制度优势如何向治理效能转化？——基层运动式治理的新思考

曾 明， 陶冶华

(南昌大学 马克思主义学院， 江西 南昌 330031)

运动式治理是指“由各级政府、政府部门或领导干部发动的，以干部为主要的动员和参与对象，针对政府治理中遇到的重大和棘手问题而开展的一种突击性运动”(1)叶敏：《从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2013年第2期。。作为处理突发性事件或积重难返的社会问题的一种专项治理方式，运动式治理备受学界关注。它常常会同“集中整治”、“突击行动”等关键词一起出现。虽然运动式治理在实践中暴露出了一些问题，部分学者开始对其效果抱有怀疑、甚至否定的态度，如：在环保治理领域，有学者以节能减排运动执行为例，对环保治理政策效果的持续性提出了质疑(2)Nicole Ning Liu，Carlos Wing-Hung Lo，et al.，“Campaign-Style Enforcement and Regulatory Compliance”，Public Administration Review，Vol.75，No.1，2015.。贺璇和王冰以“APEC治污”为例，认为组合治污行动虽然强力整合了一定的社会资源，但资源约束性和治污手段上的问题导致了治理成效的脆弱性，蕴涵治理风险(3)贺璇、王冰：《“运动式”治污：中国的环境威权主义及其效果检视》，《人文杂志》2016年第10期。。尽管如此，不可否认的是，运动式治理试图通过动员政府与社会等多元治理主体采取集体行动来解决特定社会问题，内含“集中力量办大事”等制度优势，因此，对于非常规应急类事务，运动式治理是十分有效的。在2020年新冠肺炎疫情防控工作中，各级政府、部门通过分工协作，引导市场和社会主体积极配合，有效地开展群众工作，取得了这场抗疫斗争重大的阶段性胜利。通过新冠肺炎疫情防控运动式治理实践，人们逐渐意识到，有效的社会治理需要良好的制度支持，更需要实现制度优势到治理效能的转化。

制度是人类行为的规范，是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束(4)道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，上海：格致出版社，2014年，第4页。，“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”(5)《邓小平文选》第2卷，北京：人民出版社，1994年，第333页。。对于我国制度优势的提法，邓小平早在1992年的南方谈话中就特别提出“社会主义制度能够集中力量办大事的优势”这一著名论断，他指出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”(6)《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第372-377页。治理效能是指治理实践所产生的实际效果是否达到预期的目标，关注效率与治理能力的发挥。而制度优势不仅需要依托制度这一载体，还需要通过动态的治理实践，更好地转化为治理效能。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》首次系统地呈现了“中国之治”的制度图谱，并要求“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”(7)《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2019年，第3-5页。，这一新命题的提出为国家治理图景点明了方向。

当前学界对“制度优势转化为治理效能”的研究主要类型有：一是关于制度优势方面的研究(8)李聪、徐艳玲：《中国特色社会主义制度自信来自于制度优势》，《理论月刊》2016年第8期；齐卫平、柴奕：《论中国特色社会主义新型政党制度的国家治理优势》，《华东师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期；田克勤、张林：《全球抗疫下的中国制度和治理优势思考》，《东北师大学报》(哲学社会科学版)2020年第4期。；二是关于治理效能方面的研究(9)许奕锋：《论我国新型政党制度的国家治理效能》，《社会主义研究》2020年第4期；刘凤、傅利平、孙兆辉：《重心下移如何提升治理效能？——基于城市基层治理结构调适的多案例研究》，《公共管理学报》2019年第4期。；三是关于制度优势、治理效能二者间关系方面的研究，包括必要性、转化路径、提升路径等(10)虞崇胜：《将制度优势转化为治理效能——国家治理现代化的关键环节》，《理论探讨》2020年第1期；李海青：《制度优势如何转化为治理效能——基于制度建设模式的思考》，《理论探索》2020年第4期；张明军、杨帆：《把中国特色社会主义制度优势转化为治理效能的实现逻辑》，《思想理论教育》2020年第7期；齐卫平、陈冬冬：《制度优势转化为治理效能的政党推动》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第4期；李霞：《推动制度优势与治理效能良性互动》，《人民论坛·学术前沿》2020年第3期。。其中，转化路径方面，从制度执行角度出发，麻宝斌认为，“制度执行力”是制度优势向治理效能转化的关键(11)麻宝斌：《制度执行力：提升治理效能的关键所在》，《国家治理》2019年第41期。；从治理主体、体系和能力角度出发，陈金龙和魏银立认为，党的集中统一领导、人民的拥护和认同、制度执行力的提升、国家治理路径的选择，能使我国制度优势转化为国家治理效能(12)陈金龙、魏银立：《论我国制度优势的多维功能》，《马克思主义理论学科研究》2020年第1期。。从转化内在机理角度出发，逻辑上，汪仕凯认为，通过对政治体制能力的重塑，从而在政治体制作用下使国家治理水平显著提升，集中展现了制度优势向治理效能转化的中国逻辑(13)汪仕凯：《党和国家机构改革与政治体制能力重塑：制度优势转化为治理效能的中国逻辑》，《南京社会科学》2020年第2期。。程序上，傅慧芳和苏贵斌认为，制度优势并非直接产生治理效能，而实现集中力量办大事的制度优势向治理效能的转化，需要通过决策、执行、组织和监督机制等的有序运行，以此实现这一重要转化(14)傅慧芳、苏贵斌：《集中力量办大事制度优势转化为公共危机治理效能的内在机理及实现机制》，《福建师范大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。。既有研究中对制度优势向治理效能转化的逻辑进路进行探究的文献却不多见。在中央全面深化改革领导小组第十次会议上，习近平总书记强调，要处理好改革“最先一公里”和“最后一公里”的关系，突破“中梗阻”。“打通最后一公里”已成为推进国家治理现代化，实现人民对美好生活追求的关键举措与基层工作的任务要求。基层运动式治理是“打通最后一公里”的重要环节，但目前有关制度优势向治理效能转化的文献对基层条块关系、群众路线制度等的关注也较少，这使得治理的国家图景缺失了基层这一基础性画面。基层治理是联系国家与社会的“衔接点”，研究基层运动式治理的有效性逻辑对于推进基层善治，推动国家治理体系和治理能力现代化实现有重要的启示意义。有鉴于此，本文将在治理现代化背景下以制度优势向治理效能转化的新视角，深入分析治理实践的地方案例，对基层运动式治理的有效逻辑进行新的理论思考，并探求基层运动式治理效能实现的优化路径，为基层运动式治理效能优化提供可靠的理论支撑与实践指南。

