基层工作疲态的典型表现、根源与矫治

摘要：基层是党中央制定、实施方针政策的起始点和着力点。中央连续采取一系列措施为基层工作减负松绑，但基层工作疲态仍有显露，具体表现在工作方式上疲于规避问责、工作过程中疲于加班迎检、工作目标上疲于达标竞赛、工作内容上疲于花式创新等方面。基层工作疲态产生的原因是多方面的，从深层次来看，其主要根源在于结构动能不足、系统活力不够、技术支持有限。为此，要从找回动能、激发活力、大力建设数字政府等方面采取对策予以矫治。

关键词：基层工作疲态；基层组织；基层治理

中图分类号：D262.6文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0136-05

基金项目：教育部人文社会科学研究青年基金项目“乡村振兴战略背景下农村养老公共服务供给机制研究”（19YJC710091）；广西高等教育本科教学改革工程项目“公共管理类专业‘互联网+课程思政教学模式差异化的研究与实践”（2019JGA284）；河池学院高层次人才科研启动项目“地方公务员终身学习动机强化的循证政策研究”（2019GCC013）。

作者简介：肖海燕，河池学院经济与管理学院副教授，博士。

基层是党中央制定、实施方针政策的起始点和着力点。党中央高度重视基层工作，连续采取一系列措施为基层工作减负松绑，但基层工作疲态在一些地方仍有显露，表现在基层防控意识松懈、基层组织动能不足、基层干部工作疲软等诸多方面。为此，研究分析基层工作疲态的典型表现、产生根源与治理之策具有重要的现实意义。

一、基层工作疲态的典型表现

基层工作是与人民群众生产、生活产生直接联系的实际工作，具体包括提供基本公共服务、推动经济发展、保障公共安全、保护生态环境、调解基层矛盾、动员社会力量、防范社会风险等方面。基层工作疲态是指在基层工作中呈现出行为虚化、动力弱化、目标空化、思维方式僵化等不良状态，影响基层干部创业干事、担当作为的积极性和主动性。具体来看，基层工作疲态有如下几种典型表现。

1.方式上疲于规避问责

基层工作环境错综复杂，尤其是涉及人民群众敏感问题的工作更容易引发社会矛盾，上级问责和群众责难使基层工作常处于两难境界，一些基层干部感觉付出的努力不被认可、不被理解，产生“不干不错、干多错多”的错误心理认知，进而在工作中采取规避责任、减少风险的行为策略。比如，工作过程中采取“推、拖、躲”等“太极拳”模式“巧妙”避责，重点关注工作形式、工作程序不出差错，忽略对工作创新的探索，也无法保证工作实效。在一些基层单位或部门，逐渐形成“共同避责”的心理默契，对于担子重、责任大、风险高的任务，表面上唱高调、表决心、定计划，实际行动上磨蹭推延、进展缓慢，甚至表现为隐蔽型工作抗拒。

2.过程中疲于加班迎检

一些地方的基层工作中，迎接检查评比、介绍交流经验、总结汇报工作等形式主义的内容仍占一定比例，挤占了服务基层群众、解决实际问题的时间和精力，形成“白天努力跑会场、晚上加班赶材料”的工作困局。比如，一些基层部门间数据壁垒较深，数据信息公开化、透明化程度有限，部门间沟通协同机制运行不畅，迎检工作的材料准备、人员配置等推动困难，靠少数基层岗位人员“白+黑”“5+2”的循环加班和“小马拉大车”式的拖动工作进展，严重影响基层工作动力；而有些检查工作并没有抓住实际工作的“牛鼻子”，偏重程序完整、形式创新，或受制于时间、空间等因素没有深入实地，以听口头汇报、看成果展示、比材料数量、评方案措施为主，导致工作重心偏向迎来送往、材料堆砌、拍照总结等方面，误导基层工作方向，加深基层工作疲态。

