乡镇政府的属地管理困境：基于府际博弈策略选择的分析

2021-05-23袁梦甜彭建军

领导科学论坛 2021年3期

袁梦甜彭建军

摘要：随着基层减负工作的深入开展，乡镇政府属地管理困境日渐凸显。本文运用“博弈策略”模型刻画属地管理下的府际关系，再现乡镇政府的属地困境：府际推责博弈，乡镇政府“接锅”属地责任；府际监督博弈使上级监督软化，乡镇政府“走过场”而形式主义泛滥；府际再博弈，属地事项“政治化”，使乡镇政府陷入“一阵风”的运动式治理。乡镇政府最终处于府际博弈劣势，深陷属地管理困境。因此，“重塑府际体制、重拾博弈均衡”成了乡镇政府脱困减负的应有之义。

关键词：乡镇政府；治理困境；属地管理；府际博弈

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）03-0016-08

基金项目：2019年度湖南省社会科学成果评审委员会课题“互联网+”模式下湖南城市社区公共服务转型研究——以多元主体关系为视角（XSP19YBC331）。

作者简介：袁梦甜，南华大学管理学院公共管理硕士研究生；彭建军（通讯作者），南华大学管理学院教授，博士，硕士生导师。

一、问题的提出：基层减负与属地管理的矛盾

乡镇政府是我国行政体系的基石。在实现基层善治的过程中，乡镇政府工作千头万绪，从经济、政治到文化、社会，多数政策的执行都需要基层乡镇落实。然而，很长一段时间以来，在层级节制的行政体制下，乡镇政府被上级相关部门所委派的各項任务所裹挟，使其服务职能得不到良好发挥。党的十九届四中全会明确提出，坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系。完善基层乡镇治理机制、改革乡镇与上级政府的关系、为乡镇减负等便成了基层治理改革中的重要任务。近年来，中央和地方出台了一系列文件和措施为基层减负。2018年10月，中共中央办公厅印发的《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》中提出，加强计划管理和监督实施，着力解决督查考核过多过频、过度留痕的问题。为进一步加快基层减负工作的进行，2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年定为“基层减负年”，目的是更好地给基层干部松绑减负，激励广大干部担当作为、不懈奋斗[1]。2020年4月14日，中共中央办公厅印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》明确提出，厘清不同层级、部门、岗位之间的职责边界，按照权责一致要求，建立健全责任清单，科学规范“属地管理”，防止层层向基层转嫁责任[2]。

然而，随着基层减负文件的下发，基层的负担虽然得到了一定程度地减轻，但管理层级的延伸、管理幅度的扩展、管理事务的繁杂以及政策时滞等因素的影响，使得乡镇减负的实际效果不理想。为使乡镇政府达到中央减负政策的预期，需要关注乡镇政府“权责”失衡的现状。问责的下沉化、事过留痕的形式主义以及“责任状”等政治任务的积压，这些权责失衡现象在基层乡镇数见不鲜。究其根源，属地管理问题是乡镇权责失衡发生的重要原因。

所谓属地管理，就是“在以空间为最主要标准而划分的管理范围内，由管理者统揽和负责的管理制度”[3]。根据我国宪法和相关法律的规定，乡镇政府承担的是综合性管理职能，一般情况下不承担专业性的行政执法职能，也不设置和配备专业性的行政执法机关、人员编制和执法设备。故此，除了行政专法明文规定的任务外，上级政府部门不能将本不应该由乡镇完成的工作“下放”或“下移”到乡镇一级[4]，原因是区县及以上层级的政府才有完善的组织结构和职能部门，具有行政执法职能和权力。但实际上，属地管理延伸到了基层的乡镇政府，城市管理、食品安全、环境保护、安全监察、综治维稳等各个领域各个方面都需乡镇政府属地管理进行维持。属地管理事项增多，责任下沉至基层，乡镇政府成为属地管理的“被问责者”，让属地管理有名无实。因此，为优化政府职责体系和组织结构，实现乡镇善治给基层减负，必须解决属地管理问题。