一、马克思主义视野下运动式治理理论与实践追溯

马克思和恩格斯虽未明确探讨国家治理的命题，但他们在对资本主义国家治理进行辩证批判的基础上，深刻阐释了无产阶级专政与国家治理的理论，指明了社会主义国家治理的价值导向。(1)将对资本主义国家治理的理性批判作为逻辑起点。一方面，对资本主义“在历史上曾经起过非常革命的作用”进行了肯定。另一方面，通过论述社会化大生产和资本主义生产资料私人占有之间的矛盾，对资本主义国家治理中遭遇的危机和困境进行了较为深刻的揭露。恩格斯指出，“到目前为止在阶级对立中运动着的社会，都需要有国家，……以便维护这个社会的外部生产条件”(15)《马克思恩格斯文集》第3卷，北京：人民出版社，2009年，第561页。。当时的资本主义国家治理已成为运用国家政权压迫无产阶级的一种模式，其目标并非是为了实现每个人的自由与平等。资本主义条件下，国家治理所发生的这种异化，从本质上讲是服务于资产阶级统治这一目的。(2)无产阶级专政及其政党治理的理论。对于社会主义国家治理而言，坚持无产阶级政党的领导是必然遵循的一项政治原则。马克思和恩格斯曾在《共产党宣言》中对共产党的性质、宗旨、指导思想、政策纲领、组织原则等进行了十分详尽的描述。马克思指出：“无产阶级……只有把自身组织成为与有产阶级建立的一切旧政党不同的、相对立的政党，才能作为一个阶级来行动”(16)《马克思恩格斯文集》第3卷，第228页。。从中我们看到，从阶级属性角度出发，马克思深刻地揭示了共产党和其他执政党的本质区别。而这一区别也决定了共产党的“初心”和“使命”，反映出无产阶级政党作为人民群众利益的代表，要求其处于社会主义国家政治权力的中心地位，因而也必然肩负着领导、治理国家的时代重任，这也是马克思主义国家治理和政党理论中需要坚持的一项根本原则。(3)社会主义国家治理的价值指向。在马克思和恩格斯的无产阶级革命学说中，从产生逻辑和终极目标指向方面来看，社会主义充分彰显了该制度作为超越资本主义社会的制度优势。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出：“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”(17)《马克思恩格斯文集》第1卷，北京：人民出版社，2009年，第53页。。彻底地摆脱“人的依赖关系”和“物的依赖关系”的新历史阶段就是社会主义国家治理的最终价值归宿，即实现人的自由全面发展。

十月革命以后，在俄国经济、文化等相对落后的宏观环境下，列宁对“如何建设社会主义”，即如何解决这一国家治理难题，进行了相关探索，试图回答这一时代发展课题。客观而言，列宁对国家治理的相关探索丰富了运动式治理理论与实践，主要包括：(1)“战时共产主义”政策。在一定意义上，“战时共产主义”政策颇有运动式治理特征，而该政策的出现有其特定的历史合理性和重要意义。1918年，世界上第一个社会主义国家苏俄诞生，从诞生之日起便陷入了内部的反革命暴乱和外部的英、法、美、日等帝国主义武装入侵的双重治理危机。“战时共产主义”政策顺势而生，即为了把有限的财力和物力迅速整合集中起来以保证战争供给需要，整个国家变成了一个大战场，遵循“一切都为了战事”需要的指导原则，开始施行该政策。首先，实行工业国有化和余粮收集制，以支持该项政策的执行。其次，实行劳动义务制，以支援战事。再次，在生产领域实行经济关系实物化，在经济活动方面，高度集中的计划管理是其显著特点。因为“战时共产主义”政策的存在，苏俄在较短的时间内，有效地形成了一个高度集权的政治经济体制，最大程度地整合了人力、物力和财力，这些举措为赢得战争胜利提供了坚实的物质保障和人力基础。但该政策的出台有其历史局限性，比如，受经济发展水平条件的制约，同时，其作为政府在特定意识形态偏好下对社会生产关系变迁的尝试性选择与探索，后来证明是行不通的。虽然该项政策违背了当时本国的生产力发展水平和价值规律，导致了系列的社会危机，但在政策作用下形成了“全国一盘棋”局面，权力高度集中以及对国家政治、经济等诸多方面实行军事化管理，在特定时期内，取得了显著的政策效果。(2)通过运动式治理加强执政党建设。一方面，以运动式治理方式整治党内官僚主义。列宁提出了同官僚主义斗争的相关举措：首先，综合运用教育、法律及行政等多种方式来集中整治基层党组织以及一些执行机关中广泛存在的拖拉作风、消极作为等问题。其次，将存在的旧型机关进行改造，以便形成新型、更具效率的机关。列宁提出，要不断地选拔优秀的人才来革新旧的组织机关，“宁可数量少些，但要质量高些”(18)《列宁全集》第43卷，北京：人民出版社，2017年，第380页。。最后，发挥群众的关键作用，吸纳广大人民群众参与管党治党的实践。正如列宁所说：“只有当全体居民都参加管理工作时，才能把反官僚主义的斗争进行到底，直到取得完全的胜利。”(19)《列宁全集》第36卷，北京：人民出版社，2017年，第154页。

