新一轮棉花目标价格政策对八师棉花产业发展的影响

2021-05-26王斌

兵团党校学报 2021年2期

关键词：收入

[摘要]棉花是我国第一大经济作物，广义的棉花产业包括了纺织等一系列的下游产业，棉花产业的发展事关农民增收，纺织行业提质增效等诸多国家战略目标。在区域经济，政策引导，气候变迁的综合影响下，新疆成了全国最大的集中产棉区，新疆棉花产业的高质量发展，新疆植棉农户的增收，不仅具有经济效益，更具有举足轻重的政治意义。从国际市场看，新疆棉花并不具备绝对优势，当前新疆棉花的生产成本高于周边国家，在棉花目标价格的保障下，新疆的棉花种植业没有外流。当前目标价格政策经过三轮，近十年的实行，一定程度上达到了促进国内棉花产业集中与发展，新疆棉农收入增加，保证新疆社会稳定与长治久安的目的。在当前政策下，基于当前职工植棉意愿，如何更好发挥兵团职工维稳戍边的作用，实现人口集聚，是值得兵团人思索的问题。

[关键词]棉花目标价格;棉花产业;兵团职工;收入

[中图分类号]F323.7 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2021）02—0036—09

[作者简介]王斌，男，兵团第八师石河子市党委党校讲师，博士研究生，研究方向：农业经济学、管理学、农垦经济。

一、棉花产业的区域变迁及政策变迁历程

棉花作为世界上重要的经济作物，是中国第一大经济作物，也是第二大农作物，其产品是重要的战略物资，关系到国计民生。棉花是农业和纺织工业两个领域的联系纽带，影响着植棉农户的收入，又是棉纺织业的原料，还影响着外汇收入。棉花产业的快速发展为我国经济社会发展，棉花产业链条相关企业资本积累，人民生活质量和水平提高提供了重要支撑。

中国在棉花产业上的技术与人才优势世界瞩目，特别是西北产棉重要基地的自然优势与比较优势突出，但是中国棉花产业管理体制机制还不够不完善，政策引导并不能完全发挥棉花产业自然与技术资源的优势，棉花产业存在结构性过剩，库存积压过大，优质棉供不应求等现象，因此，中国一直致力于通过供给侧结构改革，优化棉花产业布局，提升棉花品质与棉纺织品质量，打造品牌產品，满足人们高端棉纺织产品的需求，缓解纺织行业的化纤替代、消费升级、阵地转移等现状。

（一）棉花产业的重要性

中国是世界上最大的棉花生产国，同时也是世界最大的棉纺织品消费国和进口国，生产的棉花约占世界总产量的 1 /4，消费全世界40%以上的棉纺织品，进口了世界市场40%的棉花。作为我国现阶段产业链最长的农产品和产业关联度最高的经济作物，棉花产业能否健康发展事关我国广大植棉区棉农的稳步增收，更影响到棉纺织企业的国际竞争力。

自改革开放以来，农业相关政策逐步由计划经济模式向市场经济模式转变，因棉花市场价格波动符合开放式蛛网模型，波动振幅会自然递增，市场自发调节无法解决棉贱伤农，棉贵伤纺的问题，我国通过棉花进口配额管理、滑准税、良种补贴和临时收储等一系列棉花生产扶持政策对市场波动进行修正，对棉花产业给予扶持。但扶持政策不能完全解决我国棉花产业安全问题，同时由于政策实施过程的偏差以及政策设计的缺陷，一定意义上加剧了市场风险，还曾经引起了我国棉花种植面积波动、棉花质量下滑、市场动荡、库存激增等一系列问题。

