集团化办学治理模式创新与治理体系构建

王阔

在一所单体学校逐步发展成为多法人结构的、规模化的教育集团过程中，首要考虑的问题是要从管理上破冰。《义务教育学校管理标准》《全面推进依法治校实施纲要》等政策的出台表明，依法治校、建立学校现代治理体系已成为实现教育现代化的重要组成部分，集团化办学也需要尽快走上制度化、规范化、法治化的道路，由单体学校的管理走向集团治理，探索并建立一种适合各校区和谐共生的发展秩序与规则，从而发挥出集团化办学实现教育高位、优质、均衡的更大效益。

一、东风小学教育集团管理现状的思考

为推进义务教育优质均衡发展，东风小学经过2004年、2012年两次教育布局调整，成立了东风小学教育集团，拥有东风校区、建新校区、裕龙校区、仓上校区四校五址，成为顺义区规模最大的一所集团学校。由一所具有“东风品牌优势”的单体学校发展成为一所多法人结构的教育集团，为避免“集而不团”“管理关系不清晰”“责权不对等”等管理问题出现，需要从管理体制上破冰。在清楚掌握集团运行过程中的优势与缺陷基础上，从治理体系建构的意义上寻找破冰之道，从集团管理现状存在的问题和矛盾中思考破冰之法，从集团对各校区发展定位上探索破冰之术。

1.价值思考：基于对治理体系构建意义的追问

越来越多的集团化学校在办学过程中，针对普遍面临的各校关系松散、组织效率不高、办学效益甚微等管理困惑，均在集团管理模式上进行着不同程度的探索。东风小学教育集团在三年发展规划研究与制定过程中，将集团管理模式创新摆在重要位置，试图建立一种最大程度发挥集团化办学优势、保障集团内部健康高效运行秩序的公共治理秩序，通过集团治理体系的建构使集团发展走向新的轨道。基于对集团治理体系建构意义的思考，我逐步明确了集团管理破冰的方向，即在集团内部建立一种实现各校区发展最大化的公共治理结构，在这个结构中，要明确谁决策、谁管理、谁监督、谁执行的关键主体，通过各主体权利与义务的相互制衡与督促，确保集团重大事项的集中决策、重要业务的科学管理、教育质量的全面监督以及集团决策的高效执行。

2.矛盾思考：基于对集团管理运行问题的反思

东风小学教育集团自成立以来，不断探索集团管理模式的变革，期间通过实行“三会一协调”（校长办公会、集团全体干部会、校区全体教师会、校区班子协调会）的指挥系统以及凭借“三统一”（绩效统一分配、行政统一管理、教育教学统一协调）的管理架构，试图解决校区统一领导与民主分权的关系，一定程度上实现校长统一指挥和各校区分工负责的有机结合。然而，随着集团化办学进程的深入，多法人、多校区、多校址带来的管理干部权责不对等、不同校区学生衔接不紧密、教师联合发展通道不开放、资源协同与共享机制不健全等问题日益显现，更表明集团构建治理体系的必要性。

3.发展思考：基于对和而不同办学格局的展望

展望更长远的未来，集团则是要打开更和谐、更健康、更优质的“和而不同”的办学局面。“和而不同”首先要求统一，各校区都要朝着“打造思想领航、文化融萃、学习变革、学术创新的现代优质教育集团”的共同愿景迈进，同时承认差异，尊重校区特色，给予各校区优势发展与特色彰显的空间。“和”是为了发挥集团作为统一整体和高位引领的全局作用，“不同”是为了实现校区作为独立个体和特色存在的特殊价值。为此，要从协调集团发展与校区建设的关系上作出判断，其中重要的一点是基于校区优势的特色集成与共生，完成各校区从“贡献智慧—集中智慧—应用智慧”的自身蜕变。

二、东风小学教育集团治理思想的变革

基于对东风小学教育集团今后管理的思考，我越来越清晰地认识到，一个教育集团良好运行秩序的建立，需要的不仅仅是管理，而是要上升到更高位的治理层面。从“管理”到“治理”，虽一字之差，却是思想与观念的巨大变化与跨越。这种治理思想的变革体现为：在集团决策上，要从民主管理走向科学治理；在业务运营上，要从抱团取暖走向分工协作；在校区执行上，要从自由分散走向系统规范，从而让集团走上规范、高效、和谐的发展轨道。

1.从民主管理走向科学治理

从单一法人走向多法人并存，意味着东风小学教育集团要主动应对学校法人治理结构调整的挑战，而解决这一问题的关键是在尊重各校区校长意见和共同利益的前提下，要进一步对合理意见与建设性想法进行集中收口。基于此，东风教育集团将党组织纳入集团治理体系，让党委把握学校发展方向，参与决定重大问题并监督实施，全面负责学校党的政治、思想、组织、作风、纪律建设，从机制体制上保证党的长期执政，确保集团长治久安。东风小学教育集团进一步完善了党政联席制度，由学校党政工主要负责人对学校重大问题进行集体决策，发挥学校党政领导班子的共同智慧，确保学校重大问题决策的科学性与权威性。同时，通过创设党建文化形成良好的政治生态，确立了“创设常态化党员先锋岗、打造一站式服务大平台、构建嵌入式育人橋头堡”的党建策略，以先锋为定位，以服务为宗旨，以育人为使命，形成固定、便捷、无缝的党建工作模式，构建了有高度、有温度、有品质、有情怀的党建场域和群建品牌。