马克思主义经典作家们在国家治理、运动式治理方面的理论与实践探索对中国共产党领导人民治理国家有着重要的启示作用。基于上述经验启示，结合本国国情实际，中国共产党发展了运动式治理理论与实践。在毛泽东时期，运动式治理更多是强调一种政治动员，集中表现为对干部和群众的动员，政治运动的具体轨迹即从中央权力核心出发，方向自上而下，贯穿多个治理层级，通过层层动员与实施，最终达到连结社会的动员效果。从目标属性划分上来看，改革以前的政治运动可归为：改造社会型；发展生产力型；意识形态型；巩固政权型等四种类型(20)叶敏：《从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读》。。早期的“政治运动”为之后的“运动式治理”打下了经验基础，从而更有助于之后“运动式治理”的广泛采用。毛泽东时期的政治运动、军事行动等充分体现了组织优势、动员优势和协同优势等，而这些就是运动式治理的重要内容，彰显了我国的制度特色和制度优势。邓小平时期，更加强调制度的作用，集中力量搞经济建设，发展生产力。邓小平指出，社会主义制度比资本主义更有利于人民团结合作，“只要我们充分发挥社会主义制度的优越性，把力量统一地合理地组织起来，人数少，也可以比资本主义国家同等数量的人办更多的事，取得更大的成就”(21)《邓小平文选》第2卷，第52页。。他还指出：“贫穷不是社会主义。我们坚持社会主义，要建设对资本主义具有优越性的社会主义，首先必须摆脱贫穷”(22)《邓小平文选》第3卷，第225页。。这里所讲的优越性，就是现阶段我们谈到并反复强调的“制度优势”。

在革命和改革时期的运动式治理试图通过“动员”解决较为急迫的社会问题等，现阶段，我们进入了中国特色社会主义建设新时期，需要更好地建设国家、建立服务型政府。制度建设、民生改革等是新时期国家建设的着力点，对此，习近平总书记的制度建设与脱贫思想正是对时代要求的理论回答，同时，运动式治理依然在其中发挥着重要作用。我国国家制度和国家治理体系的本质属性就是始终代表广大人民的根本利益(23)《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第123页。。而反贫困问题是一个与人民利益紧密相关的问题，由此，摆脱贫穷也成为了国家治理中的一个永恒话题，自2013年以来，中国的贫困治理已经上升到了国家战略的高度，中央政府向下传导的不仅仅是贫困治理的政府责任，更是超常规的政治压力。为了破除各种体制机制的障碍，全国上下形成最广泛的合力以打赢脱贫攻坚战。中央不断强化自上而下的政治动员，根据“中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责，市(地)县抓落实”的工作机制，把脱贫攻坚具体责任最终压实到了县乡两级政府。脱贫攻坚贵在精准施策，坚持大扶贫格局，是党中央、各级政府、基层干部、群众等治理主体共同参与的“协同作战”，调动各方力量，充分发挥“集中力量办大事”的制度优势。正如习近平总书记明确指出：“制度优势是一个国家的最大优势”，“制度稳则国家稳”(24)习近平：《坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化》，《求是》2020年第1期。。在治理效能方面，脱贫攻坚成效显著，贫困发生率从10.2%下降到4%以下，创造了我国扶贫史上的最好成绩，产出了治理效能，这也向世界证明了中国特色社会制度的显著优势。因而可以说，实现了制度优势向治理效能的转化。从这个层面来讲，“制度优势—治理效能”转化是我们探析运动式治理的一个重要逻辑视角。

二、治理现代化背景下基层运动式治理的有效逻辑

以2004年刘效仁发表的《淮河治污：运动式治理的败笔》一文为标志，早期的运动式治理研究中往往对某些领域的治理问题展开探讨，更多地以直陈弊端为主，如运动式执法不法、运动式治国误国、运动式维稳不稳、运动式管理缺理等(25)杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，《社会科学》2013年第3期。。作为非常规治理方式，对运动式治理这一政策工具的选择需要站在相对中立的角度，正视运动式治理的优缺点，并尽可能加以改进。从绩效改进角度来看，需要探求“制度优势—治理效能”的转化逻辑，以期提高运动式治理效能，不断推进国家治理体系和治理能力现代化。

依据制度效能理论，只有严格执行制度，才能实现制度预期要达到的治理效果。正如习近平总书记指出的“制度的生命力在于执行”(26)《习近平在中央政治局第十七次集体学习时 强调继续沿着党和人民开辟的正确道路前进 不断推进国家治理体系和治理能力现代化》，《旗帜》2019年第10期。。制度优势到治理效能的实现过程包含多重转化逻辑，即制度优势在一定的条件下(体制、机制、过程等要素的融合)，可转化成治理效能(具体见图1)。

(一)运动式治理中的制度优势

从早期的政治运动发展起来的运动式治理，有其历史优势和制度优势。就制度优势来讲，(1)“集中力量办大事”。实践证明，“运动式治理”具有灵活性、机动性、动员性等优点(27)唐皇凤：《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究》，《开放时代》2007年第3期。，它是调和中央集权与地方自治权相互掣肘矛盾的重要机制(28)周雪光：《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。，是应对复杂社会公共事务相对合理的策略选择，是国家治理资源贫弱的产物(29)唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。。运动式治理使无序社会逐步走向了有序，并广泛应用于环境卫生整治、社会治安治理等各类公共危机的治理中，带来了显著绩效(30)王刘飞、王毅杰：《转型社会中运动式治理的价值探讨——以元镇环境治理为例》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2017年第5期。。从运动式治理和常规化治理工具二者存在关系上看，它们并非严格的替代关系，不仅可以共存、互动甚至能够形成“协同效应”(31)郝诗楠：《理解运动式与常规化治理间的张力：对上海与香港道路交通执法案例的比较》，《经济社会体制比较》2019年第4期。。从中，我们可以看到，运动式治理可在短期内集中整合社会资源，汇聚各方力量，凭借“集中力量办大事”的制度优势，产出治理效能。(2)“坚持党的集中统一领导”。在运动式治理实践中，离不开中国共产党的领导，党的集中统一领导，为治理提供了合法性保障与组织保障。如：新冠肺炎疫情防控运动式治理实践中，内嵌于中国特色社会主义制度中的“党的坚强有力领导”为有效开展疫情防控、确立正确方针政策提供了根本政治保障(32)吴育林、韦喻馨：《论“中国之制”优势在疫情防控中的效能彰显》，《思想政治教育研究》2020年第4期。，形成了“党政主导、社会协同、公民参与”的工作格局，充分彰显了我国的制度优势(33)唐皇凤、吴瑞：《新冠肺炎疫情的整体性治理:现实考验与优化路径》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。。正是因为有了党的领导，才能统筹协调多方力量，攻坚克难，协同参与疫情防控阻击战，产出了良好治理效能。(3)“密切联系群众”。回顾革命历史时期，“群众路线”以及与之相关的群众运动发挥了重要作用。这些运动与基层乡村社会密切联系，如：土地改革、整风运动等，而这些运动的发动、执行离不开基层群众的参与，通过动员基层群众参与运动，完成特定的治理任务。因此，可以说在一定程度上，运动式治理中包含了“密切联系群众”的制度优势。在中国的改革开放和现代化建设进程中，中国共产党依然重视坚持群众路线。正如习近平总书记所强调的：“群众路线是我们党的生命线和根本工作路线”、“马克思主义执政党的最大危险就是脱离群众”，“保持党的先进性和纯洁性、巩固党的执政基础和执政地位靠什么？最重要的就是靠坚持党的群众路线、密切联系群众”(34)《习近平谈治国理政》第1卷，北京：外文出版社，2018年，第365-368页。。