二、研究文献综述

目前学术界围绕属地管理和乡镇政府困境各研究领域已取得较为丰硕的成果，但是较少关注属地管理对基层政府困境影响的交叉研究议题。现梳理属地管理和乡镇政府困境两个主题的文献，进一步深刻聚焦“乡镇政府的属地管理困境”这一命题，探究其生成逻辑与治理之道。

一方面，关于属地管理研究的文献较为丰富。属地管理的研究经历了从适用性解释、制度对比到治理困境经验分析研究视角的变化。属地管理可较清晰地界定地方政府的权力和责任，具有较广的适用性，税收、社会保障、人口计划生育、户籍管理、医保等众多领域都被纳入属地管理范畴。周黎安认为，以属地为基础的行政发包制适合于各属地间相对独立、经济和社会的横向联系较少的状况，从而使各属地的责任边界清晰，发包治理相对有效[5]。尹振东认为，当对监管任务的绩效难以考核时，属地管理优于垂直管理，能较好的审批通过合格企业[6]。近年来，有关于解决基层政府属地管理困境的文章开始出现，而且研究内容也从普遍性描述转变为具体案例分析。张紧跟等通过对乡镇信访维稳“属地管理”政策案例的分析，指出严密的考核与功利主义的激励并不能保证政策在基层的有效执行[7]。

另一方面，学者们针对乡镇政府困境进行分析，主要形成了体制和职能两种解释路径。在体制主义解释路径中，行政集权体制、财政分配体制、压力型政治体制是基层政府治理产生困境的主要原因。刘学民认为，要建立基层分权的行政体制，全面改革现行的乡镇政府治理结构[8]。章荣君认为，实现治理模式的转型才是解决问题的根本之道[9]。夏志强认为乡镇治理现代化是时代之需，坚持将乡镇治理作为国家治理的基础和重心的战略定位，形成顶层设计与基层实践的良性互动[10]。部分研究者则形成了职能解释路径，基于乡镇政府的职能定位，寻求乡镇困境的解决之道。李明提出以治理理论为依据，强化大众参与，达到上级政府、乡镇政府、基层群众在乡镇治理中的平衡，从上下两个层面压缩乡镇政府的自利空间[11]。张菊梅认为，要从变革乡镇政府绩效评估体系，完善农村公共服务的表达、决策、激励与监管机制，加强乡镇政府人员的教育培训等方面入手解决问题[12]。颜昌武认为，应该促使乡镇政府有足够的动力回归公共服务本位，有效承担起乡镇政府作为中国最基层政府的治理职能[13]。

综上所述，学者们通过分析乡镇治理困境的具体案例，运用“体制依赖”“职能关系”等视角来分析乡镇政府困境现象，具有一定的理论解释力。但是，既有研究主要关注乡镇政府一级的体制问题，较少从府际视角去探讨原因，没有将“利益”这一核心要素从府际关系中抽离出来。因此，本文尝试运用“博弈论”的方法研究“属地管理”下的府际关系，进而刻画乡镇政府面临的属地管理困境，重塑府际利益整合之道。

三、基于府际博弈策略的乡镇政府属地管理困境分析

本文基于所构建“属地管理府际博弈策略分析”研究框架，引入“政府利益”这一核心概念，将“政府利益”作为府际博弈的逻辑基点。“属地管理的府际博弈”是指在一定的法律框架和制度规则之内，各级政府在决策时围绕多种类型的权力和管理作出权衡抉择并最终采取能使本级政府利益最大化的行动方案。这一构建具有可行性和适用性，因为从本质上看，“属地管理”名义下府际博弈策略的选择受政治利益和经济利益的驱动。布坎南指出，政府也是经济人，具有自利性，也会追求自身的政府利益最大化，只是这种利益不一定是物质财富[14]。相应地，“属地管理”名义下府际博弈的形成可以视为每级政府对于利益理性选择的结果。

