析出街道：超大城市郊区精细化治理之策

叶 敏

(华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200237)

随着改革开放和市场经济的发展，我国的城乡人口不断迁徙和集聚，出现了北上广深等复杂性极高的超大城市。习近平总书记指出：“超大城市的精细化管理是一篇需要精心谋划的大文章。”(1)《践行新发展理念要有新作为——习近平总书记在参加上海代表团审议时的重要讲话引起热烈反响》，《中国青年报》2017年3月7日。超大城市具有高能量、高密度、高流动、高风险等特点，是一种治理负荷和组织复杂性超高的治理单位。在管理体制上，超大城市有着对扁平化管理和精细化治理的双重追求，而扁平化管理与精细化治理间又存在着相矛盾的背反面向。本文试图解读上海“1+6”文件实施后的析出街道经验，将其视为超大城市对郊区快速城市化地区的精细化治理措施，深入分析析出街道的治理优化效应和存续问题，以期为中国其他超大城市实现基层治理体系和治理能力现代化提供经验借鉴。

一、扁平化与精细化：超大城市治理体系的两难追求

超大城市需要通过扁平化管理体制来简化管理层级，提高经济快速发展所必需的区域资源统筹能力，同时降低行政成本和组织内耗，提高城市治理效率。首先，扁平化管理体制简化了政府层级，集中了发展权，减少了经济发展的行政壁垒，构造了一种重心靠上的经济发展能力，有助于高层级政府统筹区域经济发展资源，实施高规格、区域化的经济发展。而增加一个治理层级意味着发展权的逐级分散，从而不利于区域经济的统筹发展，也容易形成归于狭隘的“行政区经济”。其次，扁平化管理简化了管理层次，从而对于提升城市治理效率有一定的帮助。因为行政层级过多，显然具有拖慢政府反应速度的负面效应，而扁平化结构“不仅可以通过减少中间层的方式使得信息沟通更加方便，而且还十分注重发挥基层管理人员的工作积极性、主动性和创造性，能够对环境变化作出敏捷又有效的反应”(2)俞晓波:《扁平化架构下的大都市政府结构变革探析》，《理论与改革》2014年第4期。。再次，扁平化管理有助于解决信息延误和失真问题。“在等级制结构中，上级指导和部署下属工作，下属服从且执行上级的指示和命令，工作指令从高到低逐级传达。并且，贯彻和执行命令的下属团队还需要提供上级所需的各种各样的信息和报告。许多问题因此产生了”，因为“信息必须通过的层级数本身就是一个问题”，“关键信息在任何一个环节都有可能被遗漏，必须通过层层等级结构传达信息也极有可能会造成信息的延误，从而导致效率的低下，更甚至于导致行动的无效。许多事实已经表明，反复确认和磋商只会使政府部门的行为变成徒劳”(3)[美]多丽丝·A.格拉伯：《沟通的力量——公共组织信息管理》，张熹珂译，上海：复旦大学出版社，2007年版，第92—93页。。最后，扁平化管理有助于降低管理服务成本。“当组织中某一层的人数增加，那么用于上层对该层管理方面的精力和资金投入也就变多，再加上对他们要进行的各种必要培训和为这些人员提供设施等等，‘管理费用’或‘一般行政开支’也要增加，而这不是直接成本费用，在此称之为组织的浪费”(4)史海霞:《关于管理幅度与管理层次的组织结构模型研究》，《西南科技大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期。。

另一方面，超大城市的扁平化管理又容易与精细化治理“背道而驰”。精细化治理要求一种高密度的组织架构和人财物的投入，而扁平化管理很难满足。组织理论一般认为，管理层次越多，信息沟通的效率就越低，组织管理者的管理压力就越大。法国管理咨询专家格拉丘纳斯指出：“管理幅度以算术级数增加时，管理者和下属间可能存在相互交往的人际关系数将以几何级数增加。”(5)雒永信:《管理幅度的理论探讨》，《上海企业》2006年第8期。此外，扁平化管理不容易形成对下级的有效激励，因为扁平化管理造成晋升机会减少，以及上下级之间的不熟悉(6)张辉:《扁平化组织结构的弊端》，《企业管理》2005年第11期。。总之，在超大城市治理体系中，扁平化管理容易形成粗放管理局面，表现为上下级管理幅度不合理、服务半径过大、官员激励失灵、横向上的行政壁垒以及党群关系的疏离等问题。