2.从抱团取暖走向分工协作

多年来的发展现状和调研数据反映，集团自成立以来，各校区一直处于“抱团取暖”的状态。“集团”的重心在“团”上，“集”是第一步，而“团”的质量才是决定集团化办学效益的关键因素。现代管理理论认为，学校管理是一个系统工程，这一系统是各个相关的子系统有机组合构成的，各子系统之间必须协同“作战”，才能产生最大效益。为此，我认为集团应从抱团取暖的状态走向分工协作的共生，通过校区特色优势与集团未来发展任务的高度对接，将各校区紧密融合在一起，成为为集团教育教学管理业务贡献智慧力量的核心主体，并通过建立资源共享机制，反哺各校区教育教学管理水平的提升，最终实现集体利益与个体特色的最大化发展。

3.从自由分散走向系统规范

制度是执行的保障，关键的制度和重要的流程能够很好地控制风险和保证效率。为此，集团应增强按制度办事、依流程办事的意识，改革那些不适应实践发展要求的体制机制，制定一套确保集团管理效能提升的制度流程，用严格的制度和规范的流程治理学校，推动集团精准运行。也只有这样，各校区在执行过程中，才能变被动为主动，变茫然为清晰，变随性为规范，按照既定的办事流程出色落实各项决策，让集团呈现“自觉治理”的良好局面。

三、东风小学教育集团治理体系的构建

集团治理体系构建的适切性是集团实现跨越式发展的重要推手。科学的治理结构、恰当的运营策略、规范的管理制度，往往能起到事半功倍的效果。基于对集团管理现状的思考以及治理思想的变革，东风小学教育集团逐渐明晰了“集中决策、分工协作、规范操作”的治理理念，并据此构建了“横纵交织”的三级治理架构，明确了管理职权，制定了集团章程，形成一整套集团重要事项管理制度及流程，使“四校五址多法人”的集团能够实现运作更加顺畅、全局更加和谐的发展态势。

1.集团三级治理架构的搭建

东风小学教育集团依托“集中决策、分工协作、规范操作”的治理理念，创新性地构建了“横纵交织”的三级治理架构。

在治理架构中，集中决策监管层以集团党总支为核心，党总支委员负责监管集团发展重要事务。红色线为“管理线”，代表集团四大业务中心接受集团党总支领导，对党总支负责。定期召开集团校务会，由四大管理中心负责人共同讨论教育教学行政业务。各校区校长分管集团课程教研、教师发展、学生成长、行政事务，同时管理各校区日常行政工作。集团四大业务中心实行扁平化管理，直管各校区相关业务处室。彩色线代表集团“四大业务线”，其中黄线代表行政服务中心直管各校区总务处；蓝线代表课程教研中心直管各校区教学处；绿线代表教师发展中心直管各校区教研处；紫线代表学生成长中心直管各校区德育处。

在决策层面，加强了党对集团教育教学及管理工作的全面领导。突出了党的“集中决策”作用，以党总支为集团决策机构，对“三重一大”等集团重大事项做出最终决策。同时，把党组织建在集团教育教学管理全业务链上，设置组织委员、宣传委员、纪检委员、青年委员，分别对集团人事、特色发展、教育教学、共青团和少先队等集团重要发展工作进行督导，对行政服务中心、课程教研中心、教师发展中心、学生成长中心进行监管。在此基础上，成立教代会，为广大教职员工参与集团事务开辟通道，对集团重大事项决策进行民主审议；成立专家委员会，为集团重大事项的决策提供预案或建议。

在管理层面，形成了横纵交织、条块结合的管理网络。成立四大业务中心，将各校区课程教研、教师发展、学生成长、行政服务关键业务横向打通，以“分工协作”理念为引领，各校区校长既按其所长对集团关键业务进行横向管理，又对各校区日常行政事务进行纵向管理，四个中心通过集团校务会商讨集团关键业务相关的重点工作和问题。

在执行层面，采用了扁平化的现代管理方式。集团关键业务管理中心直接统管各校区各处室，减少机构数量，简化中间层次，各校区将管理重心放在中层干部上，在集团统一领导下，科学、有序地完成日常教育教学与管理工作，以更好的提升管理效能，实现各校区教育教学质量的“各美其美”和“美美与共”。

2.集团章程及制度流程建设

为进一步保证管理的有效性、可靠性与协调性，让集团各项工作更加规范化、程序化和统一化，集团在构建了“横纵交织”的三级治理架构的基础上，进一步制定了“重大事项的集中决策”“党总支委员的监督管理”“行政服务中心的现代保障”“课程教研中心的整体规划”“教师发展中心的专业引领”“学生成长中心的一体管理”“各校區办学特色的和而不同”“各校区教学质量的协同提升”八件核心管理事项，让集团各校区、各中心、各部门按照各自定位各司其职，使集团教职工采用流程化的工作方式，精简、高效地完成各项任务，逐步形成人人参与管理、人人对集团负责的全员管理局面。

在集团化办学的规模日益扩大，教育治理体系建设的重要性日益凸显的背景下，东风小学教育集团基于对现代教育治理体系的研究，依托“集中决策、分工协作、规范操作”的治理思想，建构起东风小学教育集团符合时代治理风格、凸显集团治理特色、满足各校区发展需求的“横纵交织”的三级治理架构，让集团的“决策—运营—执行”管理环节变得更加紧密，既从横向上促进了业务发展，也从纵向上提升了管理效能，通过治理模式创新，助推集团实现高位优质均衡发展。

【本文系北京市规划办立项课题《小学教育集团治理体系建构研究———以东风小学为例》研究成果课。课题批准号：A BCB18020】