(二)基层运动式治理制度优势转化为治理效能条件与驱动要素

实现基层运动式治理制度优势向治理效能的转化需从政治体制、治理机制、价值建构三方面来看：

首先，政治体制：压力型政治体制。压力型体制原指“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”(35)荣敬本、崔之元等：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年，第28页。。从运动式治理方式来看，它是在短时期内采用运动的形式来完成一定的治理任务，政治动员是它的显著特点。那么如何在短时期进行广泛的动员呢，特别是对于政府、干部的动员，这就需要发挥压力型政治体制的作用。以脱贫攻坚为例，根据脱贫攻坚责任制、监督体系、考核评估体系和相关激励制度等制度安排以及脱贫攻坚的基层运动式治理实践来看，目标任务压力、监督考核评估压力以及竞争性压力共同促成了脱贫攻坚压力向县域的传导。而正是在压力型政治体制下，通过三种压力要素的传导，触发了基层条块之间的有效行动，也可以说是在一定时期内的集体行动。

其次，治理机制：“合作共同体”。“合作共同体”这一概念是张康之在《共同体的进化》中提出的，该治理模式属于合作治理，具体来说就是用服务精神取代控制导向原则，这是“合作共同体”的重要内涵，也是新时期我国建立“服务型政府”的重要价值导向。在运动式治理中，一些研究也试图开始回答“运动式治理何以有效”这个问题，合作视野下，包括：公众参与(36)王园妮、曹海林：《“河长制”推行中的公众参与：何以可能与何以可为——以湘潭市“河长助手”为例》，《社会科学研究》2019年第5期。；“责任到人”的治理机制(37)周飞舟、谭明智：《“责任到人”的治理机制及其作用——以脱贫攻坚战为例》，《学海》2020年第3期。；高协同、重参与、可持续的制度性合力治理格局(38)叶敏：《从运动式治理方式到合力式治理方式：城市基层行政执法体制变革与机制创新》，《行政论坛》2017年第5期。。公众参与、责任兜底、治理协同化以及制度保障，这些重要要素形塑了“合作共同体”治理机制。运动式治理因其高强度的政治动员机制在政府内部形成了一种暂时性的合力，解决了一些采取常规化办法长期解决不了的治理任务。然而，压力型体制下运动式治理成效具有短期性，一旦压力降低，治理效果便极易反弹，因而需要形成一种相对稳定的合作治理机制，即构建“合作共同体”治理机制。

最后，价值建构：实现基层善治。实现基层运动式治理制度优势向治理效能的转化仅依靠上述两个条件还是不够的，由于政策压力具有弹性而合作具有复杂性，如何激发多元治理主体合作意愿，促进共同行动，价值建构发挥着重要作用。“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”(39)俞可平：《论国家治理现代化(修订版)》，北京：社会科学文献出版社，2015年，第28-29页。。价值建构是基层运动式治理制度优势向治理效能转化的价值逻辑，因为只有来源于社会的政府绩效才能获得合法性基础，也只有根植于社会的政府绩效才能产生其可持续提升的需要(40)包国宪、道格拉斯·摩根：《政府绩效管理学——以公共价值为基础的政府绩效治理理论与方法》，北京：高等教育出版社，2015年，第30-32页。，治理效果才能更加持久。中国共产党是使命型政党，为人民谋利益是其价值使命和重要责任。运动式治理集体行动的特点使其目标指向除特定治理任务需求外，还需要实现公共价值。在善治逻辑下，基层运动式治理能否有效激发公共需求，产生共情，形成价值共识，从而激发多元治理主体参与治理实践，关系着公共价值实现与否，以及能否推进制度优势向治理效能的转化。

三、基层运动式治理实践图景

虽然基层社会矛盾频发，但基层也是凝聚群众力量、实现治理创新及推进国家治理现代化的重要场域，基层易于促进共同行动，这为运动式治理政策工具发挥作用提供了实践场域。从前文所述基层运动式治理“制度优势—治理效能”转化有效逻辑出发，本文重点以G省L镇2019年来基层运动式治理典型治理实践为例，展现基层运动式治理制度优势向治理效能转化的过程。试图解释：同样是使用运动式治理手段，为什么L镇秸秆禁烧未形成有效合作机制，治理效果走向失败，未产出治理效能，反而在新冠肺炎疫情防控中却形成了有效合作机制，治理效果取得成功，产出治理效能？以期客观反映当前基层运动式治理实践图景。图2和图3分别为L镇秸秆禁烧工作运行体系和新冠肺炎疫情防控工作运行体系，均表现为基于科层制逻辑的治理工作以任务形式自上而下传导的过程，但是二者的工作运行体系却有很大的不同之处。

