论家庭养老支持政策的探索实践与机制建构

覃李慧

（吉林大学 法学院，吉林 长春130012）

家庭养老的本质是家庭成员承担对家中老人的物质供养、照料护理和精神慰藉等责任。在老龄化程度不断加深的现阶段，如何巩固家庭的这一重要养老保障功能，成为需要认真探讨的问题。一方面，家庭具有为老年人提供情感支持和心理慰藉的独有功能，因而无法被社会化养老完全取代。另一方面，家庭对养老责任的积极承担不但能够缓解代际冲突，有助于社会和谐与稳定，还能够为国家社会保障制度的改革与养老服务的社会化发展赢取空间。对我国而言，家庭养老功能正常发挥与否，不但直接影响到老年人的晚年生活质量，还进一步关系到家庭对社会化养老服务的购买能力与积极性、国家拉动消费和扩大内需等经济结构调整方略的实施，从而对国民经济和社会发展产生一系列影响。国内研究者们对于国家应当为家庭提供相应的福利和政策支持这一观点总体上没有分歧，但很少讨论老龄化背景下从家庭内部增进养老能力的政策价值。学者们更偏向于探讨如何通过完善社会保障制度和公共服务体系来克服家庭养老危机等，对我国家庭养老支持政策的实践现状和存在问题的关注则相对缺乏。本文拟聚焦家庭内部养老功能建设，探讨应如何构建家庭养老支持政策机制，以充分发挥家庭的养老功能。

一、“家庭养老”“家庭养老支持政策”之界定

家庭是以婚姻关系、血统关系或收养关系为基础的社会单位。家庭养老说明老年人的物质生活资料、照料护理和精神慰藉的提供来自其他家庭成员。通常，家庭养老主要意味着子女为老年人提供养老支持。而社会养老则由政府、社区、市场以及社会组织等家庭之外的主体为老年人提供经济支援、照料护理和精神慰藉等。以社会养老服务为例，具有救济性质的社会养老服务往往是一种无偿的外部供给，并不需要付出对价；但大部分的社会养老服务则需要通过家庭内部或老年人自身所持有的资源加以转换才能获得，比如有偿的机构养老服务。如果最终由老年人或其家庭承担养老服务费用，那么此种形式的养老其实可以视为家庭养老与社会养老的结合。

家庭养老支持政策可以从广义和狭义两个方面来理解。从最宽泛意义上讲，凡是直接或间接有助于增进老年人福祉的政策，都可以看成是对家庭养老的支持政策。因为根据生活经验，提升老年人或其亲属的权益，都可能使家庭自身的养老能力得到增强。所以，让居民收入有所增加的经济政策、提供养老金的社会保障政策，以及弥补家庭照料不足的社会养老服务支持政策等，都可以看作家庭养老支持政策。从上述角度出发，家庭养老支持政策似乎并没有特定的外延。但从老年人权益保障角度来看，家庭养老支持政策指的是直接增进老年人家庭赡养与扶养权益的政策。《中华人民共和国老年人权益保障法》指出：“国家建立健全家庭养老支持政策，鼓励家庭成员与老年人共同生活或者就近居住，为老年人随配偶或者赡养人迁徙提供条件，为家庭成员照料老年人提供帮助。”因此，严格意义上的家庭养老支持政策仅限于支持家庭成员为老年人履行经济供养、照料护理和精神慰藉等赡养扶养责任的社会政策，与其他类型的政策有明显的分野。这类狭义的家庭养老支持政策即本文所讨论和分析的“家庭养老支持政策”。

家庭养老支持政策既具有一般社会政策的属性，也有自身的特征，本质上是为应对赡养扶助危机这一类社会问题而产生的，是为实现家庭养老功能的正常发挥而设计的一系列政策集合，最终目的在于提升老年人的家庭福祉、促进家庭和谐幸福与社会良性发展。家庭养老支持政策呈现出以下两个方面的特点。第一，由于家庭养老功能的强弱受制于家庭人口规模，家庭成员的经济供养能力、陪伴时间与空间距离及情感关系等几个方面的要素（王硕，2016）；因此，家庭养老支持政策的宗旨在于创设促进家庭责任承担的激励环境，以提升家庭内部对老年人的经济供养、照料护理和精神慰藉的能力与积极性。第二，家庭养老支持政策与社会养老支持政策的落脚点有所区别：后者一般以老年人个体为政策落脚点，或强化对老年人个体的经济保障水平，或满足其社会服务需求，由此减轻老年人对家庭的经济供养或照料护理的依赖程度，因此可以说是一种家庭养老功能的替代方案；而前者则秉持家庭整体主义的取向，是一种增强家庭内部养老功能的方案。