二、寓精细于扁平之中：超大城市郊区的基层治理体制调适

(一)扁平化管理体制下探索精细化治理

上海是中国的超大城市，同时有着相当特殊的全国性地位，如上海被中央定位为“改革开放的排头兵，创新发展的先行者”，因此上海不仅要交出经济发展上的满意答卷，还要为全国制度创新和城市治理创新提供新经验。习近平总书记多次参加“两会”上海代表团的会议，指示上海要“努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子”，并且明确提出“超大城市的精细化管理是一篇需要精心谋划的大文章”。上海作为超大城市和直辖市，很早就确立了“两级政府、三级管理”的管理体制。“所谓两级政府是指市级政府和区级政府，其中，街道办事处是区级政府的派出机关，内含于‘两级政府’之中，它既是政府各项政策的具体执行者，又是调节社区经济、文化和社会等活动的中枢；三级管理是指市级政府、区级政府、街道办事处三者自上而下的管理模式”(7)江建全:《以扁平化管理为突破口完善上海现行“两级政府、三级管理”体制》，《理论与改革》2011年第1期。。与一般省份相比，上海减少了一个治理层级(地级市)，形成了市—区(县)—街(镇、乡)的三级扁平化管理体制。然而正如前文所指出的，扁平化管理体制由于存在着管理幅度不合理等问题，极易造成精细化治理能力的相对不足。随着上海人口规模的扩大、郊区的快速城市化以及一定时段内大规模的区划合并，扁平化管理与精细化治理之间的矛盾张力不断凸显。在上海，市与区县之间的管理幅度相对稳定。截至目前，上海有16个区，其中7个为中心城区，9个为郊区，2016年，随着崇明县的撤县改区，上海进入“无县时代”。当前上海扁平化管理与精细化治理之间的矛盾张力主要体现在区县与街镇之间，以及街镇与居村之间，特别以后者为重。据统计，截至2016年底，上海共有107个镇，其中，常住人口超过10万人、20万人、30万人的大镇分别有52个、18个、7个(8)相关数据来源于《上海市行政区划简册(2017)》。2017年之后镇的数量比较稳定。截至2019年底，上海有106个镇，相比2016年减少了1个镇，是因为2019年杨浦区五角场镇改为长海路街道。。

(二)行政区划调整与架设非行政性中间层

在上海，缓和与调适这种矛盾张力的办法显然并不是放弃扁平化管理体制，因为大都市的经济发展逻辑要求一种重心相对在上的区域统筹能力。超大城市上海实际上采取的是一种“寓精细于扁平之中”的方法，以此来调和区县与街镇以及街镇与居村之间的管理幅度不合理和精细化治理不足问题。总体而言，在如何“寓精细于扁平之中”的问题上，上海主要采取的是行政区划调整和架设非行政性中间层的办法，或者执行的是一种“两条腿走路”的优化路径。超大城市上海解决扁平化管理与精细化治理之间的矛盾张力的重要路径之一是进行基层行政区划调整，具体政策包括拆乡建镇、镇改街道和析出街道，等等。20世纪90年代，上海启动了大范围的拆乡建镇，截至2017年底，上海全市镇的数量为107个。与此同时，街道的数量则变化不大，1992年上海街道数量为119个，到乡镇合并告一段落时的2005年，街道数量为103个。乡镇合并实现了区县级管辖街镇乡的管理幅度的相对合理化，但是随着上海郊区快速城市化的推进，一些郊区大镇的兴起又带来了新的镇级体制上的不合理，特别是镇级管辖居村的管理幅度不合理以及公共服务半径过大问题。正是在这一背景下，上海开始考虑将郊区大镇中成熟的城市化区域通过街道的形式析出，进一步解决镇级体制不合理问题，更大力度和更高规格地缓和扁平化管理与精细化治理之间的矛盾张力。除此之外，行政区划调整的方式还包括镇改街。