(一)运动式治理的短效化：L镇秸秆禁烧缘何失败

1.工作运行体系与政策结果

图2的秸秆禁烧工作运行体系也是基层秸秆禁烧政策执行过程的一个典型缩影。从L镇的秸秆禁烧运动式治理实践来看，为严格落实上级秸秆禁烧工作要求，应对督察组到来的督察压力，镇、村两级全面紧急部署。第一，层层落实责任。镇政府组织挂片班子成员、村书记、农办、经济办召开专题会议，要求各村成立工作领导小组，把任务分解到村“两委”包片干部。第二，明确细化具体工作权责。镇里要求村委会组织召开村委会会议、严格按照镇里的工作方案要求落实责任到位。村民小组长、村民代表、村“两委”包片干部负责各自然村巡查工作，每日巡查不少于三次(早、中、晚)。第三，优化秸秆禁烧工作流程。提高扑火装备配置水平和处置反应速度。统一下发设备，若发现烧稻草现象，责任人必须在5分钟内及时反应，到场实施扑救。第四，多方联动，强化教育宣传。第五，强化教育氛围。在重要路口、主干道沿线处悬挂横幅、张贴标语，营造起禁烧秸秆、保护环境的宣传氛围。政策执行的结果是：运动初期，该镇秸秆焚烧现象有所缓解，但随着省环保督察组撤出和村级巡查组的松懈，秋收季节时秸秆焚烧现象再次出现，秸秆禁烧运动式治理呈现短效化，秸秆禁烧运动式治理实践走向失败。

(图2) L镇秸秆禁烧工作运行体系

2.秸秆禁烧运动式治理失败原因

(1)体制：压力型体制下基层干部应对式政策执行。在压力型体制下，市级政府明确具体要求，通常以会议形式进行政治动员，县政府通过签订“责任状”将行政压力传递给下级政府即乡镇政府，并依据“目标管理责任制”对乡镇政府的绩效进行考核，借此推动达成政府设定的发展目标。行政压力作用下，政府在调动资源方面有了“控制优势”，即秸秆禁烧的层层动员，压力落实，这是秸秆禁烧政策执行的初期设想，然而推行起来却难上加难。秸秆焚烧的屡禁不止更是令基层干部苦不堪言，村干部对秸秆禁烧政策执行更多地是基于指示型政策所采取的应对式政策执行方式。指示型政策的执行(41)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。，是指当指示性通知发出以后，下级机关必须严格贯彻执行，不允许抵抗、拖拉或打折扣，否则，就要受到相应的惩处。从该镇秸秆禁烧治理实践来看，随着市环境保护委员会办公室印发通知开始，市环委办的工作会议暨约谈会等便将秸秆禁烧工作纳入到了干部目标管理责任制中，市环委办不定期联合市委、市府督查室，对各地“禁烧”工作情况进行全面督促检查，发现问题将根据情况进行通报与问责。为应对这一治理任务，镇政府全面紧急部署，并要求各村成立工作领导小组，把任务分解到村“两委”包片干部身上，村干部成为了这场“禁烧”工作的实际监督者和政策执行者。但这一政策部署是基于上级政府诉求，决策过程中村干部是封闭参与，同时，治理目标设置是强制性的，是一种硬性约束与管控。在目标任务压力作用下，作为执行者的村干部采取了应对式政策执行方式，以期完成上级部署的任务而免于问责。此外，相关制度约束尚不健全，即监督考核评估压力和竞争性压力动力不足。政治激励高、经济激励高往往更有助于政策执行的“实动”，反之，则易出现“缓动”(42)陈玲等人提出了政策执行的双重激励理论，区分了四种政策执行模式：实动(政治激励高、经济激励高)、暗动(政治激励低、经济激励高)、伪动(政治激励高、经济激励低)、缓动(政治激励低、经济激励低)。参见陈玲、林泽梁、薛澜：《双重激励下地方政府发展新兴产业的动机与策略研究》，《经济理论与经济管理》2010年第9期。。就村干部来说，群众不理解、工作补贴缺乏、时间和人力成本投入过大等问题，使他们缺乏政策执行的积极性。而且村干部往往面临双重身份困境(43)韩万渠：《基层官员的身份困境与乡村治理中的政策执行变异》，《中国行政管理》2016年第9期。：一方面，村干部面临自上而下的行政压力；另一方面，多数乡村干部“土生土长”的成长背景，使其面临着自下而上的乡村压力。因此，虽然是在压力型体制下，但该镇秸秆禁烧运动式治理实践未能进行三种压力要素的有效传导，也就无法触发基层条块之间的有效行动。

(2)机制：“合作黑箱”阻碍了“合作共同体”治理机制有效形成。“合作黑箱”的产生是该镇秸秆禁烧运动式治理短效化的重要原因，使得“合作共同体”治理机制无法有效形成。究其原因有三：第一，在政策制定初期，该镇秸秆禁烧运动式治理未能激发基层政府与村民在环保治理上的价值共识，治理目标在某种程度上既非村民的公共需求，也无法获得基层政府高度认同，未能促进村民有效合作；第二，秸秆禁烧运动式治理的推进更多地依靠科层体制下的压力传导，但特别是公共利益方面，未能有效地激发公共利益诉求，基层干部更多地是将秸秆禁烧工作视为一种政治任务，无法有效激励他们在执行政策方面的主动性与积极作为；第三，秸秆禁烧运动式治理技术的简单化与资源的有限性，使得秸秆禁烧运动式治理需要的人力成本较大，并未形成较好的治理外部约束。村民对于秸秆焚烧损害自身利益的错误认知、政府在秸秆禁烧运动中有限的人力资源投入以及无限的田野等外部环境，综合导致了诸多社会矛盾冲突，加大了秸秆禁烧治理合作难度。

(3)价值建构：利益相关者价值观念差异抑制了公共价值实现。该镇秸秆禁烧运动式治理多元主体在价值理念上的不统一，产生了价值冲突，使得秸秆禁烧难以长效化。秸秆禁烧政策虽然实施了近20年却仍然屡禁不止，价值观念差异是其中的重要原因。当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织呈现不同观点的时候，政策冲突便会产生(44)R.E.Matland，“Synthesizing the Implementation Literature: The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation”，Journal of Public Administration Research and Theory，Vol.5，No.2，1995.，极易造成政策执行偏差，甚至导致治理走向失败。该镇秸秆禁烧政策执行中涉及到的相关治理主体，对秸秆“烧”与“不烧”有着不同的态度认知，折射出的是不同的价值观念，甚至有所冲突。如表1所示：政府、村级组织、村干部们仅仅向村民强调禁止焚烧秸秆，缺乏中间与村民的沟通过程，即社会动员不足；村民在整个执行链中未充分享有信息，不是理解了去做，更多地是被强行禁止焚烧秸秆。国家政策高压下，基层组织被动执行与群众被迫服从的行为影响了治理主体间的合作，造成了政策执行没有凝聚价值共识，无法形成禁烧秸秆的公共需求和公共价值，这是秸秆焚烧屡禁不止的深层原因。

