中国体育产业政策有效性探索：理论依据、政策实践与提升路径

方春妮

(湖北大学 体育学院， 湖北 武汉 430062)

一、引言

从上世纪90年代中期我国体育产业萌芽起步到2020年四部委(国家发展改革委员会、科技部、工业和信息化部、财政部)联合印发《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》中“体育是战略性新兴产业，是经济发展新增长点和增长极战略思想”的明确提出，我国体育产业经历了从无到有、从弱变强的发展历程。伴随这一历程，我国体育产业政策逐步发展演变，已经形成了一定的政策体系。2014年《国务院关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》(国发[2014]46号)的颁布，更是带来了经济新常态下体育产业政策供给的爆发式增长，国家和地方的体育产业政策文件大量密集出台，引发学界的关注与思考。随着国家经济从高速增长转为中高速增长，结构不断优化升级，体育产业作为新时期国家重点培育的新兴行业，其发展环境和条件发生了较大变化，这对传统体育产业政策长期推行的粗放型发展方式提出了新的要求，体育产业政策到了适时转型的最佳时期(1)姜同仁：《新常态下中国体育产业政策调整研究》，《体育科学》2016年第4期。。针对新时期我国体育产业发展与政策实践，要进一步发挥体育产业政策的市场导向和促进竞争等功能，就必须紧紧围绕体育产业政策的有效性开展研究。体育产业政策有效性的理论依据是什么？什么样的体育产业政策是有效的？如何让体育产业政策更加有效？这些问题的相关研究对当下我国体育产业政策的发展转型和我国体育产业高质量发展都具有重要的现实意义。

已有体育产业政策的相关研究成果主要集中在政策演变、政策评价、政策工具、域外经验等方面。在政策演变上，学者们主要是总结分析了我国体育产业政策变迁的历史进程、动力机制和逻辑走向，比较全面详细地呈现了我国体育产业政策体系形成与发展的基本情况(2)燕飞：《我国体育产业政策变迁的动力机制与智库参与》，《体育与科学》2016年第2期；徐成立、张宝雷等：《我国体育产业政策变迁：进程、逻辑及演变趋势》，《武汉体育学院学报》2020年第3期。；在政策评价上，学者们有的通过构建模型对我国体育产业政策侧重点进行评价(3)刘春华、李克敏：《基于混合多目标决策的我国体育产业政策评价》，《北京体育大学学报》2018年第7期；王兆红、钟华梅等：《我国体育产业政策目标制定的影响因素研究》，《体育与科学》2019年第4期。，有的定性探讨了体育产业政策制定和执行过程中存在的问题，认为体育产业政策目标存在模糊化、政策执行主体互相推诿、政策工具可操作性较差等问题(4)王家宏、蔡朋龙等：《我国体育产业政策实施执行的分析研究》，《武汉体育学院学报》2019年第9期。，同时需从法律视角提高体育产业政策执行能力，强化政策评估机制(5)陈晓峰：《我国现今体育产业政策分析：存在问题与发展趋势》，《北京体育大学学报》2017年第5期。，这些研究对我国体育产业政策发展过程中存在的矛盾和问题进行了较为深入的剖析。在政策工具选择上，针对存在的问题，学者们认为体育产业政策应以内核系统整体跃升、内核系统内部结构均衡发展、政策工具科学选择和政策主体进一步明确为重点(6)冯国有、贾尚晖：《中国财政政策支持体育产业发展的承诺、行动、效应》，《体育科学》2018年第9期。，具体的财政支持是重要的政策工具，尤其是强调体育产业发展引导资金政策对地方体育产业发展的作用(7)张剑威、汤卫东：《软法视域下我国体育产业政策研究》，《武汉体育学院学报》2017年第6期。，但认为税收优惠政策工具类型和性能使用不足，工具的体育产业属性及其具体类别差异欠缺(8)叶金育：《体育产业发展中的财税政策工具：选择、组合与应用》，《体育科学》2016年第6期。；在域外经验上，主要是从财税政策、反垄断政策等方面归纳了美国体育产业政策的经验，认为美国体育财税政策更加侧重产业效应，突出财税的受益原则和针对性，反垄断豁免政策保证了体育产业组织的内部稳定性(9)余守文、王经纬：《中、美两国体育产业财税政策比较研究》，《体育科学》2017年第10期；任波、黄海燕等：《美国体育产业反垄断豁免政策内涵及启示》，《体育文化导刊》2018年第10期。。