二、推行家庭养老支持政策的现实必要性

首先，对于相当一部分老年人而言，现阶段我国老年人的收入水平并不足以支撑其自我养老，国家整体的低福利现状，也使家庭的大部分养老功能无法被替代。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，2014年全国城镇和农村老年人的人均年收入均处于城乡居民年收入的人均线之下。老年人的储蓄水平不高，相比其他年龄段的人更容易陷入贫困，并且其返贫风险会随着年龄的增长而加大（党俊武，2018）。在家庭外部，社会救助、基本养老保险和医疗保险等对老年人的经济支持力度整体有限，政府提供的无偿养老服务和各类补贴津贴只面向少数特殊困难老年人，市场资源则优先流向少数富裕老年人，大量中低收入老年人对家庭养老的依赖程度相对较大。

其次，在工业化制度体系和现代观念长期且持续的冲击下，家庭养老功能发挥面临越来越大的制约。有学者指出，20世纪初期的新文化运动对传统家庭制度的批判、新中国成立初期撕裂家庭情感的政治运动、市场经济体制下经济理性观念的传入，是中国家庭所经历的几次巨大冲击（孟宪范，2008）。随着女性就业积极性的提高，家庭照料所需的人力资源逐渐流失。人口流动迁移的持续活跃，提高了居住的离散化程度。尽管这未必一定会减少家庭成员之间的经济联系，但家庭成员的生活互助必定会受到影响。市场经济下容易滋生个体主义，随着契约式理念进入婚姻和家庭领域，家庭的稳定性也逐渐减弱，离婚率攀升的现象就是一个较为典型的例证。另外，实施多年的计划生育政策使我国家庭人口规模急剧缩小，家庭养老所需的代际支持力度大大变小。研究表明，2016年开始实施的全面二孩政策也间接稀释了部分老年人所获得的家庭养老资源（郭林等，2017）。对于大多数核心家庭来说，其在住房、医疗和教育方面承载的经济压力，以及对工作、后代抚养照料和家务劳作的兼顾，已使其独力难支，为家中老人投入无偿经济供养和照料护理的意愿也随之下降。

最后，依靠法律强制约束实现的家庭养老责任承担具有难以克服的局限性。家庭成员的养老责任在我国具有法定义务性，特别是成年子女对老年父母的赡养责任在我国当前的法律规定中是无条件的。然而，家庭养老义务的法定化并不意味着履责缺位的行为都能够最大限度地被遏制。司法大数据显示，2016年和2017年，全国赡养纠纷年度一审审结案件量每年均为2.66万件左右（最高人民法院，2018）。法律诉讼是个体捍卫权益的正式渠道，但由于对司法成本和司法程序的考量，以及老年人自身权利意识的淡薄，并不是所有老年人都会选择通过司法途径维权。如果说老年人的赡养费给付相关诉求相对比较容易通过诉讼得到法律的支持；那么对于精神赡养纠纷案件，则由于老年人精神诉求的满足程度无法被精准量化，其裁判和执行难度将大大增加。同时，诉讼较易激化对立情绪和割裂亲情纽带，因此，司法强力介入实现的家庭养老责任承担常常因种种原因无法达到理想的效果。即便通过对法律条文的进一步修改使其规范要素更加周延以及更易于操作、执行，但基础性规则自始即存在无法完全克服的弊端，并非仅仅通过司法实践就可以解决法律条文与现实需求满足之间的根本性矛盾。家庭毕竟是一个交织着诸多伦理要素的领域，家庭成员之间的付出与回报难以通过完全经济形式加以转化；因此，司法事后救济的效果必然是有限的，提升老年人的家庭福祉，很大程度上仍需依赖相关的家庭养老支持政策机制构建。