1.研究分析框架：“委托-代理”假设和“监督”博弈

为更好地分析乡镇政府属地管理困境背后的府际博弈模式，需先了解府际博弈的三要素及基本理论假设。府际博弈的构成要素有博弈主体、策略和均衡。各级政府是府际博弈的主体，策略是博弈主体采取的行动，均衡是所有博弈主体的最优策略组合。博弈论最为基本的两个假设是理性人假设和共同知识假设。理性人是自我利益的判断者，即认知理性；理性人是自我利益的追求者，即行为理性。共同知识即博弈各方对规则有统一的认知，这奠定了人们对未来合理预期的可能性[15]。上下级政府之间是“委托-代理”关系，即上级政府作为委托方把工作委托给下级政府（代理方）去完成，上级政府为了引导下级政府更好地工作，将下级政府的报酬与工作成效联系起来。在委托代理关系中存在着信息不对称，而委托人与代理人因信息不对称等因素往往会导致在监督和激励上都出现问题[16]。

府际之间是“委托-代理”的关系，那么“监督博弈”的发生在所难免。在非合作的博弈理论中，经典的斗鸡博弈模型表明，当一个参与者预期对方选择“前进”策略时，自己将选择“后退”的策略[17]。属地管理的府际博弈就是这种监督博弈的衍生形式，上下级政府之间并不是单纯合作的平等关系。在一定的条件下，府际博弈的各方会影响彼此。各博弈方在对其他博弈主体的行为进行预测之后再进行理性决策分析，从而做出有利于自身的行动。因此，府际博弈各方更多处于竞争的关系，是非合作的状态。在属地管理中，由于信息不对称，作为代理人的下级政府基于自身利益最大化的诉求，在约束缺乏的情况下，利用上级政府委托人的信息劣势、监管漏洞以及风险分担机制，通过不作为、虚假执行等方式，造成政策执行和政策宗旨的偏差[18]。

根据以上思路，本文的分析路线如下：首先，梳理属地管理府际博弈的几种形式；其次，分析各个博弈阶段的府际策略组合；最后，揭示基层乡镇政府所面临的困境。

2.府际博弈：乡镇属地管理困境生成的内在机理

（1）府际推责博弈导致乡镇政府成为属地责任的“接锅侠”。属地管理的原则是“条块结合，分级管理，以块为主”。属地管理由于其基层性、综合性和直接性的优点而被广泛用于各个领域。但属地管理的基层化有其一定的适用范围，“属地管理”执行到区县级为妥，不应被简单地延伸至乡、镇和街道[19]。即便要延伸，乡镇政府也只是尽辅助管理之责。然而，调研发现，有了属地管理之名后，上级业务部门常以与乡镇主要领导签署责任状的形式，实现责任的转接。有的乡镇一年签订的责任状、任务书多达四五十份，信访、城市管理、市场管理、住建、环保、安监、统计、民政、卫生等几乎所有区县级部门工作一股脑全都“属地化”推给乡镇街道。但是，乡镇政府的职能部门是不完善的，因此，对某些属地管理的问题并没有完全的执行能力。如某地食品药品监管部门以“属地管理”为由，与乡镇签订一份“责任状”，由乡镇来负责其管辖范围内的制售假药、生产地沟油等食品安全的监管问题，而乡镇的职能部门不齐全，不具备相应的监管技术与能力支撑，难以鉴别药品的真假等。如果出了问题要追责，却总是以“属地化”为借口，扭曲“谁主管、谁负责”的原则，使乡镇背负责任。