综上所述，相关研究为体育产业政策更好地服务于体育产业发展提供了较为多样化的研究视角与路径措施，主要回答了体育产业政策“好不好”、“哪里不好”、“如何更好”等问题，但也存在两点主要不足：一是产业政策“好不好”方面，任何一个产业政策都不是万能的，其作用能否发挥、发挥的效果如何，都因时、因地、因境而有较大差异(10)侯方宇、杨瑞龙：《产业政策有效性研究评述》，《经济学动态》2019年第10期。，体育产业政策有效性的发挥依赖特定情况和条件，但现有文献对这一特定情况和条件的讨论与分析不足；二是产业政策“如何更好”方面，现有文献提出的路径措施更多的是基于宏观经济发展或是“主观”上的思辨，缺乏数据支撑及对体育产业发展现实的深入分析。基于此，本文通过建立体育产业政策有效性的理论分析框架，对我国体育产业政策的有效性进行深入具体的实践分析，并从多维角度对提升其有效性提出路径建议。

二、体育产业政策有效性的理论依据及其分析框架

产业政策是对产业发展有重大影响的一系列制度和安排的总和，其有效性研究一直备受关注(11)戴小勇、成力为：《产业政策如何更有效：中国制造业生产率与加成率的证据》，《世界经济》2019年第3期。。侯方宇等从经济发展与政府作用视角认为产业政策的有效性受到国内、国际环境以及诸多因素的影响，具体包括国内的历史、文化、初始条件和政商关系，国际的全球化和金融危机，以及思想观念、经济学理论等方面，认为提高产业政策有效性的原则有四个方面：因地制宜、设置绩效标准、降低政府失灵和优化产业政策内容(12)侯方宇、杨瑞龙：《产业政策有效性研究评述》。；邓仲良等认为产业政策所具备的干预性、制度性双重属性在不同时空、产业与政府维度上具有不同的有效条件(13)邓仲良、张可云：《产业政策有效性分析框架与中国实践》，《中国流通经济》2017年第10期。。可见，由于受多种因素和不同条件影响，产业政策有效性要根据具体情况逐层进行分析。为了更加清晰地对我国体育产业政策的有效性进行深入探讨，并能针对体育产业发展实践精准施策，本文借鉴相关学者关于产业政策有效性的研究思路，从时间、空间、产业实践、政策执行等层面阐述体育产业政策有效性的理论依据，构建分析框架如下。

(一)时间层面：不同发展阶段应匹配差异化的体育产业政策

体育产业发展遵循产业生命周期规律，会经历初创阶段、成长阶段、成熟阶段和衰退阶段(14)陈林祥：《体育市场营销》，北京：人民体育出版社，2013年，第1-2页。。由于产业政策的目标主要是要素资源市场，不同发展阶段的体育产业对技术、劳动力、资本等要素资源需求存在较大差异，因此，体育产业政策目标及政策重点内容在不同阶段有所不同，见图1。

针对各阶段创新活动特征及产业主体需求，政府政策手段取向应从直接财政支持转向间接财政支持，进而转向产业规制及组织协调(15)费钟琳、魏巍：《扶持战略性新兴产业的政府政策——基于产业生命周期的考量》，《科技进步与对策》2013年第3期。。初创期的体育市场不确定性强，市场需求不足，较高的产品(服务)成本与较小的市场需求使得体育企业面临较大的投资风险，所以体育企业数量较少，在此阶段，政府需要用直接的财政金融手段，通过增加事前的财政引导资金、研发投入、人才培养等措施来鼓励体育企业创新创业，吸引社会资本进入体育产业领域。成长期的体育市场规模和需求显著提高，体育企业数量快速增加，体育企业对产业发展环境、产业链整合与配套等要求越来越高，这一阶段，政府应采用间接的财政金融手段，通过建立事后的财政奖励和税收优惠、引导社会资本、建立体育产业聚集区、公共服务和技术创新平台、跨界融合、试点示范机制等措施来促进体育产业发展。成熟期的体育产业规模和市场需求保持在高位，体育产业发展动力主要来自持续不断的技术创新和服务模式创新，大中型体育企业通过构建专利壁垒、联盟标准等来获得竞争优势地位，而弱势企业面临退出困境，这一阶段，政府应以规范市场环境为重点，通过加强监管、制定标准体系、健全竞争机制等措施来推动体育产业可持续健康发展。衰退期的体育产业发展目标是通过产业结构优化调整来实现产业的再发展，这一阶段，政府应在推动体育产品和服务转型升级等方面给予奖励和引导资金，通过资源整合、企业重组等推进体育产业调整转型，实现新的发展。

(二)空间层面：不同区域应匹配差异化的体育产业政策

一直以来，在区位优势和政策支持的作用下，中国经济重心逐步向东部沿海地区转移，导致了地区经济发展的逐渐分化(16)戴一鑫、李杏：《政策偏向、产业集聚与区域均衡增长》，《山西财经大学学报》2021年第4期。，经济增长和发展模式呈现不同态势，区域异质性现象明显。产业区域异质性是指不同区域形态中产业组成内容、优势特点等方面存在的差异，这种差异客观存在。我国体育产业发展时间较短，区域发展明显不平衡，东部沿海地区和主要经济带体育产业发展规模较大，效益较好，而中西部地区体育产业规模相对较小，发展动能不足。要实现不同区域体育产业高质量发展，不仅仅追求产业高产出和持续产出增长，更要关注区域中实现不同产出内容，并提升不同区域、不同内容的质量发展、创新发展与结构转型(17)张瑞林、李凌等：《区域异质性视角下体育产业高质量发展的动力研究》，《武汉体育学院学报》2021年第2期。。基于此，不同区域在自身基础上的体育产业高质量发展应匹配不同的体育产业政策。

