到宪法的关注与规制。因此，各国宪法在规范与现实两个层面上对其进行必要的制度设计与规制，以使国家能够有效应对紧急状态并保证宪法基本价值秩序不被破坏。

(一)紧急状态的宪法规范表现

紧急状态作为一种无可避免的非正常宪法状态，不仅给国家安全和社会稳定带来巨大危机，也对公众的基本生活秩序和权利行使造成重大影响，因而在各国宪法文本中都有所体现。笔者研究了世界上宪法制度较为完备且具代表性的40个国家的宪法文本，发现其中专门对紧急状态进行宪法规范的有29个国家，(见表1)占到总数的近四分之三。在世界范围内，宪法制度建设较好的国家集中在欧洲与亚洲，因而笔者选取了较多的宪法文本进行比较分析。而美洲国家中，美国是较具有代表性的国家，其他国家也大多参照其宪法立法模式，故美国宪法中未出现紧急状态规定也导致其他各国在宪法中也大多并未对其进行规定，仅巴西联邦共和国宪法在第七章行政权第二节共和国总统的职权第81条第16款中规定总统有“确定应急措施和发布戒严令和紧急状态令”的权力。并且在各国宪法文本中对紧急状态的称谓也各不相同。直接在宪法中采用“紧急状态”一词的有13个国家，分别是中国、印度尼西亚、印度、土耳其、越南、泰国、老挝、以色列、西班牙、俄罗斯、白俄罗斯、葡萄牙、巴西。而其他国家大部分采用“紧急情况”一词表述，如阿拉伯联合酋长国、挪威、瑞士、希腊等国家；韩国采用“非常状态”的称谓，其宪法第77条规定“当出现战时、事变或国家非常状态时，总统认为有必要以兵力应付军事上的需要或为稳定秩序所必要时，根据法律规定，有权宣布戒严；德国则采用“防御状态”进行表述，用专章规定了详细的防御状态下的制度体系。还有部分国家虽未在宪法文本中直接出现紧急状态或类似词汇，但用另外方式对其进行了制度规定，如法国宪法第16条规定：“如果共和国的制度、国家独立、领土完整或者国际义务的履行受到严重的、直接的威胁时，以及宪法上规定的公共权力机构的正常活动受到阻碍时，共和国总统在正式咨询总理、议会两院议长和宪法委员会后，根据形势采取必要的措施。”这也可作为其紧急状态制度的重要宪法渊源。通过对比分析各国宪法文本中紧急状态问题的相关规定可发现：第一，紧急状态出现的位置多集中在立法权、行政权和公民权等相关章节中。在图表分析的27个国家中，有13个国家在立法机关相关权力中规定紧急状态；有21个国家在行政机关相关权力中规定紧急状态；有10个国家在公民权利中规定了紧急状态下权利的克减(见表2)。由此可见，第一，大部分国家还是关注紧急状态下行政权的扩张与有效运作，但在立法机关或公民权利中对其进行规范，也显示了宪法对紧急状态的谨慎态度与规制作用。第二，紧急状态的发布与措施制定权多规定为国家元首的权限，从表2可看出有13个国家在国家元首职权中规定了紧急状态下的有关权限。这样规定有利于国家元首领导政府第一时间采取有效的措施，及时应对紧急状态造成的危机与损害，体现了行政应急性权力的作用。第三，在对紧急状态下公民权利克减方面主要集中在政治自由、表达自由、劳动权、财产权、行动自由等方面，尤其是对强制性劳动义务的规定，在泰国、土耳其、白俄罗斯和希腊等4国宪法中都有规定，还有在叙利亚、意大利和埃及等3国宪法中对表达自由作出的限制性规定。而公民基本的生命权和人格尊严权都属于不可克减内容，宪法强调了保护。

表1 世界各大洲代表性国家宪法文本名称(1)其中带*的为宪法文本中对紧急状态进行宪法规定的国家。

表2 紧急状态在各国宪法文本中的位置(2)因英国宪法性文件较为琐碎复杂在此未做具体分析。

续表

续表

(二)紧急状态的宪法制度设计

紧急状态是每个国家无可避免的一种特殊情况，为有效应对并遏制这种非正常的危机性社会状态，宪法和法律会事先对其进行一定的制度设计与构建，以应对日后可能会出现的危机或威胁。尽可能防止紧急状态突然来临时国家陷入混乱无序的动荡状态，给公民的人身和财产造成难以弥补的损失。纵观各国的有关紧急状态的现实概况，在其宪法制度设计上主要由以下几方面构成。