(表1) L镇秸秆禁烧政策利益相关者角色定位与价值观念差异

(二)运动式治理的协同化：L镇新冠肺炎疫情防控的“运动”及其成功

1.工作运行体系与政策结果

图3所示的新冠肺炎疫情防控工作运行体系也是国内疫情防控阻击战政策执行过程的一个典型缩影。对于应急事件的运动式治理本身就是一项非常规的治理，也是最能考验治理能力的实践场域。从全国层面来看，2020年1月，国家卫健委发布1号公告，将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》规定的乙类传染病，并采取甲类传染病的预防、控制措施。同月，中央连续发布《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》与《新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作方案(试行)》。依据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，全国31个省区市迅速启动突发公共卫生事件一级响应机制。从地方层面来看，在中央的总体布局下，G省连续发布了系列文件，如：《关于动员全省社会组织参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》等5个文件；为响应中央的农村疫情防控精神，G省发布了《关于印发〈G省农村(社区)疫情防控工作指引〉的通知》。在国家和各级政府的高度重视下，L镇在镇、村两级层面紧急动员全面开展新冠肺炎疫情防控工作。责任、人民性这些关键要素在上述工作运行体系中扮演着重要角色，分布于宣传、部署、任务分解以及与群众建立联系等环节，由此，该镇各项防疫工作有序开展起来，发挥了“集中力量办大事”等制度优势。其中，由党员领导干部牵头建立了工作领导小组，为新冠肺炎疫情防控工作提供了合法性保障和组织保障，中央政策目标也最终层层压实到了镇村各级干部身上。正因为如此，条块之间就有了协同打好新冠肺炎疫情阻击战的工作压力与动力。最终政策结果显示：为了推动群众的合作参与，疫情防控不仅有着严格的规范要求，而且有着严厉的违规处罚手段。更重要的是，新冠肺炎疫情事关群众生命安全，与群众自身利益高度相关，全社会极易形成价值共识，在层层压实责任、压力层层传导的治理机制下，政府广泛动员、群众积极响应与参与，制度优势转化成了新冠肺炎疫情防控取得成功的治理效能。

(图3) L镇新冠肺炎疫情防控工作运行体系

2.新冠肺炎疫情防控运动式治理成功原因

(1)体制：压力型体制下压力传导有效激发党的集中统一领导制度优势的发挥。在压力型体制下，因为目标任务压力的高度聚焦，也使权力在短期迅速集中起来，可以“集中力量办大事”。新冠肺炎疫情出现以来，党中央和政府高度重视资源、权力等的集中统一调配，基层治理中的条块单位，县、镇、村迅速协同起来，形成上级条条与下级块块的组织联结。防疫指挥体系中的条条在专责领导工作小组的协同下，负责专门领域的疫情防控工作，并由综合协调专责小组统筹协调各专责小组，有效减少了部门化分工带来的条条、条块分割问题。该镇以党委领导、政府主导、社会参与为原则，成立了以党委书记任组长的新冠肺炎疫情防控工作领导小组，成员包括镇长、镇人大主席、镇党委副书记、7个党委委员、副镇长、挂职副镇长、18个村的村书记(村主任)、卫生院院长、4所学校校长、镇工商所所长和兽医站成员等。镇政府发布了《L镇加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作应急预案》的通知，党的领导制度优势发挥，使条块结合协同参与疫情防控有了权力与制度保障。

(2)机制：协同性政治优势与群众路线制度优势助推“合作共同体”治理机制形成，促进了基层新冠肺炎疫情防控运动式治理主体间的有效合作。

第一，协同性政治优势的发挥。中央和地方政权机关具有很大的协调权力与能力，从中央到地方，各个层级之间有序推进政策的执行。各类专项工作小组、专责部门之间的协同配合，让疫情防控政策执行变得更加有序，党的领导制度优势有效促进了条块协同治理机制的形成。此外，调研发现，一些地方乡镇的机构改革也为基层协调能力增强提供了政治基础，从多头管理到现阶段的综合治理、分类管理，提高了基层治理的协调性，更有利于统筹推进各项治理事务。依托党的领导制度优势，在权力、人力、资金等资源的下沉以及调配、责任分解、任务分配等方面，国家实现了和社会、乡村组织的联动。一方面“行政下沉”，县级职能部门与人员，以及乡镇干部全部下沉到基层治理一线，直接参与乡村疫情防控事务。另一方面“行政吸纳”，乡镇政府将村干部、村级组织，甚至村小组长都吸纳进治理体系，村级组织不再是一个单纯的自治组织，村干部与村小组长也不再单纯是实施村庄自治，更多是承担与完成上级政府交办的任务。吸纳和下沉共存，形成乡村治理的条块、政社协同。

第二，群众路线制度优势的发挥。通过广泛吸纳群众、社会组织等参与，发挥了强大社会动员能力的制度优势。该镇党员干部把疫情防控作为“不忘初心、牢记使命”主题教育常态化的重要检验并落实到具体行动中，把群众生命安全和身体健康置于首位，将新冠肺炎疫情防控作为该镇最重要的中心工作来抓，并通过宣传、走访等方式进行广泛的社会动员。在此带动下，社会各界人士和群众积极贡献力量支持疫情防控工作，如乡贤担当“宣传员”，该镇的乡贤纷纷自发参加防疫宣传队，通过乡亲微信群、上门劝导等方式进行知识宣传和舆论引导，以身作则，主动带头停办年例、带头劝导取消聚餐、庙会等活动，形成了全民联防联控的良好局面。又如：S村乡贤陈先生积极响应党和政府的号召，主动取消年例活动，并用做年例的资金购买防护口罩5000只，免费赠送给村民；D区人大代表集体为镇人民政府捐赠口罩4000只；此外，其他代表筹集资金10.4万元，用于购买新冠肺炎疫情防控物资。