对于新兴产业发展理念来说，不同区域应更多关注如何通过产业布局来建立适合本地区发展的合理产业结构，以缓解区域异质性带来的矛盾。产业布局的目标是通过布局政策实现产业发展和优化区域产业结构，所以体育产业政策的空间布局功能可以引导要素资源有效流动，实现区域要素资源禀赋与体育产业发展相匹配，也就是说体育产业布局政策应强调区域的竞争优势，在政策导向上应引导和强化区域布局自身具有竞争优势的体育行业，来建立本地区合理的体育产业结构。

(三)产业实践层面：不同行业应匹配差异化的体育产业政策

产业政策有效性的发挥受不同行业对要素资源配置结构差异和扩大再生产依赖的主要条件差异的影响。已有研究表明制造业倾向于选择市场规模较大、城市化经济特征明显、专业化程度较高的区域；各类产业在交通成本较高时，倾向于选择靠近消费市场，而在交通成本较低时，倾向于选择资本、劳动力等生产资源要素价格较低的区域(18)年猛、王垚等：《中国制造业企业区位选择研究——集聚经济、市场导向与政策影响》，《北京社会科学》2015年第1期；邓仲良、张可云：《产业政策有效性分析框架与中国实践》。。扩大再生产需要增加投资，投资的目的是为了消费，投资要依靠消费去实现收益，不同行业对投资、消费等最终需求的依赖程度有较大差异，服务业主要面向终端消费者，消费是其发展的主要动力，建筑业和制造业一般作为最终产品的中间产品，投资是其扩大再生产的主要条件(19)刘瑞翔、安同良：《中国经济增长的动力来源与转换展望——基于最终需求角度的分析》，《经济研究》2011年第7期。。

从供给侧来看，体育制造业发展会先后经历依赖劳动力、资本和技术的过程，在产业集聚过程中会优先选择与之匹配的劳动力市场、资本市场和创新区域，而体育服务业对劳动力和资本市场有所偏好。从需求侧来看，作为第二产业的体育建筑业和体育制造业是体育最终产品(服务)的中间产品，并不直接面向终端消费者，这些行业规模的扩大再生产需要大量资本投入，投资政策对这些行业的快速发展具有重要作用，而作为第三产业的体育服务业直接面向终端消费者提供服务，体育服务规模的扩大可依赖于居民消费和政府消费的提高。因此，体育产业政策应针对不同体育行业特点来细化人才培养(劳动力)、投资及消费等政策内容。

(四)政策执行层面：体育产业政策制定与执行主体之间的博弈行为

执行偏差即“有令难行”是影响中国体育产业政策有效性的重要问题(20)王家宏、蔡朋龙等：《我国体育产业政策实施执行的分析研究》。。Matland从政策本质特征出发，构建了模糊冲突模型来分析产业政策执行问题，该模型成为政策执行研究中最广泛使用的理论框架。政策模糊性包括政策目标和政策手段的模糊性，政策冲突性是指政策制定与执行主体之间存在目标、手段等的不一致；依据模糊性和冲突性两个维度，政策执行过程被分为4类，见图2(21)吴少微、杨忠：《中国情境下的政策执行问题研究》，《管理世界》2017年第2期。。图2可以理解为体育产业政策目标(手段)在不同模糊程度，政策制定与实施主体的目标(手段)在不同冲突程度下的博弈结果，体育产业政策有效性的发挥要根据政策模糊冲突程度产生的不同博弈结果来区别对待并选择适宜手段。

(图2) 体育产业政策执行过程的模糊冲突模型

当体育产业政策目标模糊性较低时，政策制定与实施主体的目标越一致的情况下，体育产业政策得以有效执行的决定性条件是体育产业资源要素的多寡。在此情况下，获得多少体育产业资源，就会实现多大程度上的目标，这是一种理想状态，在现实中较为少见。如果政策制定与实施主体目标不一致，体育产业政策得以有效执行的决定性条件是政策制定者是否有足够的权力来推行这一政策，即自上而下的强制性机制是否足够充分。

当体育产业政策目标模糊性较高时，政策制定与实施主体的目标较为一致的情况下，体育产业政策得以有效执行的决定性条件是政策执行主体获得的体育产业资源要素多寡和进入程度的深浅。如果政策制定与实施主体目标不一致，被执行的政策并不符合政策执行主体利益，此时，政策执行主体便会采取“上有政策、下有对策”的方式进行博弈，同时考虑到政策目标的模糊性，即使面临上级政府的追责，政策执行主体(地方政府)也可将政策目标模糊作为借口，并选择有利于自身的政策解释，进而现实表现为产业政策有效性大打折扣。