第一，紧急状态的确认与宣布制度。紧急状态作为一种非常态的危机社会状态，一旦确认、宣布、启动将会导致政府行政权力的扩张，公民某些宪法性权利受限，社会生活各方面都受其影响。因此，现代法治社会强调不到万不得已不能启动紧急状态，并对紧急状态的确认与宣布规定了严格的法定程序。大部分国家在其宪法中都规定了紧急状态的确认与宣布程序，以表示对这一反常规状态的重视与规制，也有一些国家通过制定独立的紧急状态法来规定确认与宣布制度。需注意的是紧急状态的确认制度还包括对紧急状态实施期限的限制、紧急状态的变更和延长；紧急状态的宣布包括对紧急状态终止的宣布[9]。

第二，紧急状态下政府的行政紧急权力制度。这种行政紧急权力如同刑法上的紧急避险和正当防卫，是国家发生危机时，政府为实现避险和防卫不得已采取的紧急权力，是出于国家安全的紧急需要，而此种威胁国家安全和社会秩序的危机又非正常宪法权力体制所能处置、解决或应对时，产生的政府紧急权力制度。在紧急状态下政府的行政权因其高效性而居于核心权威地位，可以通过采取各种紧急措施来行使自己所掌握的国家权力，而这些紧急措施往往是正常社会状态下所不可能由其任意制定并行使的国家权力。这种行政紧急权力制度也并非无限制，它受制于宪法和紧急状态法的相关规定，只能在法定的范围内进行权力体系的构建。

第三，紧急状态下公民的权利克减制度。紧急状态下强调国家的安全和社会的稳定。在此情形下国家利益、集体利益要远超个人利益，为了国家的安危不可避免要对公民的某些权利进行限制与剥夺。例如紧急状态下采取的宵禁，会限制公民的人身自由和一些店铺的经营活动，使其经营自由权和财产权受损。换言之，紧急状态下为实现快速高效的遏制危机、恢复正常社会状态，政府所采取的行政应急措施会造成公民权利的受限与克减。但此种权利克减亦必须建立在法治基础上，由法律对其进行规范与限制，以保证在紧急状态下公民一些最基本的核心宪法权利不受侵害，防范政府超出应有范围肆意侵犯公民权利。故针对这种权利克减状态，形成了法律规范下的公民权利克减制度。

第四，紧急状态的应急预案制度。紧急状态的出现不可避免，为在其出现时政府能够快速高效地采取有力措施遏制其进一步发展，迅速恢复常态，就必须建立科学合理的应急预案制度。所谓应急预案就是指根据紧急状态的规律特点，结合国家、社会的实际情况，为消除危机，减少紧急状态带来的损失和危害而预先制定的预备对策方案。紧急状态的应急预案制度必须符合实际又要科学周密，同时也要遵循分级分类原则，既包括全国性的总体应急预案，又包括地方性的各级应急预案。

第五，紧急状态下的法律责任制度。紧急状态下当事人在不履行紧急状态法所确定的法律义务或从事越权行为给公民生命财产造成不应有的损失时，由国家有权机关依照法律规定给当事人确定一项新的必须承担义务的制度即为紧急状态下的法律责任制度。在此强调没有国家有权机关的确认，紧急法律责任是不能成立的。紧急状态下的法律责任作为一项追加义务，它属于法律评价的范畴，必须由法律规定的有权机关作出最终权威性的判断，并且此种判断的效力为国家法律所认可。故当事人自身、他人、一般国家机关都不能对紧急状态下的法律责任进行随意判断，即使作出判断也不产生相应的法律效力。这种法律责任制度一方面保障了紧急状态下公民对政府积极配合义务的实现，有利于政府和公众团结一心共同遏制危机；另一方面也保证政府在紧急状态下遵循宪法和法律制约，不能随意扩张行政权而肆意侵犯公民权利。

三、我国宪法框架下紧急状态的实施

我国于2004年在宪法修正案中规定了紧急状态，但截至当前为止尚未制定紧急状态法，而只是制定了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)，其与紧急状态法所要规定的内容相比，仍显不足。在实践中，我国已经出现了非典、禽流感、汶川大地震、新冠肺炎疫情等紧急事件，甚至是较大的涉恐事件，但并没有真正启动进入紧急状态。换言之，我国对紧急状态这一特殊制度设计宪法实施的思维和方法仍处于探索阶段。