三、我国家庭养老支持政策机制构建的探索与实践

随着老龄化程度的加深，为应对人口结构转型所带来的各种挑战，国家出台的各项涉老政策在内涵上日益丰富，政策议题逐渐立体与多元，其中，家庭养老支持政策也一并迈入探索阶段。宏观层面上，家庭养老支持政策机制构建的重要性不断被强调。老年人养老需求的增长和党中央对民生议题的关注，使家庭养老支持政策的重要价值得到凸显。党的十八大后，习近平总书记在不同场合多次提出，要不断完善老年人家庭赡养和扶养政策，制定家庭养老支持政策。除了继续对高龄、失能、贫困、伤残老年人，以及计划生育特殊老年家庭予以特别关照之外，各项涉老政策也进一步体现了国家在宏观层面日益重视家庭这一养老供给单元的价值理念。

现阶段，各级政府已通过津贴补贴制度、户籍制度、税收优惠和政府购买服务等政策工具，助力家庭发挥养老功能。例如：面对失独家庭和独生子女家庭因人口规模缩减导致供养源匮乏或单一的问题，政府通过一系列的补贴、津贴和奖励扶持计划，对其进行经济补偿；对于家庭成员可能因供养能力弱而缺少养老积极性的问题，2018年发布的《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》将赡养老人作为个人所得税附加扣除项，通过税收优惠鼓励家庭养老；对于人们养老责任意识淡化的问题，全国老龄工作委员会组织开展了全国性爱老敬老社会活动——“敬老月”活动，弘扬孝亲敬老的传统美德，在全社会营造尊老敬老孝老的文化氛围。

表1国家涉老政策（部分）文本中有关支持家庭养老的内容

除此之外，地方政府亦通过政策创新不断丰富对家庭养老的支持。例如，近年来，为帮助独生子女协调工作与家庭的关系，帮助独生子女父母克服年老后患病期间的看护危机，“独生子女护理假”在福建、广西、海南、湖北、黑龙江等省级行政区被纳入其地方性法规中。相关地方性法规规定，独生子女可依法享有父母患病住院期间带薪休假陪护的权利，且用人单位应保障其在护理期间工资福利待遇不变。部分地方也赋予非独生子女类似权利（张尼，2018）。在家庭照料支持方面，由于我国养老服务市场一直以来人力资源短缺，大量失能、残疾老年人不得不由家庭成员全职照料。高强度的照料护理给照料者带来了巨大的精神压力，对其身体健康和再就业均造成了影响。为提升对老年人的照护质量，一些地方政府纷纷出台政策支持家庭养老服务。另外，来自西方发达国家缓解亲属照料压力的“喘息服务”也已被一些地方纳入政策实践。浙江省杭州市西湖区2011年首次在辖区内尝试“喘息服务”（钱伟锋，2011），上海市从2012年起在部分社区尝试“喘息服务”（陈里予 等，2012），广州、南京、苏州和无锡等地也陆续推行“喘息服务”。近年来，北京、上海和重庆等地的养老服务实施方案均明确了“喘息服务”的价值，并通过试点加以推广（白杰戈，2019）。与此同时，针对失能老年人家庭护理成员的护理知识和技能培训也在部分地区被纳入公共服务项目。2019年发布的《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》进一步将其上升为一项国家层面的要求。《意见》提出，将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，组织养老机构、社会组织、社工机构、红十字会等开展养老照护、应急救护知识和技能培训。

四、我国家庭养老支持政策机制构建的不足

建立健全家庭养老支持政策体系，其宗旨在于创设条件以提升家庭成员赡养扶助老年人的积极性，实现家庭养老功能的正常发挥。通过对中央以及地方家庭养老政策的梳理，可以发现我国的家庭养老支持政策体系大致包括三大部分的内容：一是惠及全体家庭的社会政策；二是针对特殊家庭的专门福利政策；三是部分地方对辖区内家庭给予的特别福利政策。在借鉴其他国家家庭支持政策经验的同时，近年来我国家庭养老支持政策在探索中逐步发展。但是，伴随着老年人口规模的扩大以及社会保障制度和公共服务体系的非同步完善，以及人民群众对政府价值期望的提升，家庭养老支持政策在回应老年群体诉求和意愿方面仍然存在不足。一些实证调查研究发现，相当部分的老年人并未从后代那里获得足够的养老支持，老年人自杀、因空巢而孤独死等新闻不时见诸报端（于长永 等，2017；徐洁 等，2019；王跃生，2017；伍海霞，2018）。虽然上述情况的产生是多重因素造成的结果，但也侧面反映了目前我国家庭养老支持政策机制在增强家庭养老的意愿和能力方面的作用仍有待加强。具体来看，目前我国家庭养老支持政策机制构建的不足主要体现在如下三个方面。