架设非行政性中间层是超大城市上海解决郊区精细化治理与扁平化管理体制之间矛盾张力的“另一条腿”。相比包括析出街道在内的行政区域调整，架设非行政性中间层可以理解为一种不断添加的“微型手术”，其优点是成本低、政策灵活，但是这种方式往往只是缓和问题，而不是彻底化解问题。架设非行政性中间层级的政策措施包括镇管社区、基本管理单元、片区治理、街区治理、邻里设置、网格化管理等。正如有的学者所指出的：“在解决特大城市的基层政区格局不适应政策供给中，越来越多的实践操作是通过非行政区划方式来进行调整，而并不是依靠行政区划。”(9)熊竞:《治理区划: 我国特大城市基层政区改革新理念》，《城市发展研究》2017年第12期。镇管社区是最新肇始于浦东新区的一种社会治理创新，镇管社区模式可以理解为快速城市化区域镇级体制调适的一种过渡性管理机制。该项制度创新探索的价值在于，在不大幅增加管理成本的情况下，通过“半政府”的配置来解决超级大镇管理幅度和服务半径过大的难题。基本管理单元是上海2014年出台的“1+6”文件的制度创新成果，是市级对区级探索的镇管社区的制度化认可和优化升级。基本管理单元是在郊区城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模的聚集区，通过设立非行政层级的管理架构和配备一定的管理服务资源，从而形成城市最基本的管理单元。截至2017年底，上海通过基本管理单元的设置，为撤制镇区、大型居住区和城乡结合部地带配置了更多的公共服务资源和行政执法、专业管理力量，有效加强了薄弱地带的管理服务能力。截至目前，上海已经分两个批次，建设了93个基本管理单元，涉及60多个镇，覆盖人口达450多万，约占上海市常住人口的五分之一(10)夏天:《构建共建共治共享社区治理之新格局》，《上海法治报》2018年9月14日。。除了镇管社区和基本管理单元之外，上海各区还通过片区治理(将若干街镇划为一个片区)、街区治理(将一个街道划为若干街区)、邻里设置和网格化管理等方式，在不增加行政性层级的前提下缩小了管理服务半径，提升了城市基层治理的精细化水平。

图1 上海郊区精细化治理中的体制调整

三、析出街道：超大城市郊区快速城市化地带的精细化治理之策

顾名思义，析出街道是指从现有的大镇(大街)中析出一定的城市化区块，成立新的街道。析出街道在学理上可以理解为一种城市化形态的体制确认，即通过将成熟的城市化区域配置以街道体制，以实现城市化区域的管理服务精细化。与镇改街不同，析出街道是将大镇(街)“挖出”一块城市化区域独立建制为新的街道，原来的大镇(街)并没有被撤销。2014年，经过市委1号课题的密集调研，最终成果“1+6”文件提出：“处理好管理层级与管理幅度关系，对城市化地区中与中心城区或新城连接成片、边界清晰，市政基础设施和基本公共服务设施完善，达到一定面积和人口规模，基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制的区域，区县要积极推进析出街道工作”。在实际推进析出街道工作中，上海强调新建街道要考虑城市化水平及历史自然因素，同时要考虑社会管理有效性和公共服务可及性，一般需满足六个方面的条件：一是人口规模一般在5万人以上(大居导入人口2万人以上、规划人口5—10万人)；二是地域面积一般在5平方公里以上；三是城市化人口在95%以上；四是区域边界清晰，析出街道区域相对独立；五是基本完成集体经济组织产权制度改革和村组撤制工作；六是市政基础设施和基本公共服务设施完善。新建街道按照街道体制改革要求，强化公共服务、公共管理和公共安全等社会治理工作，其内设机构按照“6+2”模式统一设置，群团组织等机构和事业单位按照相关规定设置。每个新建街道由市编办下达55—60名行政编制，财政预算支出由相关区统筹保障。“1+6”文件执行后，上海共有4个区新析出7个街道，在具体政策操作上，析出街道主要有以下三种析出模式：

(一)从镇析出+纯居模式

这一析出模式是指从大镇析出街道，同时新析出的街道是一种纯城市化区域，管辖的是纯居委会，其典型代表是普陀区万里街道和松江区九里亭街道。(1)普陀区万里街道从普陀区长征镇析出。原来的长征镇虽然区域面积不大，只有10.54平方公里，但常住人口超过20万，且尴尬的是被真如镇(现已改为真如镇街道)分隔成南北两片，“一府两地”给居民办事带来诸多不便。其中北片万里地区是大型居住社区，面积3.3平方公里，常住人口6.3万，基本具备新建街道的条件。2014年11月24日，上海市政府批复同意设立万里街道，2015年1月6日，万里街道办事处正式揭牌。万里街道被析出后，区域面积为3.05平方公里，常住人口为6.8万，下辖15个居委会。(2)九里亭街道从松江区的九亭街道析出。九亭镇是郊区大镇，2014年的镇域面积为31.33平方公里，常住人口为29.35万。九亭镇处于近郊，城市化发展较为成熟，2014年已经成为纯管辖居委会的镇。2015年7月15日，位于九亭镇北部的九里亭街道正式从九亭镇析出，区域面积为6.79平方公里，常住人口为10.2万(2017年)，下辖13个居委会。