(一)紧急状态实施的宪法意义

突发性、灾难性的事件会对国家安全、公共利益乃至国家生存造成严重的威胁和伤害，如果没有超前性、前瞻性的制度设计和宪法引领下的相关法律规制，这些危机或将导致国家陷入动乱、公众正常的社会生活难以为继，或将导致政府行政权力陡然扩张、肆意行使给公民权利造成极大的威胁与伤害。唯有将其纳入宪法框架中的紧急状态制度管制，才能避免上述灾难性后果的出现。紧急状态制度虽然在表面上与宪法存在着紧张关系，并造成宪法秩序的一定变化。然而深层次上它的实施是对根本宪法秩序的维护，是确保国家继续坚持法治原则并忠实于基本民主价值的功能载体。具体而言实施紧急状态的宪法意义体现为三个方面。

首先，紧急状态的实施是对宪法根本民主价值的肯定。虽然紧急状态下行政权的扩张与高效行使是其主要内容，但是这种扩张以及高效行使依然要受到宪法民主制度的制约与限制。从表2中可看出，多数国家将紧急状态的决定权授予民意的代议机关，即立法机关来行使，即使有些国家允许行政机关行使这一决定权，也在宪法中对行政机关代位行使紧急状态决定权进行补救性或恢复性的规定,即一旦特定情形消除,行政机关应立即将相关决定交由立法机关批准。由立法机关对紧急状态的决定进行规制，可防止行政机关借紧急状态制度随意扩大自己的权限范围侵害公民权利，也可对行政机关在紧急状态下权力的行使进行监督与控制。

其次，紧急状态的实施是宪法基本法治原则的体现。从表1可看出世界上绝大多数国家都在宪法中对紧急状态制度进行了规定，即使在宪法中未能规定的也都制定了特别的紧急状态法，通过单行立法来进行详细而具体的规定。例如美国虽然在其宪法中未对紧急状态问题作出规定，但在1976年制定了《国家紧急状态法》，实现了实施紧急状态的法治化路径。各国通过宪法引导下的一系列紧急状态立法体系的构建，在原则上、内容上和实践上对其进行了较为完善的法律规制，将其实施牢牢地限定在法律控制范围内，防止其突破权力制约的轨道而陷入专制的泥沼。

最后，紧急状态的实施是对宪法保障人权原则的维护。紧急状态下政府行政权力的扩张必然会导致公民权利的受限缩小，但究竟扩张到何种地步，公民权利克减到何种程度，是必须由宪法和法律进行规制的。在专制时代不存在人权问题，统治者可以肆意侵犯公民的各项权利来实现对统治权的维护，而在宪法时代则着重强调保障人权原则，人是目的、人是根本。因此，紧急状态下公民权利可以适度克减，但某些基本人权却不得克减。紧急状态制度对公民权利克减的规定是建立在比例原则之上的，体现了国家安全与公民自由之间的利益博弈，也是对宪法保障人权原则的维护。

(二)我国紧急状态制度宪法实施的基础

紧急状态制度在中华民国时期就已存在，在《中华民国临时约法》中第三十五条、第三十六条就规定了紧急状态问题。其后在《天坛宪法草案》、1924年《中华民国宪法》《中华民国训政时期约法》《五五宪章》、1947年《中华民国宪法》中都有所规定[10]。新中国成立后我们先后颁布了四部宪法，其中对紧急状态制度有所涉及的是1954年宪法、1978年宪法和现行宪法。在1954年宪法中对紧急状态的决定权进行了规定，明确了全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会对紧急状态的决定权，规定全国人民代表大会“决定战争与和平的问题”，全国人民代表大会常务委员会“在全国人民代表大会闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，决定战争状态的宣布”“决定全国总动员或者局部动员”“决定全国或者部分地区的戒严”。在1978年宪法中延续了1954年宪法的规定，依旧将全国人民代表大会及其常委会作为紧急状态的决定机关，但却取消了有关戒严状态的规定，只规定了单一的战争状态。在1982年宪法中紧急状态制度得到发展和完善，一方面它肯定了1954年宪法中有关紧急状态决定权问题的规定，另一方面又扩大了紧急权的使用范围，规定了国务院对紧急状态的宣布权。并且在多个条文中对其进行规定，宪法第六十二条第14项，第六十七条第18项、第19项、第20项，第八十条，第八十九条第16项等条款都对紧急状态制度作了规定。不过当时在宪法文本中并未使用紧急状态的称谓，而是使用“戒严”或“动员”来对紧急状态进行规定。