3.目标上疲于达标竞赛

政府绩效考评对基层工作有很强的“指挥棒”作用，任务达标情况关系评奖、推优、晋升等具体事项，在基层工作中逐渐形成了达标竞赛的环境氛围。当任务達标出现问题时，一些基层干部会利用自身资源变相抵制政策，或采取灵活应对手段打“擦边球”、玩“文字游戏”、搞“昙花工程”，甚至不惜制造虚假材料来形式性达标，导致工作中出现“名义达标”“数字达标”等非正常现象。比如，为了完成抓拍交通违规的数量要求，部分辖区抓不够就跨辖区、跨地方抓拍充数；为了完成某些硬性考核指标，部分单位派专人负责开会签到、App打卡、网络培训考试等。这种达标至上、绩效优先的目标导向降低了基层工作的积极性，致使基层干部身心疲惫。

4.内容上疲于花式创新

创新是推动基层工作发展的动力，体现基层组织的工作活力和工作能力。然而，一些基层干部逐渐进入职业舒适区，工作激情减退，工作惯性增强，工作方式、工作节奏趋于固化，不乐于接受真刀真枪的改革创新；还有一些基层部门挖空心思琢磨形式主义的伪创新，比如，有些调研不深入、不切合实际，客观条件尚不成熟，就急于推行改革创新，基层部门执行起来困难重重，导致最后无疾而终；还有些改革创新缺乏系统性、前瞻性的思考与谋划，存在政策打架、标准不一、前后矛盾等问题，需要基层部门反复修改、校对甚至重做，造成时间精力浪费。有些基层干部反映，基层人手不够常常靠临时抽调来补充，而真改革和伪创新的混淆造成“紧迫性”“死命令”“硬指标”等特殊任务增多，“救火”式工作从偶发性发展为常规性，基层工作疲于奔命，职业倦怠感倍增。

二、基层工作疲态的产生根源

基层工作疲态与基层人少事多、权小责大等现实状况有关，也与基层环境错综复杂、基层负荷过重等客观问题有关。中央明确提出2019年为“基层减负年”，2020年继续深化拓展基层减负工作，提振基层工作士气、缓解基层工作疲态。为什么基层工作疲态问题的治理需要久久为功呢？从产生根源来看，基层工作的组织结构、系统运行、技术支持等方面存在深层问题。

1.结构动能不足、链传递型组织结构的权责不对等问题在基层尤为突出

当前央地关系架构是典型的“条块”矩阵模式，可以兼顾“条”结构下的部门管理体系和“块”结构下的行政区划管理体系，从纵横两个方面发挥政府治理的灵活性，提升政府宏观调控能力。但“条”结构与“块”结构下的大量工作任务都是以不间断的等级链形式、按照上下联动模式要求，完整地从中央向地方政府传递，而且传递的任务内容在省级、市州级、县区级、镇街级政府及职能部门之间并无本质区别，再由并无实权的基层组织负责落实，造成基层工作量大面宽而有责无权的尴尬境况。省级以下地方政府权能逐级递减，事责却逐级递增，更加暴露出权责不对等的严重不合理性。从目前公务员数量配置格局来看，中央、省、地、县、乡镇（街道）的比例大体为8∶19∶24∶39∶10，直接面对百姓从事社会管理、公共服务等执行事务的乡镇、街道公务员只占全部公务员队伍的10%[1]。显然，权责不对等的任务链在上级政府的“击鼓传花”过程中不易察觉，但在基层实际工作中矛盾较为突出，容易引发人民群众对工作的不满，而基层工作者又无力抗拒，不可避免地导致基层工作疲态，进而采取“工具人”“老好人”“两面人”等消极策略敷衍应对。因此，链传递型组织模式的权责不对等是造成基层工作疲态的组织结构根源。

2.系统活力不够、行政组织上下层级间对话能量的不对称问题在基层长期存在

组织上下层级间对话能量不对称是造成基层工作疲态的系统内部问题。全媒体环境下行政组织自内而外以及自外向内的政治意志表达、政府信息发布、公民意见反馈等对话渠道已建有成效，但行政组织上下层级间仍以自上而下的权威式沟通为主，在基层尤其缺乏自下而上的主动性对话。调查发现，“群体失语”现象在基层抬头，组织内部上下级之间对话协商机制运转不够充分，建言纳言渠道运转效率不高。部分基层干部表示，实际工作中发现不合理也必须“带病”执行，提出问题或意见不了了之，对于提拔晋升、绩效考核等没有真正的话语权，与其主动沟通问题、充分表达想法，不如保持沉默或者冷漠。“群体失语”“基层沉默”显示出基层会因为对话能量不足而放弃话语权。而且，行政层级越接近基层，主动对话的能力越是有限，难以通过自下而上的协商对话来解决工作矛盾与问题冲突。因此，基层易采取消极忍受、敷衍应付、规避责任的行为策略，形成“逃离基层”“拼命晋升”的内在诉求，影响工作回应性和工作真实性。