（二）新疆成为棉花最大产区的变迁历程

1949 年之前，我国棉花主要分布在长江中下游平原、华北平原和渭河平原。新中国成立初期，北方工业基地的建设促进了棉纺工业的发展，由此带动了北方的棉花种植。20世纪60年代，北方棉花与玉米、小麦等粮食作物对土地的竞争威胁到当地口粮安全，棉花生产中心开始从北向南转移。随着80年代南方经济的发展，棉花种植又开始向北迁移，长江流域植棉面积萎缩，黄河流域植棉面积扩大。90年代再次出现了棉花种植区域的转移，棉花主产地从长江流域、黄河流域移动到以新疆为主的西北内陆棉区。

新疆自1997年棉花种植面积超过河南省以来，一直是我国棉花种植第一大省，而新疆生产建设兵团一直是新疆棉花产业的龙头，是我国棉花产业规模化集约化经营的探索者与实践者。由此可见，新疆棉花产业的聚集是自改革开放以来，在传统植棉区域经济发展速度，我国棉花产业政策，全国范围内的气候变化等共同影响下，我国棉花产地布局由南向北，再由北向西北地区变迁的大形势下形成的。伴随着改革开放过程中棉花产地的转移，棉花产业已成为八师石河子市经济发展的重要支柱型产业，在第八师石河子市经济发展战略中占有极其重要的地位。

（三）棉花产业政策的变迁过程

由于新中国成立初期的资源紧缺，棉花实行了“不放开市场、不放开收购和不放开价格 ”的典型计划经济政策。1995年后，由于我国市场经济初步成型，棉花作为重要的经济作物，开始尝试市场化运作，允许价格浮动，同时对价格进行一定管控。1999年开始，由于加入WTO的要求，我国对棉花流通体制进行了全面改革，通过建立起在政府指导下由市场形成价格的机制，拓宽经营渠道，减少流通环节，培育棉花交易市场，促进有序流通等措施，力求构建棉花的市场化运行体制机制。

2011年，棉花价格出现持续下跌，为保护棉农收益和植棉积极性，国家通过政策对价格进行兜底，决定自2011年9月起实施棉花临时收储预案。为减轻政府财政负担，2014年国家决定在保护棉农基本收入前提下，推动临时收储和农业补贴政策逐步向农产品目标价格制度转变，在新疆启动了为期3年的棉花目标价格改革试点，在棉花市场价格低于目标价格时，对棉农进行补贴，保证农民基本收益。2017年国家发展改革委、财政部联合印发《关于深化棉花目标价格改革的通知》，新的棉花目标价格水平按照近3年生产成本加合理收益确定，目标价格由一年一定改为三年一定。2020年3月，国家发改委、财政部公布《关于完善棉花目标价格政策的通知》，宣布延续2017—2019年新疆棉花目标价格水平，维持每吨18600元三年不变。我国棉花的综合性收入补贴、专项性生产补贴以及国内市场保护制度三者相结合的政策支持体系初步形成。

二、第八师棉花产业发展现状及存在问题

（一）第八师棉花农业生产技术发展现状

1.基地建设稳步发展。进入新世纪以来，第八师棉花耕种面积，棉花总产量持续增长。由2000年的129.77千公顷，增长到252.79千公顷。棉花播种面积占比波动上涨，由74.24%增长到89.36%。其中2010年左右，受市场与政策双重影响，第八师各团场压缩了棉花面积，导致播种面积占比大幅下降，后在政策与市场刺激性下，棉花播种面积占比进一步增加。2017年兵团团场综合配套改革实行后，由职工根据市场与政策自主选择耕种作物，第八师棉花耕种面积显著提高，占比89.36%，达到历史最高。

在播种面积与占比上涨的同时，第八师棉花产量也在新世纪后逐年增高，由2000年的119661吨增长至2018年的610616吨，平均产量自2008年后稳定在每公顷2400—2500公斤。

2020年第八师石河子市棉花播种面积379.4万亩，预计籽棉总产175.3万吨，比上年增加40万吨;预计皮棉总产65万吨，比上年增加5万吨。2019年手摘棉种植成本2250元/吨，机采棉种植成本1800元/吨，与去年基本持平。2019年10月底，全师棉花机采面积369.4万亩，累计拾花156.3万吨，完成预产的97.7%;目前交售籽棉134.8万吨，占采收量的86.2%，已加工皮棉16万吨。