三、中国体育产业政策有效性的实践分析

(一)时间层面：我国体育产业处于初创期，产业政策偏重于直接财政支持

为科学判断我国体育产业所处的发展阶段，本文采用学界判断产业生命周期的方法——龚伯兹曲线法来对其生命周期进行量化判断(22)蒋园园、杨秀云：《我国文化创意产业政策与产业生命周期演化的匹配性研究——基于内容分析的方法》，《当代经济科学》2018年第1期。，该模型表示为：

yt=kabt(k>0)

(1)

式(1)中，yt表示第t期的体育产业增加值，t表示时间变量，k、a、b表示参数。对式(1)两边同时取对数，则有：

lnyt=lnk+btlna

(2)

依据产业生命周期理论和龚伯兹曲线模型，如果lna>0，且b>1，产业处于初创期；如果lna>0，且01，产业处于成熟期；如果lna<0，且0

为确定式(2)中各参数的数值，可将yt按照时间序列分成三等份(如果不能平分，则删除最远时间序列的一、二项数据)，每组观察值有n个，分别对每组观察值进行求和，相关参数的计算公式可以表示为：

(3)

(4)

依据式(3)-(4)，本文利用2006-2018年体育产业及其各行业增加值，估计了体育产业及其各行业的模型参数值，对其所处的产业生命周期阶段进行了判断(见表1)。

(表1) 我国体育产业及其子行业所处的产业生命周期阶段

表1显示我国体育产业发展整体处于初创期，体育制造业处于成长期，体育服务业处于初创期。依据前文分析，初创期的体育产业政策目标是吸引各类企业组织进入体育产业领域，产业政策重点应是直接的财政支持和人才培养。通过梳理文献资料发现，我国体育产业政策手段主要是发挥财政的引导和支持作用。2014年国务院出台的《关于加快发展体育产业 促进体育消费的若干意见》就明确指出要设立政府引导与社会投资相结合的体育产业投资基金，鼓励有条件的地方设立体育产业发展专项资金。截至2019年，全国共有18个省(市、区)设立了体育产业财政专项引导资金(见表2)。从表2可知，我国大部分地区都实行了以财政直接补贴为手段的体育产业发展政策，这一政策有力地促进了体育企业数量的增加和市场规模的扩大。

但与此同时也应看到：(1)中西部地区体育产业发展基本处于初创期或成长期，需要财政资金有效引导，但推行这一政策的地区还不够多，有的地区体育产业发展尚处于初创期，但并未推行体育产业专项引导资金政策。(2)初创期的人才培养对体育产业发展具有方向性的引导作用，无论是国务院2014年发布的46号文件还是2019年发布的43号文件(体育产业高质量发展)，均提到了要加强体育产业人才培养政策，但地方政府在设立专项资金时也只有江苏、上海等少数发达地区将其纳入考虑范围。(3)我国体育制造业发展处于成长期，这一阶段政策的重点应是采用间接的财政支持手段，通过扶持体育制造业集聚区、建设体育制造创新平台、推动体育制造业与服务业融合互动，延伸产业链等措施来推动体育制造业的规模再扩大。现有政策主要通过建设体育制造业集聚园区来推动体育制造业发展，实践证明这一举措也较为有效，2017年国家体育产业示范基地聚集体育及相关高新技术企业达到307家，创新类市场主体呈现良好发展态势(23)李颖川主编：《国家体育产业基地发展报告(2017—2018)》，北京：社会科学文献出版社，2019年，第4-5页。。然而影响体育制造业可持续发展，尤其是提高竞争力的技术研发和科技成果转化支持政策却不足，即使是福建、江苏、浙江、山东等体育制造业大省，专项引导资金政策大多采用事前的财政直接补贴或是基于产业绩效的后期奖励，并没有针对体育制造业特点及产业成长周期有针对性地扶持技术研发和科技成果转化等领域。

(表2) 全国各地区体育产业财政专项引导资金设立情况

(二)空间层面：我国体育产业区域发展不平衡，产业布局政策差异性与特色化不明显

地区体育产业布局应突出区域具有竞争优势的行业，在政策支持上突出重点。分析区域体育产业竞争优势需要了解各地区体育产业及其子行业发展状况，但我国体育产业统计基础较为薄弱，区域体育产业数据很难获得，而魏和清团队参与了全国体育产业单位名录库的核查与分析工作，获得了2016年体育产业及其子行业的从业人员数，该团队依据从业人员数计算了31个省(市、区)的体育产业及其子行业区位商，区位商反映了某一地区行业的专业化程度，一般认为，区位商越高，该地区越具有竞争优势(24)魏和清、冒小栋等：《我国体育产业的空间分布及区位布局对策研究》，《北京体育大学学报》2019年第9期。。本文利用魏和清团队的研究数据对全国体育产业及其子行业的比较优势进行了归类(见表3)。