当“责任属地化”成为上下级政府公认的运行规则，那么上下级政府作为理性的经济人，为了拥有更多权力和承担更少责任，就会展开博弈。从表1描述的矩阵中可以看出，上下级政府对于权责的分配都有两种选择，一是不将责任下沉，由本级政府承担责任；二是将本级政府的职责向下分解。假定承担本级政府职责的成本是C，将职责向下级政府分解的成本是B（B< C）。在五级政府体系中，每级政府的占优策略都是向下级政府分解责任。如果上级政府将责任由本级承担，则成本是C，下级政府就没有成本付出，则策略组合的结果是（-C，O）；如果上级政府将责任以属地管理为名将任务下压，那么上级只需要承担将任務分解的成本B，下级承担的成本是C，策略组合的结果是（-B，-C）；如果中间层级政府也选择将属地管理任务下沉，则乡镇之上的政府承担的成本都是-B，它们策略组合的结果均为（-B，-B）。那么在可以将责任下压的情况下，乡镇政府之上的府际之间会形成一种默契，他们都会选择将属地管理的任务往下压，由此形成上级府际之间策略选择的最优分配。

从表2可以看出，由于博弈双方存在策略选择的顺序先后，乡镇政府作为最基层的政府，只能在上级政府作出策略选择后行动。因此，在没有策略选择优势的情况下，乡镇不能将其责任向下分解，只能被迫承担最多的责任，形成“上面千把锤，下面一根钉”的局面。在属地管理名义下府际之间的第一场博弈中，乡镇政府迎来了第一个困境，即有责无权。

（2）府际监督博弈滋生乡镇政府在履行属地管理责任时“走过场”。在“属地管理”名义下府际博弈的第一回合中，上级政府成功将责任向下级分解。上级部门本是落实工作的主体，将责任下移之后，其本身的工作得以减轻。其脱责的方式，是与下级政府签订“责任书”。将落实工作的责任推与下级，而自己摇身一变成为监督方。每个层级的政府囿于自身能力的不足而将责任与任务转接给下级政府，同时上级政府就会层层加码去制定一系列的考核指标，对下级政府的工作进行监督。最终，层层加码的任务全部积压给乡镇政府，而乡镇政府由于无法再向下转嫁，就承担着与其权力不匹配的责任。

但是，乡镇政府亦是一个理性的“经济人”，“有心无力”的现实困境使得乡镇政府也产生了一套应对之策。在实际的政策执行中，“属地管理”原则的强制性大大减弱。“责任状”的签署并没有明确责任的转接，大都是形式上的约束。原因是业务部门与乡镇属于同级，业务部门无法强制乡镇完成下达的任务。乡镇部门也不会花费过多的时间和精力去完成工作，大多是形式上的应对。一位乡镇干部表示：“半年内接待的上级检查竟有150次以上，巡视、环保督察、安全生产检查……”一些乡镇干部坦言：“有时上级领导一味要求‘出成绩‘出经验，基层就被迫‘搞忽悠[20]。”由此产生了府际之间第二回合的监督博弈，上级政府对于乡镇政府的工作有完全监督和形式考核两种方式，乡镇政府有完全执行和形式执行两种方式。完全执行上级政府能获得收益是V，上级政府给予乡镇政府的基本收益是W，乡镇政府完全执行的成本是H，上级政府对乡镇政府监督彻查的成本是C，上级政府能控制乡镇政府的额外收益是F。上级政府完全监督的概率是ɑ，上级政府形式监督的概率是1-ɑ；下级政府形式执行的概率是？，下级政府完全执行的概率是1-？。

从表3可知，如果是“完全监督-形式执行”的组合，则博弈结果是（-C+F，-F）；如果是“完全监督-完全执行”的组合，则博弈的结果是（V-WC，W-H）；如果是“形式考核-形式执行”的组合，则博弈的结果是（-W，W）；如果是“形式考核-完全执行”的组合，则博弈的结果是（V-W，W-H）。进一步计算上下级政府的收益可得出相关结论。上级政府的收益：T完全监督=（-C+F）？+（V-W-C）（1-？），T形式考核=（-W）？+（V-W）（1-？），上级政府的均衡状态是T完全监督=T形式考核，解出ɑ=H/W+F；下级政府的收益：T形式执行=（-F）ɑ+W（1-ɑ），T完全执行=（W-H）ɑ+（WH）（1-ɑ），下级政府的均衡状态是T形式执行=T完全执行，解出？=C/W+F。则可以得出以下推论：第一，H（完全执行成本）越大，ɑ（完全监督的概率）越大；第二，C（彻查成本）越大，？（形式执行的概率）越大；第三，W（基层收益）越大，？（形式执行的概率）越小，ɑ（完全监督的概率）越小；第四，F（控制力度）越大，？（形式执行的概率）越小，ɑ（完全监督的概率）越小[21]。