3.技术支持有限、信息过载与“信息孤岛”的并发问题对基层工作影响特别严重

基层工作中信息量超过个人所能接受、处理和有效利用范围而形成的信息过载现象[2]，增加工作负荷且带来管理效率损失，其本质是技术泛化引起的信息熵增。而“信息孤岛”是基层部门间信息采集独立、信息交流不畅、信息平台包容性不高、信息互换共享机制滞后等形成的信息烟囱、信息阻塞现象[3]，其本质是以技术不足为名的部门利益割据。比如，庞大的信息体量、多渠道的信息来源等明显增加甄选重要信息的工作量；碎片化信息的整合、融通等增加了基层重复性工作、无效率工作；平台软件中的信息群发、象征性的App打卡、“非信息”的“数据爆炸”、拍照留痕、数据报表闲置等使基层干部滋生工作厌倦等负面情绪；“放管服”改革中数据信息跑不通、信息协调周期过长、基层群众信息汲取能力较弱等影响办事效率，一定程度上会增加基层工作难度，引发基层工作焦虑。可见，信息过载与“信息孤岛”现象反映了基层技术泛化与应用不畅的双重矛盾，使基层干部感到力不从心、不知所措，甚至产生困惑与自我怀疑的心理健康问题，损害基层工作韧性，引发基层工作疲态。

三、基层工作疲态的治理之策

基层工作疲态显示的是基层干部干事创业积极性的受挫，反映的是基层治理能力的不足，它损害了基层政府公共服务职能的履行，影响了政府行政公信力，不应该成为基层工作常态，需要予以根本矫治。

1.找回动能：坚持以人民为中心，创建块驱动型行政职能组织

块驱动型职能组织是借鉴区块链思维、应用大部制改革理念进行市级、县级、乡镇级行政组织的纵向职能整合，将省级以下各地方行政组织的职能部门设计为“功能块”，以优化地方政府治理效能，具有减少中间层职能部门向下传递任务和向上汇总数据的中介功能。块驱动型职能组织，具有区块链的分布式存储和数据库共享功能，支持人力、资源、服务及管理权限下沉到以基层为中心的功能模块，可以实现多个行政组织主体之间的协作信任与一致行动，对于缓解基层工作疲态、提高基层工作动能具有重要意义。

块驱动型职能组织的“以人民为中心”体现在以下方面：第一，要求省级、市级职能部门协同，根据财政收入、常住人口、公共服务内容等测算各“功能块”应配备的人力、资源、财力，逐渐实现关系明晰化和制度化；第二，根据基层人民群众的实际需求和行政组织公共服务能力进行工作动态调整，以“功能块”为单位驱动社会资源、管理权限、公共服务等逐步下沉；第三，通过点对点对接方式完成各“功能块”职能履行的分布式记账，由省级职能部门为主体对“功能块”的全过程进行溯源管理，并按照“人民利益至上”原则设计基层考核任务，禁止将工作职责层层加压后转包到基层组织。块驱动型职能组织可以避免简单地将权力、人员、资源等“一沉到底”或者下沉到乡镇、街道后“一放了之”，避免基层“责大权大”但又“接不住、管不好”，也可以解决传统的链传递组织结构中基层干部“干多错多”的工作困局，从制度安排的源头上消解基层工作疲态。

2.激发活力：以基层党组织为引领，将协商民主的政治优势拓展为基层协作的工作动力

基层协商民主是在基層党组织领导下开展的一种有序民主实践，而基层党组织渗透在国家体系与社会单位交织的网络体系中，具有“横向到边、纵向到底”的结构特征，天然地具有联系党政机关、社会群体以及人民群众的纽带功能。因此，拓展基层协商民主，以基层党组织为纽带推动跨层级组织间以及多元主体间的协商对话与成果吸纳，对加强基层工作沟通、增进社会主体对基层工作的理解支持、化解基层工作疲态等具有重要作用。