(表3) 三大体育行业具有比较优势的区域

从表3可以看出，不同区域的体育产业竞争优势差异明显。区域体育制造业竞争优势差异显著，区位商大于平均值的省份还未达到1/3，体育制造业竞争优势较强的地区主要分布在东部沿海地区(福建、江苏、广东、浙江等)和中部地区(安徽、江西、湖北等)，西部地区体育制造业竞争优势并不显著。体育服务业竞争优势差异也较大，不过相对体育用品制造业要更加均衡，东、中、西部地区均有分布，主要集中在长三角、珠三角、东北、中部、川桂等地。但从体育产业结构布局政策来看，多数区域未能突出本地优势，政策重点不突出。一方面，表2反映大部分地区的体育产业财政引导资金大都支持了体育制造业和体育服务业，只有少数东部地区如北京、上海、福建、江苏、浙江、海南等地针对本区域优势行业进行了专项扶持；另一方面，本文梳理了全国31个省(市、区)出台的体育产业发展政策，对政策重点扶持的行业进行了整理(表4)，表4反映只有少数东部和西部地区政策重点较为突出，只偏重于体育服务业，而大部分区域将体育制造业和体育服务业都纳入本地区重点发展产业，没有凸显不同区域的产业结构差异与特色，产业政策的有效性因而会受到较大影响。

(表4) 全国31省(市、区)体育产业政策重点扶持行业

(三)产业实践层面：体育制造业支持政策不足，体育服务业消费政策重点有偏差

1.供给侧角度

从供给侧角度来看，主流经济增长理论索罗-斯旺模型认为资本的积累、劳动力的增加及全要素生产率的提高是产业发展的动力源泉。本节从资本、劳动力和技术创新(反映全要素生产率)等层面来分析体育制造业和体育服务业发展及政策实施情况。

鉴于数据的可获得性较低，本文以体育用品制造业为例来说明体育制造业情况。劳动力和资本要素对成长期的体育用品制造业发展具有重要作用，表5反映了体育用品制造业的固定资产和劳动力变化情况。2012—2019年，我国体育用品制造业固定资产年均增长12.02%，高于全部制造业平均水平，但低于所属大类文教体育用品制造业；从业人员数年均增长-0.71%，低于全部制造业和文教体育用品制造业平均水平。总体来看，体育用品制造业固定资产保持较快增长，但还有进一步提速空间，劳动力状况也不容乐观，可见现有体育产业政策在加大体育制造业投资和培养体育制造业专业化人才等方面的政策还相对不足。

此外，考虑到体育用品制造业未来将进入成熟期，技术创新对体育制造业的可持续发展影响较大，本文用体育专利水平来表征技术创新能力。发明专利是三种专利(发明、外观设立、实用新型)中最具创造性的专利，也最能反映技术创新水平。邱洪华的研究表明我国体育发明专利占比不足三成(25)邱洪华：《专利地图视角下中国体育技术创新实证研究》，《武汉体育学院学报》2014年第2期。，本文通过知网检索2018年的体育技术专利，也发现发明专利仅占24%，而前文分析可知多个地区对体育制造业的扶持政策依然基于产业发展绩效或直接财政补贴，对影响制造业发展的关键技术创新和科技成果转化的政策支持较少。

(表5) 2012—2019年三类制造业固定资产和劳动力情况

再来看体育服务业，我国体育服务业处于初创期，且服务业技术进步率相对低于制造业(26)李钢：《服务业能成为中国经济的动力产业吗》，《中国工业经济》2013年第4期。，劳动力对此阶段的体育服务业发展具有重要作用。国家体育总局公布的体育产业统计数据显示，2018年体育服务从业人员数为120.1万人，自2006开始年均增长6.2%，高于全部第三产业年均增长率的3.3%；体育服务业从业人员数占全部第三产业比重由2006年的0.24%提高至2018年的0.33%。由此可见，相比于体育制造业，各地对体育服务业的政策支持更加有效，使得体育服务业人员数快速增加，有力地推动了体育服务业规模的扩大。品途智库发布的《2018年中国体育产业投资数据报告》显示，2018年上半年，93起体育行业投资事件共获得87.52亿人民币的投资金额，投资金额同比增长106.68%，而其中大部分金额投向了体育培训、体育娱乐、体育传媒等体育服务行业，这与体育产业政策对体育服务业的导向和支持有关，从侧面也反映了体育制造业政策导向与支持力度的不足。