在實际调查中可以发现，与乡镇政府签订责任状的是上级政府的业务部门，两者之间没有明显的上下级关系。最明显的体现是，业务部门不能掌控乡镇政府的财政支出，因此，业务部门难以对乡镇政府进行强制的约束。由此可知，首先，上级政府对乡镇政府的强制约束力较小，即F较小，那么在F越小的情况下，乡镇政府选择形式执行的概率？就越大。其次，以属地管理为由下压的任务对于乡镇政府的收益不大，就算乡镇政府能全力完成此项工作，并不能因此获得较高的荣誉和实在的收益，即W越小，乡镇政府选择形式执行的概率？就越大。同时，对以属地管理为由下压的任务实行完全监督的成本C也较大，则C越大，形式执行的概率？就越大。综上所述，C较大、W和F较小，那么乡镇政府的选择就是“形式执行”。而上级政府的选择有完全监督和形式考核两种，由上分析可知，-C+F<-W，则上级政府会选择形式考核。在实际的工作中，以属地管理为由下压的任务不是完全强制性的，乡镇政府也是选择性执行，不会花费更多的时间和最优质的资源，而上级政府监督工作也只是形式上的考核。这是双方作为经济人进行博弈时就会产生“形式执行-形式考核”的均衡结果。上级的属事部门的监督考核是以形式为主，在工作落实上不会较真，无法对乡镇政府实施过量的压力；而乡镇政府在工作执行中也是应付的成分较多，如县林业局给乡镇林业站下达造林1200亩的指标，乡镇最多拨出600亩的预算经费，而实际能完成200亩就了不起了，但是向林业局汇报的却是1200亩，林业局验收实地查看的是200亩的实际造林数，却不会去较真另外1000亩。因为对林业局来说，只要乡镇上报了1200亩，就完成了在这个乡镇的任务指标[22]。在府际之间的第二场博弈中，乡镇政府迎来了第二个困境，即形式主义作风。

（3）府际二次监督博弈诱发乡镇治理“一阵风”。府际博弈的二轮结果是上下级政府均采取形式主义的做法，乡镇政府会减少时间精力和资源投入。随着时间的推移和事件的演进，政策的宗旨和执行存在明显的偏差。因此，为保证“属地管理”政策的有效推行，上级政府将部分“属地管理”名义的任务进行政治化处理。工作任务的政治化的具体操作是，上级政府以政治宣传和动员为主要方式，辅以物质激励和其他手段，通过领导讲话、干部培训、榜样引导等具体措施来实现政治化的进程[23]。政治动员强化了乡镇政府领导的身份认同，聚焦了基层领导的关注力度，促使基层党政干部围绕相关工作开展行动，缓解上级政府的政策落实的紧迫现状。

调查发现，“一票否决制”的部门工作给乡镇政府带来了巨大的压力，成为各层级政府主要领导关注的重点。“一票否决制”就是政策“政治化”的显著特征，其在政治考核中会被定位为减分项，在一定程度上属于“负向激励”。为了避免减分和惩罚，任务本身的政治性迫使他们去调动和配置资源[24]。以此希望向上级发出信号，显示自身的工作业绩。“政治任务”的“运动式治理”过程是乡镇政府自我展现的较好时机，因为上级政府对乡镇政府实行了“正向激励”。