(二)从镇析出+居村混合模式

这一析出模式是指从大镇析出，但是析出后的街道并不是纯粹城市化地带，街道管辖也不仅包括居委会，还包括一定数量的行政村。(1)闵行区浦锦街道从郊区大镇浦锦镇析出。2014年浦江镇的区域面积高达102.8平方公里，常住人口32.23万，下辖51个居委会和55个村，是郊区超级大镇。2015年7月，浦锦街道从浦锦镇正式析出，行政区域面积约23.99平方公里，常住人口11.4 万(2017年)，下辖21个居委会和17个行政村。区域内有农民动迁安置基地、世博家园等大型居住区。(2)奉贤区西渡街道从南桥镇析出。南桥镇是奉贤区的首府所在地，不仅存在着大规模的城市化地带，而且是一个区域面积高达114.66平方公里(2014年)、常住人口超过40万的超级大镇。2015年12月19日，西渡街道正式从南桥镇析出，区域面积划定为28.77平方公里，常住人口为12.1万。西渡街道承继的区域范围实际上是老西渡镇的范围，所以西渡街道不仅管辖10个居委会，而且还管辖8个行政村。(3)奉浦街道也是从奉贤区的超级大镇南桥镇析出。奉浦街道从南桥镇析出后，区域面积缩小为15.51平方公里，常住人口6.1万(2017年)，下辖12个居委会和5个行政村，这5个行政村基本上都是未撤制的“空壳村”(11)上海市民政局2019年2月设定的关于“空壳村”的认定新标准为：1.全村集体土地80%以上被征用；2.全村80%以上村民已经离村异地安置集中居住(原本为80%以上村民已农转非)；3.村民未动迁户数不足200户。符合上述三个条件任意之一即可定性为“空壳村”。。

(三)从街析出+纯居模式

这一析出模式是一种相对不典型的模式，即从大的街道析出新的街道，或者说一家街道分为两家街道。2014年，原来的方松街道区域面积为33.87平方公里，常住人口为24.8万，下辖30个居委会，已符合超级街道标准。2015年7月29日，松江区广富林街道从方松街道析出。广富林街道从方松道析出后，区域面积为19.05平方公里，常住人口为18万(2017年)，下辖14个居委会。

四、析出街道的基层治理优化效应

(一)管理服务半径的合理化

析出街道最大的治理优化效应是为大镇(街)的治理“减负”，促进了管理幅度和服务半径的合理化。在析出街道政策推出之前，一些郊区大镇和个别郊区大街面临的普遍瓶颈是“小马拉大车”的格局和“小马拉不动大车”的压力。析出街道后，郊区大镇(街)的区域面积、常住人口和管辖居村数量都得到了不同程度的“瘦身”和“减负”(如表1所示)。更为重要的是，按照现行体制，新析出街道的区域变成了区级“直辖”的街道区域，各类资源的配套由区级统筹安排，形成了“大马拉车”的动力效应。