2.需求侧角度

投资、消费和出口是影响经济发展的“三驾马车”。一直以来国家和地方的体育产业政策内容偏重于推进体育消费，即通过消费的功能作用来拉动体育产业的发展。相关研究表明体育场馆管理、体育健身休闲娱乐、体育竞赛表演等体育服务业发展的动能均来自于居民尤其是城镇居民的消费，而农村居民消费、投资与出口对体育服务业发展的贡献率则很低(27)潘磊、陈林祥等：《需求侧视角下我国体育事业发展的动力研究——基于投入产出数据的实证分析》，《中国体育科技》2019年第2期。。虽然体育制造业没有直接数据可以测算投资、消费与出口对它的贡献率，但与之相关的文教体育用品制造业和纺织服装制造业的数据可以从侧面反映情况。本文利用国家统计局公布的投入产出表，测算了“三驾马车”对这两类行业发展的贡献率(见表6)，表6反映消费和出口是文教体育用品制造业和纺织服装制造业增长的主要动力，而且在最近一个阶段2012—2017年，两类行业的主要动力均来自消费，而投资对两类产业发展的拉动作用较低。

(表6) “三驾马车”对两大类行业发展的贡献率

基于上述分析可以得知，消费对体育产业发展的贡献率较高，我国体育产业发展的主要动力来自消费。那么，为什么在消费对体育产业发展贡献率一直较高的情况下，2014年至今国家出台的体育产业政策仍强调要扩大体育消费呢？笔者梳理相关政策文件后发现，中央政府主要基于宏观经济发展需要，将体育消费作为扩大内需、推动国民经济发展的重要手段，也就是说体育消费被视为宏观经济管理的“一种工具手段”。此时政策的手段主要通过扩大体育消费供给、推行体育消费试点、发放体育消费券等财政、经济手段来刺激体育消费，这些手段确实对体育消费有促进作用，尤其是短期效果较好，但众多研究表明缺少足够的收入是制约体育消费的主要原因(28)鲍明晓：《贯彻〈体育强国建设纲要〉，办好人民满意的体育事业》，《体育科学》2019年第9期。，决定体育消费的长期主要因素是居民收入与消费水平。虽然居民体育消费增速较快，但绝对量仍较低，国家统计局公布的数据显示，2018年全国人均教育文化体育娱乐消费为2225.7元，仅占当年居民总消费的11.2%，远低于居民食品、居住和交通通信消费。

由此可见，我国促进消费的相关体育产业政策的制定与实施并不是因为消费对体育产业发展的贡献率不高，而是一直以来体育消费绝对额及其占居民总消费比重较低。因此，体育产业政策目标不应过分强调体育消费的功能作用，消费政策手段不宜采用直接的经济、财政等刺激手段，而是应在既有收入水平条件下，着重考虑如何扩大有效体育消费，如切实改善体育消费环境，提高居民体育消费意识等方面。

总之，投资和消费都是扩大内需、推动经济发展的手段，中共十八届五中全会也指出要发挥投资对经济增长的关键性作用，这表明产业发展并非不需要投资，投资同样不可或缺。事实上，我国制造业普遍存在投资过度和投资不足共存现象(29)谢佩洪、汪春霞：《管理层权力、企业生命周期与投资效率——基于中国制造业上市公司的经验研究》，《南开管理评论》2017年第1期。，体育用品制造业在低端制造领域投资过度，而在高端智能制造、引领个性需求制造方面投资不足(30)张燕中、李江等：《“中国制造2025”背景下体育用品制造业供给侧结构性改革思考》，《体育与科学》2017年第3期。。结合前文分析，我国体育制造业投资规模还不大，未来扩大体育制造业投资尤其是有效投资非常必要，但现有体育产业政策对体育服务业消费关注“有余”，而对体育制造业投资关注“鲜少”。一个事实是我国体育服务消费中体育用品等实物型消费比例较高，而体育用品消费则依赖于体育制造业尤其是高端体育制造业的发展，这样才能满足人民群众日益增长的多样化的新型消费需求。因此，在产业实践层面上，体育产业政策不仅要深入关注体育服务业消费重点，还要积极引导社会资本投资体育制造业领域。

(四)政策执行层面：政策模糊性和冲突性较高，体育产业政策执行效果欠佳

我国体育产业政策在实际执行过程中通常会大打折扣，效果不尽人意，一些地区发布的体育产业政策数量和内容远远滞后于国家体育产业政策措施的需要，且相关政策内容过于宏观，缺乏详细的制度规划和可操作性方案(31)王家宏、蔡朋龙等：《我国体育产业政策实施执行的分析研究》。。造成这一现象的主要原因是我国体育产业政策的目标和手段具有较高模糊性，且制定方与执行方具有利益冲突。

一是体育产业政策的目标和手段模糊性较高。明确的目标是推行具体产业政策的重要方向指引，但多数地区并没有给出明确的发展目标，如很多地区在体育产业政策目标任务中往往以“着力提升体育服务业比重”、“深入挖掘体育消费潜力”、“扶持一批中小型有潜力的企业”、“培育一批体育健身休闲项目”等模糊的措辞予以表述。不同时期的体育产业规模、体育制造业研发投入、特色体育服务业发展速度、体育消费规模等均未量化，就算有一些量化指标，但给政策执行方的实践带来较大的操作难度；与此同时，产业政策虽然提及应充分利用税收优惠、土地、融资等政策工具来促进体育产业发展，但并没有给出具体操作细则，实践中仍然存在税收优惠的范围和条件不明确、可以利用的土地类型不清晰、企业“贷款难”无法化解等问题。总之，目标和手段的模糊性使得体育产业政策无法真正有效落地。