（一）对家庭养老的作用重视不够

虽然我国一直以来重视家庭的传统文化根基深厚，但由于种种原因，近年来我国对家庭作用的重视程度不够。进入人口老龄化社会后，同样对于家庭养老功能的重视程度也不够。对于家庭养老，国家更为重视对家庭成员承担养老责任的法律约束，而对于家庭建设本身的作用则缺乏必要的认识。

例如，在房地产市场开始活跃的时期，结合住房政策鼓励代际同居的必要性没有被充分认识到。《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》均提出，支持代际同居，引导开发代际亲情住宅。政策层面的倡导需要在操作层面具体落实才能真正发挥其对家庭支持的引导作用。由于实践中后续的房产政策没有深入贯彻这一政策理念，因此，这些政策对家庭养老的支持作用没有得到充分发挥。又如，我国由于计划生育政策这一历史原因，出现了大量独生子女家庭，目前第一代独生子女父母基本已经迈入老年阶段。独生子女父母进入老年期后面临的最大问题是患病期间的人力照料危机以及子女无法兼顾工作和家庭而导致的精神慰藉缺失。虽然近年来一些地方出台了关于独生子女护理假的政策，但整体来看，目前国家政策层面对这一问题的关注和支持力度仍然不够。再如，随着人口老龄化的快速发展，近年来，我国失能老年人口不断增长，失能老年人照护的人力资源普遍短缺，承担失能老年人照护的责任通常落在其家庭成员身上（刘二鹏 等，2018）。这些家庭成员不但要为此付出极大的心力和体力，身心健康和经济收入也会受到不同程度的影响。目前我国已从国家政策层面提出，将失能老年人家庭成员照护培训纳入政府购买养老服务目录，并且部分地区已经试点针对照顾失能老年人的家庭成员的“喘息服务”；但对于照护失能老年人的家庭成员的经济保障、精神情感等方面的支持仍有较大的提升空间。

实际上，率先迈入老龄社会的一些发达国家早已认识到支持家庭这一养老福利供给单元具有不可忽视的重要性。二十世纪80年代，西方社会福利制度改革的总体趋向是，通过家庭支持政策来巩固家庭在照料方面的功能（张秀兰 等，2003）。半数以上的欧盟成员国都会为家庭成员提供津贴，以弥补照护所带来的就业和收入损失以及休假安排。其对家庭照顾者的支持，包括就业支持、替代照顾支持、医疗护理类支持、照料知识技能指导、心理情感支持、社交支持等（王莉，2018）。部分同受儒家文化影响的亚洲国家也实行了鼓励家庭成员承担养老责任的政策措施。自20世纪70年代后期的税制改革后，日本将赡养老人作为个税扣除项，并推行“高龄者同居住宅”项目建设，为三代同居家庭提供优先入住（张舒英，2002）。1996年，新加坡出台了《赡养父母法》，其中引导成年子女与老年父母同住或就近居住为其重要内容之一。新加坡还有鼓励代际同住的组屋政策，包括购房申请优先、购房折扣、房贷政策优惠、购房补贴等。新加坡还为与丧偶老年人同住的公民提供房产继承时的遗产税减免待遇（余桔云，2017）。代际同居优先购房权也出现在韩国2006年发布的《住房认购制度改革方案》中。韩国国会于2007年通过的《孝行奖励资助法》激励成年子女积极履行赡养义务。韩国的国民年金法还为赡养60岁以上父母或残疾父母的公民追加年金。其失业保险法为照顾父母的退职人员提供奖金，延长因此而失业人员的养老金领取时间，等等（韩广忠 等，2009）。另外，许多国家和地区都认识到，亲属照顾者既是举足轻重的养老服务提供者，也是不容忽视的支持服务需求者。为亲属照顾者提供支持服务，是可持续利用家庭照顾资源的重要保障措施。从国外经验来看，全面提升家庭照顾质量的方案，涵盖了对亲属照顾者的医疗护理类和生活照料类支持、经济和信息支持、心理和情感支持以及就业支持等（黄晨熹 等，2019；朱浩，2014）。未来我国宜在这些方面有所加强，以充分发挥家庭的养老作用。