从表4和表5可知，由于变量的变化，使得府际之间新的博弈产生了一种新的均衡状态。在此关系之下，V（乡镇政府完全认真完成工作所带来的收益）是不变的，H（乡镇政府完成工作所付出的成本）是不变的，C（上级政府为检查此项工作的成本）也是不变的；W（乡镇政府完成此项工作而获得的收益）是增加的，F（上级政府能控制乡镇政府的额外收益）也是增加的。

通过上文分析可知，上级政府对工作十分重视且做好了完全监督的准备，那么乡镇政府必然选择“完全执行”的策略。在完全执行的情况下，乡镇政府的收益W-H是增加的。对于乡镇政府而言，这是一个占优策略。

综上所述，面对乡镇政府消极应对的现实，上级政府会将部分“属地”工作进行“政治化”，增加上级政府的博弈优势。由此重新获得乡镇政府的重视，从而让乡镇政府能够将工作落实，但也使得乡镇政府面临属地管理下“运动式治理”的困境。

四、结论与建议

在实际的属地管理体制推行过程中，府际之间会展开多次博弈，进而出现微妙的均衡现象。从博弈论视角去分析，可以更深层次地剖析府际之间的关系，并得出以下结论和建议。

其一，府际博弈贯穿属地管理，乡镇政府策略回应。上下级政府之间是层级节制的政府组织结构，使得府际之间形成一种“委托-代理”的关系模式，随之展开了府际间的利益博弈。具体而言，乡镇政府与上级政府之间存在着三个阶段的博弈。首先，上级政府为了将责任下沉，将属地管理的任务推向基层，上级政府则在第一阶段的博弈中处于优势地位。然后，在实际运行过程中，上级政府难以对乡镇政府实行强制的控制，那么乡镇政府会采取形式主义的应对策略，以此来缓解乡镇政府的被动处境，乡镇政府则在第二阶段的博弈中迎来了一丝转机。最后，上级政府为了使某些政策得以顺利地推行，会将某些属地管理的工作政治化，乡镇政府则不得不积极应对，发起运动式治理，上级政府则在第三阶段的博弈中重新取得优势地位。

其二，府际体制亟待重塑，乡镇重拾博弈均衡。博弈主体地位的不平等，加剧了府际之间“权责”的不平等。府际博弈时难以同时得到双方的最优均衡，这也是乡镇政府困境难以摆脱属地管理困境的根源所在。因此，渐进地改变乡镇政府的弱势地位，使乡镇政府重获博弈砝码，是将府际间的负和博弈转变为正和博弈的一种方式。可从现有的基层属地管理创新中借鉴经验：通过编制各级政府明确的权责清单，精准划分区县和乡镇政府的责任，从而科学规范属地管理、实现府际权责的平衡。如北京市的“街乡吹哨、部门报到”机制重新制定职责和权限清单，更加明确执法部门间的职权，以此来增加属地政府的执法能力，更好地履行属地职责[25]。此外，可用技术实现为基层减负，解决形式主义问题，实现府际智慧管理。关于台账问题，上海市宝山区在区层面配套建立居村台账准入制度，实现各职能部门“一口对下”，避免多头给基层布置台账任务[26]。在解决“文山会海”问题上，上海市静安区彭浦新村街道上线了一套视频会议系统，居委会干部基本不用再跑到街道参加各种会议，极大地节约了居委会干部的时间[27]。综上，通过重制权责清单、将科技融入治理等方式的探索，均为解决属地管理下乡镇政府的有责无权、形式主义、运动式治理等困境予以新的思路。

本文通过展现府际间的博弈形式，为乡镇政府的属地管理困境的成因研究打开了一角。但对困境的解决之道仍未展开，这也是本次研究的引申课题，需要重新审视。此后研究需要投入更多的工作，来推动这一领域的知识积累。

参考文献：

[1]《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》全文[EB/OL].https：//www.chinanews.com/ gn/2019/03-11/8777510.shtml，2019-03-11.

[2]中共中央办公厅印發《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》[EB/OL].http：//www. gov.cn/zhengce/2020-04/14/content_5502349.htm，2020-04-14.

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