2.推进棉花提质增效。2019年第八师石河子市实现机采棉面积360万亩以上，棉花全程机械化率达到96.2%。配套实施膜上精量点播、良种包衣、测土配方施肥、杂交棉应用等高密度植棉栽培模式，率先在国内运用机采棉技术，棉花采摘实行统一收购，统一品牌，统一销售，其中“银力”牌棉花享誉国内外，总产量占兵团的30%以上，占自治区的八分之一，约占全国的十分之一。

3.棉花初加工规模适度、采收全程机械化。截止到2019年底，第八师石河子市已拥有大型棉花机械采收设备600多台套，初步实现大面积机械化采收、加工一体化。目前，第八师石河子市共有法人棉花加工企业41家，棉花生产线99条，年加工能力可達60万吨以上。

（二）第八师团场综合配套改革后农业经营模式发展现状

政企分工、各就其位，团场“政”的职能转变、连队服务意识提升、加工流通企业市场主体地位增强;土地确权颁证，职工生产经营的自主性增加、积极性高涨;棉花市场化经营体制逐步完善、支柱产业地位巩固，成为职工增加收入的主渠道。

1.团场改革推动棉花市场化经营体制逐步完善。团场由“企”转“政”，依法履行行政职责，主要负责落实团场综合配套改革、棉花目标价格改革，并对辖区内的棉花加工流通企业进行监管;团场取消企业法人资格，真正开始履行政府职能，不再通过棉花生产经营获取利润，不再直接参与棉花生产销售。八师充分运用会议传达、政策讲解、网络媒介等多种方式，对棉花目标价格补贴资金管理、补贴兑现、棉花质量管控等进行大力宣传，确保职工利益得到保障;同时市场监管局加大了督查力度，对收购期内的职工关心的扣水扣杂等问题进行不间断的监督检查。

2.棉花支柱产业地位巩固，成为职工增收主渠道。受团场综合配套改革和棉花目标价格的共同作用，第八师石河子市棉花生产没出现人们担心的“花花田”现象。2020年第八师石河子市棉花播种面积379.4万亩，退水减地较往年种植面积略有减少。

改革后职工对籽棉收购价格更加敏感，而皮棉终端市场优质优价的定价机制传导至棉花加工企业后，棉花加工企业根据市场需求按照籽棉质量确定收购价格，职工据此选择种植优质棉花，而不再单纯追求产量，从而实现了兵团整体棉花质量的提升。兵团高度重视棉花工作，召开专题会议部署棉花工作，对棉花的收购和补贴进行具体要求，大力提升品质好的棉花奖补工作，极大地调动了职工的落实棉花质量的积极性，从目前调研了解掌握的情况来看，第八师石河子市公检棉花质量比去年度有较大幅度提高。

3.职工种植棉花的积极性大幅提升。土地确权颁证使职工真正成为土地的主人，生产经营的积极性被完全激发出来。调研中职工普遍表示：拿到农用地承包经营权证“像吃了定心丸”，种自己的地“像养自己的孩子”，我们舍得投入、舍得花钱，连地里的残膜也比以前清理的更干净了;职工由以前的被动生产经营转变为主动作为，生产管理更加精准，经营过程力图把握“市场行情”。

取消行政主导的“五统一”，“职工想种什么就种什么，想怎么种就怎么种，产品想卖给谁就卖给谁”，破除了长期以来兵团行政主导棉花生产的体制机制障碍，极大地释放了市场活力、解放了生产力，提高了资源配置效率。调研中职工说：现在农资自己选购、采收拉运自主选择、籽棉自由交售，不再需要连队统一组织管理，自己种棉自己做主。调研发现，今年职工完全根据市场价格交售籽棉，籽棉跨团、跨兵地交售大量涌现。如六师芳草湖流入约3万吨左右。