我国宪法中紧急状态制度突破性的发展表现在2004年的宪法修改中，由于2003年全国蔓延的非典事件给国家和社会带来了巨大灾难并造成了重大损失，在此过程中宪法中规定的戒严制度已不足以应对类似的危机。戒严制度强调的是政府利用军队进行强制性管理控制的职能，在面对类似非典的突发公共卫生事件危机面前，政府需要的是各个部门协同运作，一方面对社会进行有效的控制和管理，一方面对公众采取有效的救助与服务。戒严仅属于紧急状态的一种表现形式，在当前我国高速发展的现代社会，不稳定因素增多，政治、经济、自然因素等都可能引发重大危机，对国家安全和社会稳定造成威胁和破坏，仅仅依靠戒严制度是不足以有效应对和解决这些危机的。因此，紧急状态制度的建立成为必然选择。2004年在对现行宪法第四次修改后，确立了现行的紧急状态制度。这些规定分别体现在《宪法》第六十七条、第八十条和第八十九条。根据这些条款规定，如果在全国或者个别省、自治区、直辖市即将爆发或者已经爆发紧急状态，由全国人大常委会决定进入紧急状态，并由国家主席予以宣布；在省、自治区、直辖市的范围内部分地区爆发紧急状态，由国务院决定进入紧急状态[11]。换言之，它是对紧急状态的决定权、宣布权进行的明确和规范，将全国范围内的紧急状态决定权授予全国人大常委会，宣布权授予国家主席，而将省一级的部分地区进入紧急状态的决定权授予国务院，以期能够明确紧急状态制度的宪法地位与宪法规制，并推动现实中这一制度的构建和发展。它扩展了紧急状态的范围，并将应对紧急状态的措施都纳入宪法的框架，实现了紧急状态的宪法之治。在此基础上，有关紧急状态的法律制度获得了宪法依据与授权，可就各自领域进行具体而详细的规定，以此实现我国紧急状态制度法治化的进路与发展。

(三)我国紧急状态制度宪法实施现状与反思

我国的紧急状态制度在2004年获得宪法确认与支持后，进入了一个全新的发展阶段，尤其是在2007年通过颁布了《突发事件应对法》，表明我国对紧急状态的应对工作不断成熟，也是对紧急状态制度发展的经验总结，是我国紧急状态下的应急机制走向法制统一的标志。2019年习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习中提出要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。2020年习近平总书记在北京主持召开专家学者座谈会时再次强调，要有针对性地推进传染病防治法、突发公共卫生事件应对法等法律修改和制定工作，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，这也为我国紧急状态的宪法实施指明了方向和目标。当前我国紧急状态实施的专门法依据是《戒严法》《突发事件应对法》以及《突发公共卫生事件应急条例》。其他有关应对紧急状态处置措施的规定则散布在《刑法》《民法典》《消防法》《传染病防治法》《防震减灾法》《野生动物保护法》《动物防疫法》等部门法规范中。由于缺乏统一权威的规范紧急状态的法律，所以在实施过程中主体较为混乱，也导致实施权限范围的交叉与模糊，难免在应对危机时顾此失彼、漏洞百出[12]。这从最初湖北省应对新冠肺炎疫情中一些地方国家机关的不知所措与尴尬无奈中可见一斑。

由此可见，我国紧急状态制度的实施仍存在不少的问题和不足，突出表现在以下方面：第一，实施中缺少对紧急状态下公民权利克减问题的具体规范与运行规则。我国宪法中并未出现有关紧急状态下公民权利克减的相关规定，但行政机关在紧急状态下行使行政紧急权过程中，必然会对公民权利产生影响或造成伤害。各国实践经验表明，必须在宪法和法律中明确公民权利克减的原则与边界，才能防止行政权在紧急状态下任意扩大且肆意侵犯公民的权利和自由。然而我国现行的各单行应急法律法规中，对于行政紧急权应当遵循的基本原则却鲜有规定。仅在《突发事件应对法》第十一条第一款中规定：“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施，应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应；有多种措施可供选择的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这是比例原则在该法中的应用，但该项规定对于比例原则的运用并不完整，缺少目的性原则，未能穷尽比例原则的所有内容，极有可能对公民权利造成损伤。譬如新冠肺炎疫情防控期间地方对公民人身自由的管控措施中出现的过激行为。第二，紧急状态制度实施保障体系仍有待完善。世界各国在宪法对紧急状态制度作出原则性规定基础上，都制定了较为详细具体的单行法律——《紧急状态法》，保障了紧急状态制度的体系和法律规制上的统一性，如美国、俄罗斯、英国、法国、加拿大等国家均有各自的紧急状态法，并在此基础上形成较为完善的紧急状态实施法律保障体系。而我国至今为止未能出台紧急状态法，有关紧急状态的立法呈分散状态。《突发事件应对法》仍属于宪法正常状态下处置紧急事件的一种法律制度，它与突破宪法正常状态的紧急状态仍有区别，并不足以取代或代表紧急状态法。故我国当务之急就是对有可能出现的破坏正常宪法状态的紧急状态问题进行相应的立法保障，防止未来可能出现的政府无法在现有宪法框架下应对的危机和灾难。并在此基础上明确紧急状态的实施主体、明晰各自实施权限范围，梳理整合其他不同位阶法律法规中实施紧急状态的条文，保障紧急状态实施的统一性和协调性[13]。第三，有关紧急状态制度的具体实施运行方面存在空白地带，个别实施标准和原则不协调、不统一，也缺乏相应的监督机制。由于我国有关紧急状态的立法呈分散性特点，没有相对独立完整的紧急状态法，紧急状态相关制度的法律集中在三个领域内，其一是自然因素引起的紧急状态法律规制，如破坏性地震应急法、防洪应急法等；其二是人为因素引起的紧急状态法律规制，如戒严法；其三是自然因素与人为因素结合引发的紧急状态法律规制，如突发公共卫生事件应急法、核事故应急法等。在整体上这些立法表现为部门性较强、分级不够、缺乏统一的实施原则和标准，在内容上也表现得较为抽象，可操作性不强，加之缺乏对其必要的监督，导致现实实施过程中极易出现法律适用冲突与执法矛盾。

