欧盟统一电力市场建设之鉴：促进省际间市场融合

郭琎

我国清洁能源资源丰富，但发电用电逆向分布，清洁能源消纳具有大范围资源优化配置的必要和潜力。2015年“新电改”以来，我国在逐步放开发用电计划、扩大中长期交易规模、推进现货交易试点、促进清洁能源消纳等关键问题上取得了重大进展和突破。现阶段，我国电力市场建设仍处于以省级电力市场为主体的发展时期。欧盟致力于推进统一电力市场建设，逐步建成了以日前、日内市场耦合为主要特征的统一电力市场。其经验对我国以省级电力市场为起点，建设适应国情的统一开放、竞争有序的电力市场体系，在更大市场范围内促进电力资源优化配置和清洁能源消纳具有一定借鉴意义。

一、欧盟电力市场一体化历程

20世纪80年代以来，欧盟开始推进电力（和天然气）市场一体化改革，已逐步建成了以日前和日内市场耦合为主要特征的统一电力市场，覆盖23个国家，大范围促进了电力资源优化配置。

（一）市场初始设计阶段：1991—2003年

1991年，欧盟委员会发布关于统一电力市场一般规则的指令，旨在保障资本的自由流动，确保在欧盟内部可以自由组建公司、建设和运营电站以及商品自由流通。1993年，欧盟提出建立统一电力市场的改革目標。1996年，欧盟发布了第一个关于放宽电力市场的指令（Directive 96/92/EC），要求垂直一体化电力公司的发、输、配、售业务必须实行财务和管理的分离。欧盟各成员国的电力市场化改革以此为起点，并在欧盟统一的改革框架下全面展开。在这一时期，欧盟电力市场为高度混杂多样的系统，电力市场开放和自由化仅涉及大工业用户。

（二）市场建设加快阶段：2003—2009年

2003年，欧盟“第二能源法案”进入实施阶段，进一步促进统一电力（和天然气）市场建设，要求欧盟相关立法在2004年7月之前转化为各国法律。同年，欧盟发布第二个指令（Directive 03/54/EC），旨在进一步开放电力市场，提高电力供应效率和服务质量。指令要求：所有电力用户都拥有售电商的自由选择权;垂直一体化电力公司须将其输电、配电业务实行法律分离，并落实第三方公平准入;输配电价由政府或监管机构确定。《跨境电力交易监管条件》阐述了跨境电力市场设计的一般性规则。2006年，欧洲电力和天然气监管机构（ERGEG）颁布了建设区域性电力市场的设想，通过形成7个区域性电力市场作为向欧盟统一电力市场的过渡。在这一时期，欧盟实现了激励监管与市场化改革的一致性。区域电力市场建设卓有成效，其中以北欧市场最为先进。除各国建设的单一电力交易中心外，联合电力市场的交易中心开始出现。

（三）市场跨境耦合阶段：2009年至今

2009年，欧盟颁布“第三能源法案”，其中关于电力市场化改革的第三个指令（Directive 2009/72/EC）提出四项内容：进一步加强对电网运营的监管，确保电网业务与竞争性发电、售电业务独立;增强售电市场透明度，保障消费者权益;增强市场监管力量，加强国家能源监管机构建设;促进各成员国之间的合作，成立欧洲能源监管合作委员会（ACER）和欧洲输电运营商联盟（ENTSO-E）。2011年，欧盟提出在2014年之前建成内部统一能源市场的目标，要求各成员国加快天然气管道、输电网络等基础设施的互联，保证2015年前在欧盟范围内实现能源的自由输送和供应，并为推进能源市场立法、统一运行规则和技术标准等各项工作列出计划时间表。

为进一步加强欧盟成员国之间的政策协调及保障能源安全，2015年，欧盟委员会宣布成立欧洲能源联盟，并通过了能源联盟战略框架，加快建立完全一体化、具有竞争力的能源市场，并提出到2020年所有成员国跨国输电能力至少占本国发电容量的10%，2030年达到15%的目标。为更好地促进欧洲能源清洁转型、实现碳减排目标，2016年，欧盟委员会发布促进欧洲能源清洁发展的一揽子措施，提出了新的电力市场规则设计建议，以推动可再生能源消纳。

二、欧盟统一电力市场建设经验

欧盟统一电力市场的建设经历了从国家电力市场到区域电力市场，再到统一电力市场耦合的三个发展阶段，在努力促进国家之间的电力市场融合和开展区域监管合作方面积累了大量经验。