（二）政策对象不够清晰，政策支持的精准度不高

虽然《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出，“国家建立健全家庭养老支持政策”，各级政府也制定了一系列具体的实施措施；但目前来看，这些支持政策均内含于各种养老服务政策或综合性政策文件中，家庭养老支持政策主要还是作为附属性的政策存在。

由于目前学界对老龄科学研究的一些基本概念仍然没有达成共识，部分政策文本中将“家庭养老”与“居家养老”的概念相混同，进而将支持家庭养老理解为支持居家养老。实际上，居家养老只是说明了老年人对养老地点的选择，无关乎家庭成员是否为其提供经济供养或生活照料。全国老龄委办公室等部委于2008年发布的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》指出：“居家养老服务是指政府和社会力量依托社区，为居家的老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方面服务的一种服务形式。”因此，居家养老服务政策旨在帮助老年人从家庭外部获取照料服务，但这并不能从根本上改善家庭照料缺失的现状，对于激励家庭提升对老年人的经济供给水平也不一定会有直接的作用。由于目前我国对家庭养老支持政策的支持对象不够清晰，因此政策支持的精准度有待提高。

（三）政策的落实和执行有待增强

在政策机制构建的过程中，政策体系和制度框架的完善固然重要，但治理能力建设同样不可或缺。由于现阶段我国机构改革依然没有彻底打破职能部门条块分割的状态，社会政策领域也尚未形成完善的纵横向问责机制；因此，在具体的政策执行过程中，难免会因经费支持或部门协调不到位，致使一些政策难以真正落地。

例如一些地方推行的“独生子女护理假”政策得到了广大独生子女群体的普遍欢迎，然而由于各地普遍缺乏配套的政策机制来监督或激励用人单位对政策的落实，相应权益容易成为纸上福利。对于服从经济逻辑的用人单位来说，“政府请客企业埋单”的方式在执行的时候往往会遭遇各种困难。而仅靠独生子女员工的个人维权行为来保障自身权益，必然耗费巨大的时间成本和经济成本，甚至会因此错失看护时间。由于缺乏有效的配套机制，一些率先实施“独生子女护理假”政策的地区，其政策的落实效果并不理想。

五、家庭养老支持政策机制构建的发展路径探讨

家庭养老支持政策是随着家庭养老危机的政策情景成为社会问题而进入社会政策视野的，是政府、人民群众、市场等各方主体的利益表达与政策需求相互作用的结果。家庭养老支持政策的建构和发展，可以从以下几个角度切入：

（一）政策方向上，激发家庭潜力，充分发挥家庭的养老功能

家庭养老支持政策并非孤立的政策集合，而是内嵌于应对老龄化这一整体性治理框架中。尽管中央到地方都已经针对老龄工作形成初步的宏观治理格局，但目前对于许多问题的解决方案仍然还在探讨之中，基础治理理论也还有待完善（胡湛 等，2018），现有的涉老制度安排尚未形成思路明确的中国方案。老龄化是未来社会的常态，家庭仍然是不可或缺并值得珍视的基础社会单元，因此，家庭养老政策支持机制构建理应成为未来我国政策建设的重要内容。

家庭养老支持政策是老龄政策的一个重要组成部分，同时也是家庭发展支持体系中的一个重要组成部分。只有强调家庭作为福利对象的整体性，才能真正激发家庭的潜力并继续延续重视家庭的优秀传统，也才能真正支持和强化家庭在福利供给中的功能与责任。家庭养老支持政策的定位在于健全家庭的养老功能；因此，不应简单地停留在为解决家庭面临的养老难题提供经济支持，也不是不加选择地将家庭养老福利覆盖所有家庭，而是在保障特殊或困难家庭养老能力的同时，也要关注一般家庭养老功能的发挥。

