我国责任督学挂牌督导实施的困境和改进建议

● 中国教育科学研究院 燕 新

责任督学挂牌督导是国家教育治理和教育督导改革的制度创新。我们对全国6个市（区）20所学校的实地调研结果表明，当前责任督学挂牌督导存在督导理念认识不到位、督导职能定位不清、督学身份和能力不匹配、挂牌督导工作保障不力等问题。鉴于此，笔者认为，应进一步做好教育督导的顶层设计，打造一支专职、专业和多元的督学队伍，强化挂牌督导问责力度，不断增强社会认可度。

一、责任督学挂牌督导实施的困境

责任督学挂牌督导作为一项深化国家教育体制改革、推进教育治理方式转变的创新制度，自2013年建立以来，已成为转变政府管理职能、改进管理方式的有效途径，成为加强学校监管、指导学校发展的重要举措。但在实施的过程中，挂牌督导工作面临许多困难和挑战，地方对责任督学挂牌督导工作的认识、责任督学的身份、职责和条件保障都需要进一步的明确，并不断加强对挂牌督导工作的支持力度，以解决责任督学工作的后顾之忧。

（一）地方对督导的理念认识不到位

依据《教育督导条例》，地方教育督导机构是代表本级人民政府对教育的实施情况进行监督和指导。然而在地方教育运行中，教育的管、办、评没有分离，“自己的刀削自己的把”成为了地方教育部门对督导的朴素认识，进而在思想上没有把督导放到与行政同等重要的地位。政府的重视程度不够，影响了对挂牌督导工作的顶层设计。

首先，部分地方政府教育督导委员会未充分发挥应有的作用。对于督导反馈的问题，地方政府教育督导委员会还没有建立起各部门联动解决问题的工作机制。有督学认为，如果督导过程中发现的问题不能及时反馈给当地政府或者教育局相关科室，督导的作用就会受到极大的限制。

其次，督导机构缺乏独立性和权威性。督导机构在基层多数是教育局的一个内部科室，甚至有的督导机构被其他科室代管，导致督导部门的地位和权威性被大大降低。

再次，地方教育行政管理者没有对挂牌督导的作用给予充分认识和重视。挂牌督导在规范学校办学、提高教育质量等方面发挥重要的监督指导作用。现代学校办学面临比以前更加复杂的社会环境，面对人民群众对学校教育更多的个性化需求，教育管理者需要借助责任督学的“第三只眼”，助力学校解决发展中的问题，但现实中，挂牌督导的作用还没有得到地方教育行政部门和学校的充分重视。

（二）督导职能定位不清，导致督导工作无边界

《教育督导条例》明确要求对学校教育教学工作的监督和指导并重。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》进一步明确了对学校的督导职责，重点督导学校落实立德树人情况，指导学校建立自我督导体系。由此可见，国家将教育督导作为深化“放管服”改革、建设中国特色教育治理体系、提高教育治理能力的重要内容。但我们调研发现，地方对责任督学挂牌督导的职能定位存在认识上的偏差，不能正确处理监督和指导的关系。

首先，将挂牌督导等同于教育部门行政管理。挂牌督导履行教育行政监督职能，但不同于教育行政部门的一般管理，国家明确要求确保教育督导机构相对独立的行使监督指导职能。调研发现，有地方挂牌督导过分强调对学校教育教学工作的行政监督，即“找茬”，淡化了指导职能。不少人“调侃”责任督学是“钦差大臣”，是“教育啄木鸟”，对他们严加防备。

其次，有地方责任督学仅开展对学校的指导和服务，少有监督和问责。有督学直言，我们下学校不是去挑毛病，而是去总结和推广经验。责任督学对学校一味示好，弱化了挂牌督导对学校办学的监督职能，作为监督和指导并重的挂牌督导，在实践中成为了非此即彼的对立存在。

再次，督导和行政科室在实践中都成为了学校的上级管理部门，督导和行政职能的一体化导致督导工作的边界无限扩大。有督学反映，在基层，督导和行政之间没有严格的职能划分，根据工作需要进行人员调配是正常的现象。正是由于督导和行政的职能和分工没有理顺，导致对学校的管理过多而且重复，同时也增加了学校的工作负担。

（三）责任督学身份和能力不匹配

《中小学校责任督学挂牌督导办法》明确了责任督学的八项经常性督导职责，这要求督学必须熟悉国家教育方针政策，具有相应的专业知识和业务能力。正如有的督学所说，督学不是容易干的，督学的专业性很强，必须要懂业务、懂管理、懂政策。