（一）电力市场从国家到统一耦合

欧盟统一电力市场的演化经历了从国家电力市场到区域电力市场，再到统一电力市场耦合的三个发展阶段。1991—2003年，挪威、瑞典、芬兰、丹麦4个国家的电力市场耦合成为北欧市场，英国、德国、荷兰和意大利的国家电力市场相继成立。

除北欧市场，2003年起，已有电网互联的若干国家开始市场耦合，逐步形成几个较大的区域市场。2006年，比利时Belpex、法国EPEX和荷兰APX-Endex三方联合市场建立。2007年，伊比利亚电力市场（MIBEL）与西班牙、葡萄牙国家电力市场进行整合。2008年，法国与德国合资成立了欧洲电力现货交易所，运营法国、德国、奥地利和瑞士等8个国家的电力现货市场。

2009年起，几个区域市场之间通过各种项目协议，形成更大范围的耦合。2009年，6家电力交易所（APX-ENDEX，Belpex，EPEX Spot， GME， Nord Pool Spot和OMEL）签署了联合出清合作协议，捷克电力市场运营商OTE于2013年加入其中。2010年开始，中西欧市场与荷兰、比利时、法国和德国，与北欧—波罗的海区域电力市场均实现耦合。2014年，中西欧、北欧和英国的电力市场实现日前市场耦合，形成西北欧区域市场;2015年，西北欧区域市场整合意大利、法国、奥地利和斯洛文尼亚国家电力市场，形成多区域市场耦合。2018年，西北欧市场和伊比利亚电力市场实现日内耦合，共享日内订单。

在电力市场的耦合机制上，日前市场耦合由欧洲电力交易所、北欧电力交易所等电力交易机构轮值进行出清，每两周轮换一次;主要电力交易所的日内市场均采用撮合交易模式。由于辅助服务和实时平衡市场与各国电力系统运行方式紧密结合，均由各国输电系统运营商自行组织。

（二）努力促进各国电力市场之间的融合

在网络互联互通上，建立泛欧跨国能源传输系统。2010年，欧洲北海沿岸9国宣布耗资300亿欧元建设连接北海清洁能源项目的“超级电网”。2011年，欧盟宣布将投资91亿欧元改善跨欧洲的能源基础设施建设，并提出12条战略性能源传输走廊。2012年，ENTSO-E发布《欧洲电网十年规划》指出，未来10年，为满足大规模波动性可再生能源并网的需要，现有输电网络输送能力必须提高1/3以上;为解决输电瓶颈，需要投资千亿欧元新建或改造5万余公里超高压输电线路。

在电力市场机制设计上，认可各国多样化的电力市场模式和电网管理模式，形成广泛认同、具有包容性的电力市场设计和组织原则。欧盟提出了统一电力市场目标模式，制定了欧洲能源工作计划和发展路线图，并建立基于潮流的容量分配和阻塞管理方法。ACER制定电力市场设计的框架导则，包括电网的安全可靠性、连接、入网、数据交换、事故支援、事故处理、容量分配和阻塞管理、交易规则、信息公开规定、平衡市场原则、输电价格以及与电网相关的能效等一系列内容。ENTSO-E据此制定通用的电网规则。电力市场设计和组织原则在各国均一致，各国电力用户享有充分自由的购电权，可自主选择在大范围的区域市场中开展交易。

（三）开展区域监管合作、协调和交流

欧盟督促各国建立国家能源监管机构，并对其职能做出规定，从而促进各国之间的监管合作、协调和交流。欧洲各国之间电力系统交互，联系紧密，欧盟能源监管委员会（CEER）于2000年成立，欧盟各国能源监管部门为其会员;关于电力市场化改革的第三个指令（Directive 2009/72/EC）提出“建立各国监管机构合作机制，设立能源监管合作机构”，欧洲能源监管合作委员会（ACER）应运而生，CEER的作用也更加凸显。二者的基本目标是在欧盟内部形成一体化、竞争有效和可持续发展的电力（和天然气）市场。CEER和ACER作为跨国的能源监管合作机构，是欧洲国家能源监管机构和欧盟委员会高层之间协调和交流平台。

三、欧盟经验对促进我国电力市场省际间融合的启示

2015年“新电改”以来，各省分别建立省内中长期和现货电力交易市场，以省为边界的电力市场建设背后的风险日益凸显：省际市场壁垒降低了电力资源在省际间的配置效率，不利于清洁电力资源消纳;以省为边界的电力市场范围有限，发电侧市场势力凸显;省级电力市场为地方行政干预留出空间，市场机制正常运转受阻。更大范圍的区域电力市场在供电安全、节能减排和市场效率等方面更具优势。一是通过大范围的电力资源优化配置，增强电力供应可靠性;二是通过市场竞争激励企业降本增效，扩大市场范围，促进清洁电力资源消纳;三是通过市场扩容稀释企业市场势力，强化市场竞争。结合欧盟统一电力市场建设的经验，为促进我国电力市场省间融合，在更大范围内优化电力资源配置，提出以下三项建议。