二是体育产业政策制定方与执行方利益存在一定冲突。以中央政府与省级层面为例，中央政府制定的体育产业政策更多地是从国家宏观经济层面考虑，努力培育体育产业成为国民经济发展的支柱性行业，而地方政府在执行和操作的过程中会呈现诸多复杂情况。一方面，绩效评价机制使得政策执行者考虑更多地是如何利用这一政策带来较大的社会关注、短期收益和政绩画像(32)王家宏、蔡朋龙等：《我国体育产业政策实施执行的分析研究》。，典型反映在近些年一些地方政府热衷举办体育赛事并将赛事与政绩挂钩，盲目追求举办场次、数量、规模的扩大(33)邢金明、刘波等：《马拉松“热”背后的冷思考》，《体育学刊》2017年第2期。；另一方面，地区制定的体育产业发展规划、产业布局等政策缺乏对本地区社会发展阶段、体育产业基础、产业专业人才等产业发展瓶颈的冷静思考，抑或是制定方认知能力水平有限，使得政策导向、工具使用等极易偏离地方体育产业市场发展的实际需求(34)邢尊明、周良君：《我国地方体育产业引导资金政策实践、配置风险及效率改进——基于8个省、自治区、直辖市的实证调查及分析》，《体育科学》2015年第4期。，同时对短期经济效益的重视会使地方政府在体育产业发展目标制定、市场培育、招商引资及人才引进等方面急功近利从而忽略体育产业发展的内在规律性。因此，利益冲突的存在影响着政策的有效执行，这一问题的症结在于我国产业政策制定过程主要采取自上而下的方式，制定过程不公开透明，政策制定方与执行方未能在制定阶段就双方利益进行充分协调，由此只能在执行阶段进行博弈，进而影响产业政策效果(35)吴少微、杨忠：《中国情境下的政策执行问题研究》，《管理世界》2017年第2期。。因此，提高政策制定过程透明度，有利于政策执行效果的提升。

四、结论与建议

(一)研究结论

本文从时间、空间、产业实践和政策执行等四个层面系统阐述体育产业政策有效性分析的理论依据，并在此框架下对我国体育产业政策有效性的实践状况进行了深入分析，同时结合体育产业发展实践归纳总结了我国体育产业政策有效性较高与不足的主要方面，得出如下结论：

1.从时间层面来看，本研究认为我国体育产业整体处于初创期，体育制造业处于成长阶段而体育服务业尚处于初创阶段，制定实施的体育产业财政引导资金、体育产业聚集区建设等政策符合当前我国体育产业发展的阶段特征，有效性较高。但专业人才培养作为体育产业的重要推动力量，并没有得到政策的足够重视；仍有较多地区还未设立体育产业财政引导资金，且现有政策支持的领域重点不够突出。

2.从空间层面来看，我国体育产业区域发展不平衡，但从体育产业结构布局政策内容来看，多数区域未能突出本地优势，政策重点不突出。研究发现，除了少数东部和西部地区政策重点较为突出，只偏重于发展体育服务业之外，大部分区域将体育制造业和体育服务业都纳入本地区重点发展产业，但支持的方式并未明显体现区域基础和特点。

3.从产业实践层面来看，供给侧角度的体育制造业理应获得更多投资和关注，但扩大体育制造业投资的政策较少，对体育制造业具有关键影响的技术创新和科技成果转化等方面支持政策的有效性不足，而且产业政策引导民间资本投资体育产业的细则不明晰，过多民间资本流向了体育服务业；需求侧角度的体育消费政策的重点有偏差，且未明确体育消费政策重点支持的对象。

4.从政策执行层面来看，体育产业政策的目标和手段具有高模糊性，地方政府在执行过程中会面临诸多复杂情况，导致实际操作难度较大，政策无法有效执行；由于我国产业政策制定过程公开透明度不高，政策制定方与执行方未能在制定阶段就双方利益进行充分博弈，利益冲突导致体育产业政策执行效果不尽人意。

(二)路径建议

作为国家“十四五”发展时期战略新兴行业，我国体育产业发展急需提升政策的有效性，而产业政策是否有效因时因地因境而有较大差异，所以体育产业政策有效性的研究任重而道远。为了能进一步精准施策，整体提升体育产业政策的有效性，本研究建议从政策目标、政策手段、政策布局和政策实施等四个维度调整和完善体育产业政策，以适应新时期我国体育产业发展实践。