（三）当前第八师棉花产业发展存在的问题

1.加工能力仍显不足。改革后团场籽棉产量大幅增加，第八师石河子市棉花加工能力仍显不足，由于棉花采收期较为集中，调研中发现有些加工厂还存在交花车辆排队的现象，虽然今年第八师石河子市新招商引资民营企业新上12条生产线，但由于部分民营企业施工进度较慢，未赶上棉花采收的旺季，仅收了个尾，棉花收购最大的潜力未有效释放。

2.新情况新问题多，棉花信息录入问题较多。兵团《2019年兵团棉花目标价格改革工作实施方案》近期以下发至各师，棉花信息录入工作在4月份就开始了，八月份，发改委专门进行了棉花信息录入工作的培训，按方案分工，农业农村局进行测产、统计局完成种植面积的上报工作，加工企业、连队“两委”都深入田间进行登记并平台录入。调研中发现，夫妻同为职工，分别于不同连队种棉花，交至一个账户，产量超过测产4%，落实补贴出现问题;由于个别连队“两委”工作不深不细、身份证信息登记不准确，信息录入问题较多，截至目前，上报修改信息141条，其中150团修改信息最多，增加了工作量，对职工利益产生了一定影响。

3.体制机制不顺，职工植棉成本依然存在下降空间。受制于现有体制机制，职工植棉成本下降与收入增加依然存在较大空间。职工农业用水价格依然高于自治区，调研中发现，由于价格差异八师较周边沙、玛两县每亩地水费成本高出30元左右，职工植棉成本依然存在下降空间。

三、第八师部分团场职工调研结果及分析

为了解兵团职工在团场综合配套改革之后，在当前新一轮棉花目标价格政策即将实施之际，第八师职工对棉花种植前景的预期，本文随机选取第八师6个团场，15个连队对职工进行访谈，同时发放问卷。共发放问卷530份，收回490份，其中有效问卷473份，问卷有效回收96.5%。

（一）问卷基本数据梳理

1.职工基本信息

在参与问卷调查的473名职工中，男性职工307人，女性职工166人。307名男性中，25岁以下2人，占比1%，25至34岁8人，占比2%，35至44岁59人，占比19%，45至54岁153人，占比50%，55岁以上85人，占比28%。

166名女性职工中，25岁以下2人，占比1%，25至34岁13人，占比8%，35至44岁48人，占比29%，45至54岁66人，占比40%，55岁以上37人，占比22%。

2.职工植棉情况

473名职工平均植棉面积61.17亩，平均植棉年限14年，平均家庭人口3.51人，平均家庭劳动力数量1.77人。平均亩产381.46千克，最高亩产480千克，最低亩产300千克，中位数亩产380千克;平均棉花售价4.68元，最高售价5.4元，最低售价3.8元，中位数售价4.6元;补贴前平均每亩植棉收益-10.33元，最高补贴前每亩收益376元，最低每亩收益-250元，中位数每亩收益-16元。平均家庭植棉收入69772元，其中最高家庭植棉收入400000元，最低家庭植棉收入8000元，中位数家庭植棉收入40000元。植棉收入占家庭总收入20%共27人，平均家庭植棉收入25250元，占21%—40%共59人，平均家庭植棉收入30352元。占41%—60%共75人，平均家庭植棉收入43925元，占61%—80%共129人，平均家庭植棉收入118320元，占100%共183人，平均家庭植棉收入65169元。平均家庭非农收入31858元，最高非农收入300000元，最低非农收入0元，中位数20000元

（二）问卷数据分析

1.影响职工收入的因素分析。通过多元回归法对问卷数据进行分析，选取性别、年龄、文化程度、是否正式职工、是否“两委”成员、家庭总人口、植棉劳动力、植棉年限、种植土地性质、是否加入合作社、棉花品种数量、“两委”指导次数等15个可能影响职工收入的因素进行多元回归分析，得到以下结果（见表1）。