（一）更好发挥市场配置资源的决定性作用

建立健全市场机制，营造公平竞争的有序局面，将决定电力投资、价格形成、电量交易的“权力”交给市场。以往跨省电力交易需要两省政府部门协商确定交易价格，协调难度大、时间长，价格也存在争议。建议尽快出台跨省跨区交易规则的统一规范，使得电力供需双方能根据市场化交易结果自由协商电量和价格。

要求送、受端省份必须签订具有法律意义的电力交易长期协议，既统筹兼顾国家计划、省间政府协商对省际电力交易的基础性指导，又体现送、受端省份的电力供需形势和市场运行规律。

做好包括补贴、供电保障等在内的可再生能源电力参与市场化交易的配套政策安排，因地制宜鼓励和引导水电、风电、光伏等可再生能源主动参与跨省跨区电力市场交易，通过市场机制形成可再生能源电力价格和交易电量，促进可再生能源电力消纳。

（二）逐步探索和建立区域电力市场

不同区域按照自身特点，探索差异化的区域交易市场。考虑到我国资源禀赋特征及区域间经济发展不平衡的特征，建立相应的区域电力市场是形成全国市场的必经阶段。我国电网已经形成了华北、东北、华中、华东、西北、南方六个大型区域交流同步电网，区域电力市场不仅要考虑到省与省之间的网架结构，还要考虑各省之间资源禀赋差异、节能减排压力、经济发展水平的关系，发挥资源统筹优化的优势。

国家结合具体情况，指导区域电力市场体系设计。区域电力市场的组织建设，超越了地方政府的权限。电力可靠性标准、市场融合、区域监管、外来电消纳等相关规则应由中央层面来协调制定。建议提供稳定的、透明的区域市场建设框架，对不同层级的电力市场——省级电力市场和区域电力市场，明确市场业务范畴和市场间的相互关系。提供标准化的市场设计清单，规范交易规则，统一交易平台。此外，还应建立辅助服务市场来解决现有电力交易中的外来电、本省电之间因普遍服务、辅助服务而引发的公平问题。在各类市场间求同存异，促进资源互补、目标一致的市场融合，为形成全国统一市场做好准备。

（三）强化区域电力市场监管

建立跨区监督机构和独立监管部门。区域电力市场的监管，超越了地方政府的权限。区域监督机构可整合进国家行政管理机构，行使监督、协调和质询监管部门，提出监管建议，推进改革，完善监管的职能。需设立专门的区域电力市场监管部门，具备数量充足、专业构成合理、经验丰富的人才队伍，稳定、充足、独立的收入来源，以及在需要时聘请第三方顾问的能力。

加强对市场主体交易行为的监管，保障市场公平竞争。完善区域电力市场监管办法，明确和细化垄断协议、不正当竞争行为和“可能大量减少竞争”兼并重组的类型、判断依据、识别标准、危害认定和执法程序、惩处措施、减免梯度等。科学识别和认定市场主体的不正当交易行为，创新运用数字技术监测、归整和分析市场运行数据，及时发现市场异常情况;运用专业化知识和手段，审慎识别和准确认定不正当交易行为。特别是，对发用电集团企业、送受端省份内部可能达成的、以减少竞争为目的的交易协议、利益方联盟、联合抵制交易行为、限制交易分割市场的行为保持警惕;对滥用市场势力、异常报价、关联方串谋等不正当竞争行为进行防范;对跨省跨区的企业兼并重组进行严格审查。除一案一审外，定期开展市场交易行为监督监管报告。

在确保有效实施电力市场监管和合法合理临时干预的基础上，纠正地方政府对本地企业的不当补贴或利用行政权力限制、排除市场竞争的行为。如，地方政府不得以指定或制定市场交易价格、降价目标等方式干预市场交易，减少人为设定不合理交易供需比、设立特定行业专场交易的行为，不应通过补贴降低本地企业的市场报价水平。纠正地方政府人为设置电力市场省际壁垒的倾向性行为。如，取消禁止企业从外省购电，仅允许省内企业参与交易的规定;禁止地方政府通过设置外购电量上限或电价下限来对跨省交易进行限制。

（作者单位：国家发展改革委价格所）