（二）具体行动上，通过央地政策互动，推进政策体系的进一步完善

我国广袤的国土面积和区域间发展的不均衡，意味着各地投入民生领域建设的禀赋和资源有所不同，而我国的国家治理架构又决定了地方是政策探索和实践的重要场域。因此，落实家庭养老支持政策理念，离不开地方政府的积极作为。当前，地方政府实际上承担着社会保障类政策制定和运作的主要责任，并拥有很大的信息优势与行动空间来选择其社会事务治理方式和福利供给方式。在中央政策框架内提高家庭养老支持的精准性与灵活性，需要从以下几方面着手：

第一，开展家庭视角下的养老意愿与需求偏好调研，因地制宜地提高政策支持力度。可以充分发挥政府的智库功能，利用先进的理论、方法和技术，对家庭养老方面的情况进行长期跟踪和调研，了解老年人的具体情况和家庭养老功能的发挥情况。并结合养老服务提供的组织机构运营现状以及地方经济发展情况，科学评估不同老年人的养老服务需求。人们的养老服务需求具有地域不均衡性，且不同地方的养老文化也有差异。在家庭养老传统浓厚且老年人较为抵触机构养老方式的区域，与其在供给侧盲目投资各类养老服务产业，将财政补贴到大量无人入住的养老机构床位上，导致资源闲置，不如适当关注需求侧一方，尝试将财政资源适当往家庭领域倾斜，协同支持社区养老服务发展的政策，共同助力家庭建设，使家庭的养老功能得到更好地发挥。

第二，在社会大众就家庭养老的重要性达成共识的前提下，政府可以选择灵活多样的政策工具实现这一价值目标。根据不同类型家庭的需求程度确定福利优先序列，再通过差异化的政策工具为其提供针对性的支持。可以借鉴学习其他地区成功的试点经验，并加以推广、创新。一般而言：在家庭的养老人力资源充足而经济供养能力较弱的情况下，适度的经济补贴可以提升家庭成员赡养老人的积极性；在家庭的养老经济供养能力强而照料能力欠缺的情况下，通过政策支持帮助家庭成员平衡工作与家庭的关系，才能相对改善其家庭照料能力弱化的现状；对于有失能、失智或残疾老年人的家庭，除了为家庭照顾者提供护理知识技能培训之外，为其提供心理与情感上的支持同样重要。为家庭照顾者提供心理咨询、个案辅导和关怀陪伴等服务，可以帮助其释放因长期照顾而产生的负面情绪，从而可以增进其照顾能力。与此同时，宜以尊重家庭多样性为前提，确定其需求的“最大公约数”。可以考虑将鼓励代际共居、就近居住的理念进一步贯穿于地方住房和购房的相关政策中。在对房屋进行适老化改造的同时，宜制定具有可操作性购房优惠的方案，提高代际共居的积极性。政府对孝敬老年父母的子女的表扬和奖励需具体到位，使其具有一定的示范效应，从而营造良好的孝老、爱老、敬老社会氛围。要充分发挥已有政策对家庭养老的支持作用，避免重复投入。西方国家的经历表明，在普惠原则下对不同目标群体施行的差异化福利政策虽然更能体现公平，但也使政策体系过于碎片化，增加行政管理成本，这样反而使诸多家庭难以最大限度地享受到既有政策的支持，甚至诱发滥用家庭福利与钻制度漏洞的舞弊行为。家庭养老支持政策应与经济、税收、住房和公共服务等方面的福利政策相协调，与其他有关家庭功能提升的政策相衔接。总之，应统筹安排，充分发挥不同政策资源的作用，避免政策资源的浪费和政策低效。

第三，为解决政策制定与执行脱节的问题，须提升保障部门及其工作人员的执行能力。除了明确责任主体，还需要提供足够的执行资源，同时注重执行过程中的方法和技巧。完善政府部门的内部监督机制以及大众媒体和普通民众对政府部门的监督机制，是激励责任主体积极执行家庭养老政策不可或缺的一部分。

第四，对家庭养老支持政策进行绩效评估。应提倡绩效与价值相结合、宏观和微观相结合的评估框架，选择正式评估与非正式评估相结合、政府自我评估与第三方评估相结合、定性评估与定量评估相结合的模式，采用问卷调查、集体座谈和个人访谈等方法广泛收集政策的绩效信息。通过对典型个案的挖掘与总结，深入细致把握政策的微观效应，客观评价相关政策近期与未来对老年人家庭的影响、对第三方主体的影响，并适时进行政策调整。