从表1中可以看出，性别、是否“两委”成员、植棉劳动力、植棉年限、种植土地性质、是否加入合作社、棉花品种数量、“两委”指导次数、植棉花面积等变量对职工收入都有显著的影响，而年龄、文化程度、是否正式职工、家庭总人口对职工收入的作用不显著。这其中，是否有“两委”成员、植棉劳动力、植棉年限、种植土地性质、棉花品种数量、植棉花面积等变量对职工收入都有显著正向影响。

2.影响职工非农收入的因素分析。根据调研数据，选取性别、年龄、文化程度、是否正式职工、是否“两委”成员、家庭总人口、植棉劳动力、植棉年限、种植土地性质、是否加入合作社等指標进行多元回归分析。得到以下结果（见表2）。从结果可以看出，是否“两委”成员对职工非农收入负相关，家庭总人口数与职工非农收入正相关，而其他变量对职工非农收入的影响并不显著。

3.结论分析。职工植棉收入受到多个因素影响，其中职工性别为女与职工收入负相关说明女性职工因家庭等原因，相对男性职工会出现更低的植棉收入。在团场综合配套改革完成之后，“两委”指导重点多为连队中种植条件较差，种植经验较少的职工，植棉大户因其自身植棉技术与田间管理较为成熟，“两委”成员不需要对其进行指导，因此“两委”指导次数与职工收入呈负相关。“两委”成员作为连队的重要组成部分，其承担工作较多，因此影响了植棉收入，非“两委”成员与植棉收入呈现正相关。其余指标如：家庭总人口、植棉劳动力、植棉年限、种植土地性质（多数经营地）、棉花品种数量等，访谈过程中了解，职工植棉年限较长，家庭劳动力多，会促进职工更多获取经营地，相对其他职工，经营地多的职工更易接受新技术，新品种，因此这些指标与职工收入呈现正相关。

职工非农收益仅受是否“两委”成员与家庭人口两个指标影响，“两委”成员因为其工作性质，无法外出打工获取非农收入，因此呈现负相关，家庭人口数量多的职工，劳动力空闲时间较多，可以从事多种经营，另一方面家庭人口多的职工，生活压力与负担较大，外出打工的意愿更加强烈，因此呈现正相关。

综合两个分析结果，第八师石河子市团场职工的收入主要由植棉收入与非农就业收入两部分组成。由于职工常年从事农业生产工作，缺乏外出打工经验，同时由于兵团特殊体制，制约了职工外出打工的行为，造成职工总收入与年龄，学历无关。也就是说，一旦选择了职工身份，就很难再通过自身综合素质，实现远距离的非农就业。在当前植棉成本下，部分职工的亩均植棉成本与植棉收入倒挂，职工农业收入完全依赖于棉花目标价格补贴，且职工缺乏非农就业技能与机会，很难通过非农就业大幅提高收入。棉花目标价格政策成为当前保障大部分职工总收入的最后屏障。另一方面，由于目标价格补贴增加了职工农业收入的确定性，当前职工植棉意愿普遍较高，加之职工植棉经验相对丰富，在目标价格政策的保障之下，第八师石河子市职工对于未来三年的植棉前景较为看好，棉花种植面积与产量较为稳定。

四、政策建议

在当前目标价格政策的保证下，我国棉花产业迎来一个新的发展周期，在这个周期中如何进一步优化相关配套政策，是促进棉花产业高质量发展的关键，也是实现其棉花产业政治价值的重点。从棉花产业的发展角度看，相较于其他我国实施过的棉花产业政策，目标价格政策总体上保证了棉农的植棉收入，在一定前提下体现了棉花价格的市场化运转，实现了棉花市场价格对棉花质量的调控作用，同时也保证了纺织企业的利益，促进了棉纺织企业的健康发展。从棉花产业的政治意义上分析，目标价格政策保证了植棉区域在我国最适合种植棉花的区域停留，避免了在棉花国际市场价格的压力下，棉花种植区域受市场自发调节动力的影响，向周边相对成本更低的国家移动，一定程度上保证了我国棉花产业的安全。同时，棉花目标价格补贴政策，保证了新疆棉农的收益，促进了棉纺织企业由内地向新疆的转移，为新疆的社会经济发展提供了支持，为新疆的社会稳定与长治久安打下了重要的基础。