激发基层工作活力，需要借鉴基层党组织在协商民主过程中积累的政治经验，将协商民主的政治优势转化为基层协作的工作动力。一是发挥基层党组织的领导功能，推动基层工作沟通反馈的制度化建设工作。可由基层党组织和工会组织牵头，吸纳、动员基层工作中的意见领袖、各界精英代表、社会群团代表等进入沟通对话层，推动社会民众对基层工作的理解与支持。二是发挥基层党组织的导向功能，建立常态化的基层工作问题调查机制。要总结梳理基层工作的重点、难点，围绕人民群众切身利益相关现实矛盾和社会问题，着力化解基层工作中意见较大、困难集中的重要问题，使基层工作奏实效、有反响、受欢迎。三是发挥基层党组织的保障功能，提高协商民主参与态度的诚恳性。要鼓励基层工作代表真实地表达想法和意愿，提高基层工作中的相互信任和包容，发展网络协商、App协商、协商民主日等多种途径、多种形态的协商，从环境建设、机构人员配备、活动场所保障等方面改善基层工作者“群体失语”现象。四是发挥基层党组织的示范功能。基层党员干部要主动培育更为概括性、公正性、客观性分析问题和表达意见的能力，通过规范、协调的行政组织对话，推动具有活力的基层工作。

3.超越现状：大力建设数字政府，推动数字技术从外生工具走向智慧融合

党的十九届四中全会首次正式提及的“数字政府”理念，在本质上与服务型政府、创新型政府、开放型政府具有一致性，主张充分利用云计算、大数据、人工智能、区块链等新兴数字技术，提升政府智慧治理的水平和能力，为基层工作顺利展开提供了一种可实现的变革路径。但是，在数字政府从共享理念向基层实践转化中，要积极防范技术滥用、错用或者不当应用对基层工作积极性造成的打压。因此，根治基层工作疲态问题，要开展技术工具与政府行为融合的“反技术控制”革命，提高技术应用的友好性、亲民性、智能性，推动数字技术从外生工具走向智慧融合。

基层工作疲态的矫治与超越，必须以智慧治理为驱动，通过管理、结构、服务与技术的智慧融合，培育“想干事、能干事、干成事”的基层工作环境。一是加强组织管理体系与技术的智慧融合，减少基层工作负荷，让“想干事”的干部多起来。比如，基于网络办公系统簡化基层工作流程与管理体制，应用大数据挖掘技术优化基层考核制度，应用智能推送新业态扭转基层工作信息泛化现象，推动基层工作从劳动密集型向技术密集型转变，减少基层无效工作、重复工作。二是推动组织结构与技术的智慧融合，提高基层工作效率，让“能干事”的干部“闲”下来。比如，应用区块链从技术底层破解信息碎片化、数据零散化问题，使跨层级、跨部门的数据平台构建成为可能，也使行政组织纵向层级扁平化成为可能，这种管理部门横向业务并行模式所表现出来的工作效率，大大缓解了纵向业务模式下工作流程冗长造成的工作疲惫。三是提升公共服务与技术的智慧融合，通过大数据、云计算等手段提高基层工作与人民群众公共服务需求匹配的精准性，提升基层工作质量，让“干成事”的干部乐起来。比如，杭州引入“城市大脑”智能化综合应用系统[4]，可以及时把公共服务需求自动推送给对口部门，也可以通过一次性摸排、系统录入，由平台自动筛选出辖区内需要某项公共服务的名单，为基层干部腾出更多时间、精力为人民群众提供更快捷、精准地服务。

参考文献：

[1]宋世明.新时代深化行政体制改革的逻辑前瞻[J].中国行政管理，2020（7）.

[2]顾犇.信息过载问题及其研究[J].中国图书馆学报，2000（5）.

[3]陈文.政务服务“信息孤岛”现象的成因与消解[J].中国行政管理，2016（7）.

[4]本清松，彭小兵.人工智能应用嵌入政府治理：实践、机制与风险架构——以杭州城市大脑为例[J].甘肃行政学院学报，2020（3）.

责任编辑：陈若水