(3)价值建构：资源、服务下沉和抗疫精神等价值观念的感召创造了公共价值。价值建构就是将国家利益、社会利益、制度要素等有机结合起来，通过价值的选择和融合等实现价值与治理主体的有效互动，最终创造出公共价值，产出真实政府绩效。从“制度优势—治理效能”转化来看，通过创造公共价值，产出了治理效能。从该镇新冠肺炎疫情防控运动式治理实践来看，群众路线制度优势的发挥与价值建构实现了双向互动，创造了公共价值，符合基层善治的价值逻辑。具体来说：

第一，资源、公共服务向村庄下沉，彰显坚持人民主体地位的制度优势。该镇以党支部为单位，采取分片区、分任务的办法，形成支部促党员、党员带群众的工作格局，充分发挥基层党组织战斗堡垒和党员的先锋模范作用，各村(社区)党组织切实担负新冠肺炎疫情防控责任，成立党员与村民代表小分队，带头分片包干，全覆盖、零死角开展排查，每日到湖北返乡人员家中测量体温，严防死守，切实做好新冠肺炎疫情防控工作。在排查处置方法上，落实“4个1”排查处置办法，以镇党员干部领衔，与村干部、村医、群众共同组建排查处置组，对湖北返乡人员进行挨家挨户的“敲门”摸排、宣传，不断加强新冠肺炎疫情排查和跟踪检测，做好防范处置工作。党员、干部积极下村输送米、面、菜等生活物资给群众，一些群众也会自愿成为志愿者加入其中，资源、公共服务的下沉，彰显了人民主体地位，将人民生命健康作为新冠肺炎疫情防控运动式治理实践的重中之重，有效地带动了群众参与，发挥了群众路线的制度优势。

第二，在抗疫精神等价值观念感召下，重塑社会整体利益居于首位的制度优势。做好群众工作，提高宣传的共情性很重要。对比此前该镇秸秆禁烧政策执行情况来看，在秸秆禁烧治理中宣传口号更多是反映出“禁止”意味，而在后来的新冠肺炎疫情防控政策执行中，该镇宣传口号传达方式发生了较大改变。内容上，如：“疫情就是命令，防控就是责任”、“口罩还是呼吸机，你老看着二选一”、“预警等工作，做到早发现、早报告、早隔离、早治疗”等，通过科学宣传与土味结合使群众更易接受；形式上，该镇充分利用横幅、宣传栏、汽车广播和LED屏等多种形式开展宣传，借此提高群众对政策的知晓率，不断提高群众科学防范意识，并印制了宣传小册子3万多份、宣传标语2000多条，横幅800多条发放到各村，将政策知识尽可能落实到各户。同时，持续科学开展爱国卫生运动，积极宣讲抗疫精神等。通过上述举措强化了社会整体利益居于首位的制度优势，群众从心理上更理解政府、干部的行为，并积极配合，参与到基层治理工作中来。

在马克思主义运动式治理视野下，吸纳群众参与社会治理是其重要的实践内容。我国历史经验充分证明了群众路线的重要作用。中国共产党践行群众路线的制度逻辑在于，依靠群众、深入群众、广泛组织动员群众，为人民群众办实事(45)孙大伟：《中国共产党践行群众路线的基本逻辑》，《重庆社会科学》2020年第5期。。2019年底，新冠肺炎疫情在中部特大城市武汉爆发，国家和湖北省紧急反应，应对危机考验，有效控制住疫情的蔓延。武汉市新冠肺炎疫情防控机制的经验启示我们：“群防群治”是畅通联防联控机制的鲜明特色，“群防群治”是群众路线在基层的重要彰显(46)卿菁：《特大城市疫情防控机制：经验、困境与重构——以武汉市新冠肺炎疫情防控为例》，《湖北大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。。而群众路线制度优势的发挥，有利于社会动员，从而凝聚力量，建立合作，突破以往在运动式治理中存在的“合作悖论”，走出“合作黑箱”，建立合作机制。在治理现代化的背景下，群众路线制度优势的发挥有利于再次激发“村民自治”活力，实现广泛的社会动员，并在凝聚社会力量过程中，通过“共识搭建”，彰显基层运动式治理的善治逻辑，如：参与、回应、责任、高效、合法性等，以此创造公共价值，实现了从制度优势向治理效能的转化。

四、基层运动式治理效能实现路径优化

治理现代化背景下，为有效避免运动式治理出现的合作困境，实现制度优势向治理效能的转化，需要从思想氛围、治理机制、评估体系和治理能力等四个方面入手，并将制度、善治、自治等要素融入其中，优化治理路径，确保基层运动式治理更加有效。

(一)思想氛围：增强制度自信

实践证明了中国特色社会主义制度的显著优势，基层运动式治理是彰显制度优势的重要治理工具，但是仅仅依靠单一治理工具是无法实现治理效能的，还需要治理主体对制度的认同，即制度自信。新冠肺炎疫情防控阻击战中，公众正是拥有制度自信，相信党和政府，才会积极参与这场“战疫”，取得了显著治理效能。因此，营造思想氛围，增强制度自信，是基层运动式治理取得效能的重要源泉。要加强对制度、制度建设的深层理解及中国特色社会主义制度的理论研究；正确认识道路自信、理论自信和制度自信这三者之间的关系；把握群众路线优势和马克思主义中国化的人学思想；推进社会公众不断坚守并践行“不忘初心，牢记使命”的制度，使其深刻认识到基层运动式治理实践所彰显出的“集中力量办大事”、“全国一盘棋”等是我国特有的制度优势，而这些是其他国家无法实现的，从而增强对运动式治理方式的制度认同感和国家认同感，进一步增强制度自信。