1.政策目标应转向体育产业高质量发展。提高体育产业政策的有效性首先应明确政策目标及功能取向，当前我国体育产业政策过于侧重为宏观经济发展服务，更多地表现为政府调控宏观经济发展的“一种手段和工具”，而忽略体育产业自身发展规律和诉求，结果会导致体育产业政策制定与执行的短期盲目性。因此，未来要推进体育产业长期可持续发展，推动体育产业成为国民经济支柱性产业，应及时调整政策目标及功能，将体育产业政策的目标定位于服务体育产业自身发展，推动体育产业高质量发展。只有体育产业自身实现了高质量发展，才能更好地服务于宏观经济，政策功能应是根据体育产业存在的实际问题而非宏观经济存在的问题提出有针对性的措施。

2.政策手段应体现不同行业特点及发展阶段。供给侧方面：(1)要继续设立体育产业财政引导资金，并在设立中央本级体育产业财政引导资金的同时，积极鼓励尚未设立的区域尤其是中西部地区尽快设立体育产业财政引导资金，并参考中央财政支持大型体育场馆免低开放的方式根据东、中、西部区域情况给予差异化的财政补贴。(2)体育产业财政引导资金要突出重点，在体育制造业领域应重点鼓励基础创新和科技成果转化，在体育服务业领域则要重点引导产业集聚区建设、服务产品与模式创新、区域特色优势行业，此外还要对体育产业人才引进和培育予以重点支持，在支持的方式上应将事前补助逐渐过渡到事后奖励。需求侧方面：(1)建议设立体育产业投资基金加大对前沿及高端体育制造业的投资力度，投资重点放在技术研发和市场推广。进一步提高体育服装鞋帽制造的投资效率，投资重点应面向差异化的消费需求和消费升级；建议出台民间资本进入体育产业领域指引细则，政策重点应是大力吸引民间资本进入体育制造领域，管控对体育服务领域的过度及低效投资。(2)体育消费政策的重心应是优化消费环境，提高大众科学健身和体育消费意识。建议有关部门针对体育消费中存在的突出问题开展体育消费联合执法，营造公平有序的体育市场消费环境。同时应结合全民健身计划和公共体育服务均等化措施，大力开展科学健身活动，尤其是可结合新冠肺炎等特殊事件宣传推广科学健身的重要性，进而提高大众体育消费意识。此外，未来应将扩大农村居民体育消费作为提高体育消费的重要抓手，建议针对农村居民及其消费特点，制定面向农村居民的有效体育消费政策。

3.政策布局应体现区域竞争优势和差异化。区域体育产业政策应充分体现自身竞争优势和特色，大力发展自身具有竞争优势和特色的体育产业。(1)体育建筑业领域，东部地区福建(珠三角)、江苏(长三角)、天津(京津冀)，中部地区湖北、安徽(长江经济带中游)，西部地区宁夏(西北)、贵州(西南)专业化程度较高，这些区域可大力发展体育建筑业，将体育建筑市场扩散辐射至周边区域，形成持续的区域竞争优势。(2)体育制造业领域，长江经济带中下游(湖北、江西、安徽、江苏、浙江)、珠三角(广东、福建)和山东等地体育制造业专业化程度较高，竞争优势较强，这些地区可大力发展通用型体育用品制造业，内蒙古等西部地区可发展民族体育制造，东北地区可发展冰雪体育制造等专用型体育用品制造业。(3)体育服务业领域，北京、上海在高端体育服务业如体育竞赛表演业、“体育+”产业如体育健康产业等领域具有竞争优势，东部沿海地区可大力发展休闲健身、体育培训、场馆管理服务等产业，四川、云南、广西等西部地区应着力布局体育旅游、户外休闲等产业，中部地区应布局特色化的休闲运动项目(如汽摩、航空、水上等)，东北应发挥冰雪优势大力发展冰雪服务业，京津冀应发挥政策协同优势，打造特色运动休闲产业。

4.政策制定与实施应明确目标且提高透明度。(1)政策目标应遵循可量化皆量化原则，同时公布量化的标准，比如制定体育产业高质量发展的标准和具体指标(包括发展规模、结构、研发投入与成果转化、协同度、绿色生产与服务、就业等)。一方面，可借助自上而下的行政手段推动这一政策目标实现；另一方面，由于明确了任务目标，政策执行方很难再有为自身辩解的客观理由，有利于推动政策的执行。(2)提高政策制定过程中的透明度，让政策制定方与执行方充分博弈。从横向来看，体育产业政策涉及的宏观发展战略、财税政策、金融政策、科技政策等，建议由发改委牵头，与财政部、国家税务总局、工信部、科技部、国家体育总局等各部门之间进行充分沟通，研究这类政策的实施细则；从纵向来看，体育产业政策涉及的区域发展布局、各类投融资基金、土地利用政策等，中央政府应充分征询地方政府意见，在政策制定阶段充分博弈，达成共识。