表1 析出街道对郊区大镇(街)的“减负”效应

(二)区域精细化治理力量得到加强

在社会治理中，郊区大镇往往位于城乡结合部，镇域社会治理面临多方面难题，比如公共基础设施配备滞后、过渡性社区较多、社会力量发育不足等，其中城乡结合地区普遍存在的非正规经济治理是最具有代表性也是最能考验治理能力的问题。非正规经济是具有社会合理性而又不容易获得政府制度认可的轻微违法违规经济，比如无证经营、违章搭建、非法生产等。在城市化进程中，非正规经济降低了城市化的门槛，扮演着重要的“落脚”作用，有利于人口的城市化(12)[加]道格·桑德斯：《落脚城市——最终的人口大迁徙与世界未来》，陈信宏译，上海：上海译文出版社，2012年版，第16页。，但同时非正规经济是一种治理负外部性较高的经济形态，会对地方社会治理构成较大的压力，城市政府(特别是大都市政府)往往会将其视为治理的难点和顽疾。在大镇体制下，由于体制安排和人力配备有限，区域面积和人口规模又十分庞大，所以很难对区域形成精细化治理，特别表现为对于大量涌现的非正规经济缺乏制度化的处理之策。非正规经济几乎每时每刻都在形成与基层管理力量的拉锯战局面，基层政府往往通过运动式的整治不断地去“割韭菜”，但却由于需求刚性而又不断地冒出“新韭菜”。在“1+6”文件实施以后，街道被赋予了“五项权力”(人事考核权、征得同意权、规划参与权、综合管理权,重大决策和重大项目的建议权)，从而大大提高了社会管理的条块协调、区域统筹能力以及区域综合治理能力。在此基础之上，街道体制因为配备了更多的人力物力和执法力量，可以理解为一种升级版的社会管理机器，从而能够对包括非正规经济在内的诸多治理问题进行有效解决。

另一方面，街道化管理也意味着社区服务半径的缩小和精细化供给。按照上海“1+6”文件，街道一般设置“八办六中心”，街道内设机构是“6+2”模式，其中“6”为统一设置，分别是党政办公室、社区党建办公室、社区管理办公室、社区服务办公室、社区平安办公室、社区自治办公室，“2”为各区的自选设置；在此基础之上再设置“3+3”中心，其中第一个“3”是社区事务受理服务中心、社区卫生服务中心、社区文化服务中心，第二个“3”是城市网格化综合管理中心、社区党建服务中心和社区综治中心。相比在大镇体制下的社区或者升级化的基本管理单元，从大镇析出的街道管辖区域将会有更多、更丰富的社区服务资源供给。

(三)基层党建得以深化完善

党的领导是创新社会治理加强基层建设的根本保证。习近平总书记指出：“创新社会治理，要以最广大人民根本利益为根本坐标，从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手”；“要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线”(13)习近平：《在参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时的讲话》，http://theory.people.com.cn/n1/2018/0209/c416915-29814531.html。。上海“1+6”文件的制定和实施过程中，时刻将党建引领作为加强和创新社会治理的一根红线贯穿始终。“党群工作的核心任务是组织群众、密切党群关系，它需要直接面对千差万别的个体”，“与行政的逻辑考虑行政上的效率或效益不同，党建的政治逻辑考虑的是政治与社会的效率或效益”(14)熊万胜:《政治整合视角下乡村基本治理单元的适度规模研究》，《中州学刊》2018年第3期。。在我国，党建引领社会治理创新实际上在根本上贯穿着“政党组织社会”的社会构成逻辑。党建引领社会治理创新的关键是把党组织的政治优势和组织优势转化为治理优势，最终实现一种共建共治共享的社会治理格局。相比大镇体制，街道体制更有利于实现区域化共建共治共享局面。“1+6”文件实施后，街道党建从“1+3”体制(社区(街道)党工委、综合党委、居民区党委、行政党组)转化为“1+2”体制(街道党工委+社区党委+行政党组)。街道党建“1+2”体制进一步加强了街道党工委的领导核心作用，通过行政党组的设置优化进一步巩固了条块融合，通过设立社区党委实现了党建的“三建融合”(区域化党建、居民区党建和“两新”党建)，最终实现了街道治理的社区化和资源调动能力的提升。以普陀区万里街道为例，析出街道之后，万里街道的行政级别和政治动员能力得到了升级，区域化党建引领下的社区共治得到了有效提升，通过区域化党建联席会议和社区代表会议等社区共治平台，及时将街道与驻区单位、单位与单位之间的联系建立了起来，从而促使区域内各单位打开围墙，围绕社会性、群众性、公益性工作和“三个公共”等社会治理工作进行共建联动(15)祝越:《“三个公共”初见成效》，《文汇报》2015年11月18日。。