综上所述，笔者认为，未来完善我国紧急状态制度宪法实施的具体路径可从以下三个方面做起：首先是完善宪法中的紧急状态规定，对紧急状态下公民基本权利的克减做出相应的规范与限制，强调紧急状态实施的法治化路径。从表2对世界代表性国家宪法中紧急状态条款的规定分析不难看出，公民权利的保障始终是宪法的价值追求，这种价值目标的实现是建立在国家安全不受威胁，社会稳定不受破坏的基础上，一旦丧失这一基础，公民权利亦将不复存在。因此紧急状态下克减公民权利保障国家的安危是必须的，但是这种克减必须建立在法治范围内，受宪法规制。我国宪法仅仅规定了紧急状态的决定权与宣布权，对公民权利的克减未作出明确规定，这不利于现实中紧急状态制度实施的法治化发展，也可能会造成政府权力紧急状态下对公民权利的肆意侵害，例如新冠肺炎疫情防控过程中个别地方政府采取的过激反应手段。笔者建议通过修改宪法的方式，在公民权利一章中增加紧急状态下公民权利克减的相关条款规定，明确紧急状态下公民的权利与义务，划清克减的边界，保护核心的公民权利。倘若修改宪法条款存在困难，也需在制定紧急状态法时，在条文中明确这一问题的相关规定，实现紧急状态下对公民权利的根本保障。其次，加快推进我国单行的紧急状态法的制定，构建统一协调的实施保障机制。由上可知，我国当前紧急状态制度最突出的问题是立法分散，没有形成统一、协调的法律保障体系。从我国现实情况看，一些重大的、对国家宪法和法律秩序危害极大的紧急事件，无法在现有的法律体系中找到实施应对的依据。而新型的危险因素层出不穷，近年来我国暴恐案件呈高发状态，恐怖组织和恐怖活动已成为当前威胁我国国家安全与公民权利的最大危机。故笔者认为，我们应当在遵循现有宪法紧急状态条款的基础上，积极推动制定一部统一的紧急状态法，对我国紧急状态制度进行详细而具体的设计，以应对今后国家可能出现的重大危机和灾难。并在统一的紧急状态法指导下规范我国有关紧急状态的单行立法，进一步深化这些单行应急法律法规实施过程中的协调和统一，形成一个健全的紧急状态法制保障体系，既有宪法层面原则性的规定，又有对宪法条款进行直接具体化的宪法性法律，还有在此基础上建立的门类齐全、协调一致的分类、分级、分期的单行应急法律法规。第三，在完善紧急状态实施法制保障体系基础上，还要加强国家权力机关对实施过程必要的监督。盖因紧急状态制度实施过程中行政权的扩大运行与临时性行政应急措施的执行一旦脱离了必要的监督，必将导致权力失控与泛滥，这就需要加强权力机关即全国人大及地方各级人大在此方面的监督职能。一方面针对行政机关采取的应急执法措施，在基本准则、基本职权和基本程序上进行科学性、适当性的评估与衡量，为行政立法制定标准、限定范围；另一方面需要加强对紧急状态下行政机关的应急执法行为的实时检查与监督，通过建立常态化的行政应急执法检查机制，发现紧急状态下实施行政应急措施中存在的突出问题[14]。同时辅之建立专项行政应急执法检查机制，对紧急状态下法律实施与法律适用问题及时跟进解决，防止个别行政应急执法行为突破宪法与法律的底线，保障其在宪法法律范围内规范运行，为紧急状态实施提供法治保障。