（一）通过政策引导棉花产业留在国内

在当前国际棉花产业的变动趋势下，棉花生产区域是会伴随经济发展移动的，排除政策因素，国内棉农普遍面临亏损危险，经济压力会迫使产棉区域流向国外。棉花作为重要的战略物资，棉花产业的安全不仅是经济领域的重要基础，同时也具备重要的政治意义，因此通过目标价格等一系列的政策体系对国内棉农进行扶持，使得棉花产区不再向成本更低的国家流动是棉花产业长期的宏观战略。在当前棉花目标价格补贴政策的基础之上，根据棉花市场需求，对补贴政策做出进一步优化，降低补贴政策的行政执行成本，增强补贴政策的精准性，提高补贴发放速度，同时加大目标价格补贴中对于棉花质量指标权重，引导棉农提升棉花质量，是当前一个周期培育棉花产业新型经营主体的关键。

（二）筑牢新疆棉花产业基础

如今棉花布局向新疆地区高度集中局面的形成并不仅是国家政策支持的单因素作用，新疆相对于我国其他棉区所具有的独特自然优势显著促进了我国棉花生产向新疆的集中。通过加强对新疆棉花产业的政策支持力度，促进新疆棉花产业发展，一是在加大棉花良种补贴标准的基础上，增加棉花主产区滴灌、化肥、农机等生产资料的补贴，实施优势植棉区专项补贴，以利于将棉农的生产成本降到进口棉花价格水平。二是通过支持发展多种形式的规模化棉花生产主体，增加新型棉花规模化经营主体的发展资金，安排部分财政投资项目投向符合条件的棉花产业合作组织，引导国家补助项目形成的资产移交给棉花产业合作组织管护。三是加大信贷扶持力度，开展棉花规模化经营组织评级授信，对棉农提供优惠信用政策，国家农业政策性银行、农村商业银行以及农村合作银行要加大对棉花生产的信贷支持。四是支持农业科技部门，加强对品种、种植模式、种植管理及收获机械化等科研投入力度，提高棉花生产单产、总产量，提高机械化使用程度，降低棉农劳务支出，增加棉花产值及效益。通过多种政策配合使得新疆棉花产业更具国际竞争力。

（三）充分发挥棉花产业在兵团维稳戍边任务中的作用

新疆生产建设兵团是维稳戍边的重要力量，长期以来在新疆的稳定与发展中发挥着重要的作用。影响兵团维稳戍边能力的一个重要指标就是人口数量的增长。要实现人口增长，就必须要创造足够的就业岗位，吸引内地优秀人才前来新疆安家落户。在当前兵团团场工业发展无法承接更多就业人口的情况下，农业作为兵团长期以来的优势产业，必须作为持续充当承担兵团职工就业压力的主要行业。

棉花作为兵团重要的经济作物，在南北疆都有大面积的种植。棉花产业对于兵团来说不仅是一个发展经济的重要产业，更是部分兵团职工重要甚至唯一的收入来源。因此棉花产业的发展与兴旺直接影响着兵团职工的收入，也影响着兵团对于内地优秀人才的吸引力。通过政策引导，一方面使得兵团的棉花生产成本降低，更具市场竞争力，另一方面加速棉花产业向兵团植棉团场聚集，为职工创造更多的非农就业机会，增加职工非农收入。从多方面入手，增强兵团棉花产业的竞争力，就是增强兵团职工的生活幸福程度，也是为兵团人口集聚，更好发挥“三大功能”和“四大作用”打牢基础。

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