五、析出街道的成本与存续问题

(一)管理服务成本的推高

析出街道和街道化管理服务最大的问题是治理成本的推高。相比大镇体制下的“粗放式”管理服务，街道体制是一种更加精细的管理服务体系，而精细化管理服务体系则意味着政府支付的管理服务成本会大大增加。一般而言，街道析出后会增加两个方面的经费开支：一是人员开支。新析出的街道一般有50个行政编制、80个以下的事业编制，以及更多数量的社工和社区辅助管理人员。人员的工资、福利、培训和养老等是一项大的开支。二是基础设施和公建配套的投入。新建街道不仅要寻找和新建更多的办公场地和公共服务场所，而且要对区域内的道路、交通、学校、卫生等公共服务设施进行升级。如图2所示，上海“1+6”文件实施后新析出的7个街道的年度开支都在1亿元以上，其中浦锦街道最高，超过了4亿元；其次是西渡街道，接近3亿元；最少的是万里街道，刚刚超过1亿元。而从地均治理成本上看，治理成本最高的恰恰是总投入最小的万里街道，年度每平方公里的治理成本是3315.43万元；其次是九里亭街道，为2408.36万元。地均治理成本最小的是奉浦街道，为750.42万元；其次是广富林街道和西渡街道，分别为828.57万元和1026万元。根据笔者对上海郊区大镇的实地调研，一个镇管社区和基本管理单元的年度治理成本一般是数以百万计，而析出街道的治理成本一年至少要1个亿。

图2 析出街道的年度开支与单位治理成本

(二)涉农街道的体制不适应问题

上海所推出的析出街道中，有些是按照城乡混合模式进行整块析出的，这就造成新析出街道既要管辖居委会又要管辖行政村，形成了一种涉农街道，如浦锦街道和西渡街道。这种析出模式实际上并不十分符合市级的最初设想，但却又是地方政府按照治理需要作出的具体安排。城乡混合的涉农街道在管理体制上存在一定的不适应性：一是涉农街道的预算权有限，难以解决区域的治理难题。二是街道体制难以应对所辖农村区域的发展议题和特殊事务。在村居层次上，居委会和行政村都属于群众自治组织，但是行政村与居委会的不同之处在于，农村有集体经济和发展议题，还有农民增收问题等。三是街道体制与城乡混合的治理结构之间实际上存在一定的不兼容性。街道体制的机构设置以城市区域为标准，很难有效对应农村区域。“1+6”文件确立的街道机构设置是“八办六中心”，其中都没有农业、农村、农民的“三农”条线。在具体的上下管理中，区级“三农”条线可能需要向街道发文，但是又不容易找到合适的收文机构和落实机构，上下对应中将产生新的困难。

(三)“街道化”的过程性与可能出现的行政壁垒

新析出的街道要成为一种成熟的街道也有一定的“时差”，或者说“街道化”管理服务体系的形成需要多年的积累。具体而言，新建街道首先需要找到合理的办公场所，设立合适的公共服务端口，同时也要推进基础设施和公共服务的不断升级，这都需要一个过程。另外，新析出的街道不仅在建制上是年轻的，在人员年龄结构和治理经验上也是年轻的，缺乏有经验的干部是当前街道治理中的短板。广富林街道党工委书记在较早接受采访时提到了这个担心：“部分干部联系、服务、组织群众的能力还没有锻炼好，希望他们能尽快和百姓打成一片。”(16)黄勇娣：《广富林把年轻人想办的事办好》，《解放日报》2016年6月12日。析出街道后可能会出现的另一个问题是形成新的行政壁垒。析出街道，意味着被析出的区域与大镇(街)的“分家”，即从原来的“父子关系”变成了“兄弟关系”，而“兄弟关系”的协调如果缺乏行政命令，则可能出现相互不配合的行政壁垒。例如，浦江镇集中了大浦江地区较多的学校、医院、地铁、商业等资源，浦江镇居民担心在析出街道后全部资源都被划到了浦锦街道，其今后看病、出行、购物等将会出现问题。虽然闵行区一级会对此进行区域化统筹，但是居民的担心也并非完全没有道理。

十八届三中全会提出全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。十九大报告又进一步重申了这一点，并将其作为了习近平新时代中国特色社会主义思想的核心构成内容。从纵向上看，国家治理体系和治理能力现代化有高中基三个层次，基层治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成板块。基层治理体系和治理能力现代化的难点和弱点集中在人口大量导入、各类社会主体共存、经济形态复杂的城市区域，而超大城市和特大城市的基层治理体系和治理能力现代化具有更高的难度和复杂性。上海由于自身的市情特点，选择了一条“寓精细于扁平之中”的基层治理优化路径，采取了包括析出街道在内的行政区划调整和架设非行政性中间层的“双轮驱动”方式来缓和基层治理体系的不合理，取得了一定的基层治理优化效应，从而说明扁平化管理与精细化治理之间可以在一定的体制机制安排下共同发展。