另外，地方差异化的家庭养老支持政策虽然有利于推动政策创新发展，但也有可能造成政策的区域碎片化。通过中央对地方政策创新的筛选和学习，确定典型方案，对地方政策创新的成功政策工具加以推广，防止不合理政策的固化和扩散，是央地政府在互动中实现政策发展、推动政策不断完善的重要方式（赵慧，2018）。

第五，研究制定家庭养老支持专项法律。在对地方政策绩效进行充分考察的基础上，通过全国性的立法修订，以法律或行政法规的方式确定统一的政策内容和政策工具，实现家庭养老支持的适度普惠。

（三）观念建设上，重构“孝”的文化内涵，凝聚家庭养老的责任共识

在我国，赡养老人虽被确立为成年子女的法定义务，但现阶段人们对于这一法律规范背后的正当性依据并没有形成普遍的共识。毫无疑问，传统中国社会的小农经济、父权制和多代同居模式，形成了支撑家庭养老的社会结构，礼法文化维系着孝道的延续，家庭养老得以世代相承。但在现代社会，代际关系趋向平等，家庭关系更加民主化，传统孝道中压制个体人格、讲求等级伦理的一面已不合时宜。虽然家庭成员通过赡养扶助行为回馈老人曾经的付出合乎互惠的道德直觉，但这一行为并不是基于对等性的伦理关系而形成的。家庭孝养文化在当代最重要的内核并不在于能够真正体现契约式的代际公平。因为家庭成员间的联结贯穿于生命历程中，相互间的关爱和互惠是无法完全用经济理性加以量化计算的。新时代的孝道理念应重在提倡“敬”与“爱”：前者体现了对生命本身以及生命给予者的尊重，后者则传递了一种终极人文意义上的精神关怀——当老年人因生理机能衰退而变得脆弱时，家庭成员对其予以赡养扶助的道德选择，构成了人性的基本之善，而正是这种向善的努力，成为人类生活繁荣兴旺的一个根本条件；国家与社会在家庭外部所建立的一系列养老保障机制和公共服务系统，也正是由此延伸而来。在家庭只承担辅助性养老义务的国家，往往是以高税收下的高福利为基础，从而使家庭的大部分养老功能被社会化养老所替代。新时代家庭孝养理念的宣传应从学校教育入手，注重老龄化国情教育，强化对孝亲敬老等人文精神的渗透，培养学生对老年人的关爱意识，巩固家庭养老责任的伦理价值。

工业社会的制度建构以生产性劳动为主、非生产性劳动为辅，这一制度建构包括普遍性地贬低以生养抚育等照顾性活动为基础的教育体系、习惯性逃避承担家务照顾活动的雇佣工作环境（刘笑言，2016）。西方国家在工业时代进入老龄社会，由于长期缺乏家庭养老的意识而又无法完全克服养老服务社会化的弊端，最终出现了“找回家庭”的呼吁。我国步入老龄社会是在工业化时代向后工业化时代发展的信息时代，科技进步对传统劳动、就业模式和生活、生产方式都带来了冲击。随着国内经济增速的放缓、民生问题的逐渐改善和文明程度的普遍提升，新时代的孝养理念拥有全新的生长土壤。技术进步带来了交通的便利，克服与老年人居住分离障碍的困难程度将会逐渐变小；通信工具的发达丰富了家庭成员沟通联系的渠道；随着社会生产力的发展，人们的工作时间也将逐渐缩短，亲属陪伴老人的时间具有延长的可能性。因此，新时代家庭已具备重塑养老功能的可能。

仍需补充的是，虽然家庭养老功能具有值得珍视的实践价值，但这并不意味着政府可以直接将社会保障支出直接“打包”给家庭，也不意味着政府可以在养老服务问题上履责缺位，将社会转型过程中的种种养老保障提供压力和代际矛盾转移给家庭。增强家庭养老功能与寻找家庭之外的支持和替代，并不是非此即彼的关系，也不具有矛盾冲突性。发展家庭之外的社会养老服务体系，并不意味着无须增强家庭的养老功能。只有家庭外部保障体系的完善与家庭养老能力的同步提升，才能给予老年人更多的养老服务自主选择和更充分的保护。