(二)合作机制：激发公众参与

制度优势向治理效能的转化是基层运动式治理有效的结果导向，实践表明了制度优势的重要作用，其中，合作是运动式治理有效的中间逻辑。首先，就选择运动式治理这一政策工具的原因来看，运动式治理实践效能的边界存在于强势行政主体职责同构和异体同位型的社会矛盾无法制度化解决的困境之中(47)杨志军、彭勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》。。其次，政府间合作难，难于解决复杂的社会公共事务等问题。而运动式治理强调动员，整合社会资源，汇聚各方力量来解决专项任务。运动式治理的整合功能，能够更好地整合社会资源，进而成为政府选择的政策工具，以此实现合作。最后，从官僚体制来看，运动式治理是发生在官僚组织内部的集体行动，即政权系统内部打破制度、常规或专业界限而进行的生产性协作(48)冯仕政：《中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释》，《开放时代》2011年第1期。。在我国，政府需要获得公众的支持和认可，以此提高政府合法性。针对基层运动式治理社会动员不足问题，应通过激发公众参与，建立合作机制解决。具体来说：在政治动员阶段，需要积极向公众阐述治理目标，并将公众利益引入其中，以此在动员阶段赢得公众认可；在信息灌输阶段，也是价值偏好的协调阶段，需要积极倾听公众意见，可吸纳村民代表参与沟通、意见传达等环节；在任务传导过程阶段，综合利用“干部驻村”、“资源下乡”等基层治理有效路径，通过政策讲解，深入沟通，并吸纳村民参与一些治理工作，从而在基层运动式治理实践中建立起国家、政府与村民的“合作共同体”治理机制。

(三)评估体系：融合价值属性与工具属性

以基层运动式扶贫工作模式为例，研究发现：为了有效推动各级党委、政府按时完成脱贫攻坚政策目标，中央层层压实贫困治理责任，并通过督查巡查、扶贫审计、成效考核、结果评估等方式进行过程监控和结果考核，由此引发县乡两级政府内部治理结构的调整(49)曾明：《压力型体制下贫困治理的基层条块协同逻辑》，《安徽师范大学学报》(人文社会科学版)2020年第5期。。值得肯定的是，这种压力型体制下发挥集权的政治优势，凭借层级间的压力传导促使县乡政府必须打破那种常规工作中的条块分割体制，通过构建条块联合体，从而形成了条块协同治理贫困的地方治理格局。但是，在秸秆禁烧运动式治理实践中，我们也发现了：随着压力的降低，督查组的退出，秸秆焚烧便再次出现，秸秆禁烧政策执行呈现短效化。因此，仅靠压力推动不足以实现运动式治理的有效治理。对于基层来说，针对脱贫攻坚、环境整治等会有一套考评体系，绩效考评对优化运动式治理有着重要的监督、反馈作用。针对现有运动式治理短效化问题，在治理评估体系中，应融合价值属性与工具属性要素。具体来说，应引入对干部品德的测评，建立容错纠错机制，明确责任—压力考核，融入价值考量等。并根据当年的考评情况，对相关绩效指标进行修正，充分考虑基层干部的工作困难，发挥评估的积极作用。

(四)治理能力：发挥“三治”功能

提高基层治理能力对推进基层运动式治理效能实现至关重要，在基层治理场域下，发挥“三治”功能，提高基层治理能力尤为必要。从德治角度来看，通过观念、价值转变，激发基层干部为公众服务的工作动机。在政策部署时，将国家政策意志向基层传递，使基层干部在理解基础上执行政策，并且通过德治教育，使其具备公共服务动机。从当下基层运动式治理实践和基层政府治理结构及治理机制来看，其中的“协同治理”更多时候是一种应急工作状态与策略选择，而不是政府日常工作中常态化的体制机制。所以，短效化比较容易出现，可以通过法治的方式来实现长效化，如环境治理主体及其责任分配；公共利益保护的法律制定；治理权力监督问题的相关立法等。法治路径可以保留“中央政府管制型运动式治理”的优势，同时，以正式的约束方式来规范多元治理主体的行为，提高基层运动式治理能力。从自治角度来看，通过村民议事制度，实现村庄事务的民主管理与自主管理。通过村民自治来辅助基层运动式治理，在提高基层运动式治理能力的同时，也提高了社会配合度。这样，一方面，使基层运动式治理向下与社会形成较好的衔接，以此将“国家意志—政府行为”向公众传达；另一方面，通过村民自治，强化监督与反馈，进行意见的向上输送。这些将有助于实现基层运动式治理的治理效能。

五、结论与展望

本文通过对马克思主义视野下运动式治理理论与实践的追溯，系统地呈现了“运动式治理的具体治理作用”以及“如何依托这一政策工具发挥制度优势”，而针对新时期的治理任务要求，我们还需要回答“制度优势如何向治理效能转化”这一重大命题，因此，本文尝试对这一命题进行了新的理论思考。作为一种企图将政府力量发挥到极致的机制性安排，对于处于社会快速转型期的中国，运动式治理虽不完美，似乎也不可或缺(50)叶敏：《从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读》。。基层运动式治理通过一种非常规的治理方式，试图通过动员形成集体行动来解决特定的社会问题，内含“集中力量办大事”等制度优势，服务主体是社会公众，服务目标是公共利益。它以建构“价值共识”为核心；通过压力型政治体制与党的领导制度优势发挥，实现压力要素的有效传导，将资源、权力集中起来；同时，又以群众路线制度优势的发挥助力“合作共同体”治理机制形成；最终推动基层治理走向善治；这是基层运动式治理“制度优势—治理效能”转化的有效逻辑。

不可回避的是对于运动式治理的得失之争。运动式治理短效化的产生主要是合作不足，根本原因是利益调整过程的冲突，归结于政策执行合作主体间尚未凝聚“价值共识”。要减少社会价值冲突，政府应该在政策执行过程中凝聚各方合作共识，优化基层条块协同关系，实现条块之间权责对等；还应该重塑区域合作关系，创新社会动员方式，保护各主体利益，使各个主体在公共政策的执行过程中遵从共同的政策目标，产生共情与价值认同，促成合作主体的集体行动。新时代基层善治是实现国家治理体系和治理能力现代化不可或缺的重要环节、基础环节。未来推动制度优势向治理效能的转化，以效高绩优的基层运动式治理提升国家治理的整体效能还任重而道远，这既需要不断的理论反思，也需要实践检验和修正。