但我们调研发现，督学队伍整体的专业性还不尽如人意，主要表现为兼职责任督学的比例过大，有的地方大多是教育行政部门各科室工作人员。这种行政身份的兼职责任督学虽然便于管理和推进工作，但督导的专业性被严重弱化，督学的身份和能力往往不匹配。而对教育行政科室来说，挂牌督导工作不是他们的本职工作，容易被边缘化。

首先，挂牌督导是他们的额外工作，是副业。有地方教育局领导坦言，兼职督导，属于额外赋予大家的一种工作任务和工作职责，我们要考虑他们本职工作的需求。

其次，工作时间紧、压力大。有督学提出，行政工作本来就很忙，搞兼职的话，就不会对督学工作有特别的专门研究，行政和督导两项工作加起来，压力比较大，督学的工作就容易流于形式。

再次，一些兼职督学的本职工作和责任督学的工作有重合。大多兼职督学在承担各种上级布置的专项督导工作的同时，还承担着对学校的经常性督导工作，督学的时间和精力都难以保障。如有督学表示，除了每学期必须完成的三次常规督导外，还要借助责任督学挂牌督导，推动学校对教育局重点工作的落实。

（四）挂牌督导工作保障不力

我们调研发现，在责任督学挂牌督导工作中，目前只是从数量上建立起一支专兼结合，以兼职为主的督学队伍，督学队伍的各项保障措施还远没有做到位。

首先，工作补贴没有落实。我们调研的大部分区县督学都反映，虽然有专门的督导经费，但因为没有发放的标准，并没有真正落实。有督学提出，关于责任督学的工作报酬和在督导工作中产生的交通、生活等费用如何报销等问题，没有出台明确规定，虽然有督导经费，但是不能发放补贴，年终时，这笔钱被收回，或者转入下一年度。

其次，高质量的培训少。有督学认为，国家级的培训，如国家教育行政学院组织的培训，轮不到区县级的督学，一些高校或教育机构组织的培训针对性不强、质量不高，对责任督学的帮助有限。

再次，督学职业晋升渠道不畅通。我们调研的大部分区县专职责任督学都没有职业上升的通道，问及未来的职业发展，都说听组织安排。职称评审也没有单独的序列，必须回到原学校参评，而专职责任督学的工作经历对职称评审没有作用和贡献。

二、我国责任督学挂牌督导工作的改进建议

（一）完善责任督学挂牌督导的体制机制建设

责任督学挂牌督导制度是中国特色教育督导制度的重要组成部分。中共中央办公厅、国务院办公厅2020年初，出台了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》，明确提出完善各级教育督导委员会，确保教育督导机构独立行使督导职能。因此，要站在实现教育治理体系和治理能力现代化的高度，立足于实现教育管、办、评相对分离的发展目标，重新认识督导对于深化地方教育综合改革的重大意义。

首先，地方要继续探索建立相对独立的教育督导机构，完善地方教育督导委员会的机构设置，进一步明确教育督导的职责和定位，确保地方挂牌督导在法定授权下，独立行使对学校的监督和指导职能。

其次，继续完善地方政府教育督导委员会联席会议制度和重大督导结果的反馈落实制度。地方政府教育督导委员会要定期召集相关部门就责任督学反映的、关系地区教育发展的重大问题进行协商和落实，以帮助学校解决实际问题，用督导结果不断提升督导的权威性。

再次，加强挂牌督导的执行机制建设，教育督导部门要探索运用督导信息管理平台，加强对挂牌督导过程的跟踪监测，充分运用信息化手段，创新挂牌督导工作方式，提高挂牌督导工作效率，以高质量的督导工作确保责任督学和校长精诚合作，密切配合，共同推动学校的发展。

（二）打造一支专业多元的督学队伍

打造一支专业多元的督学队伍，是确保挂牌督导工作落到实处的关键。目前，地方责任督学队伍的专兼职结构不尽合理，兼职督学占了太大的比重，造成责任督学没有时间、没有精力、没有动力来做好挂牌督导工作。

首先，提高督学职业的吸引力，打造一批专职督学队伍。要研究制定责任督学资格制度，提高督学的准入门槛，并打通督学职业晋升的通道，以吸引有经验的校长、优秀教研员等人才踊跃加入。

其次，落实责任督学的工作补贴。严格按照国家相关政策要求，以省为主，制定责任督学挂牌督导的工作补贴标准和办公条件保障标准，切实解决地方有经费、无标准、没办法下发的状况。地方各级政府要依据国家和省（自治区、直辖市）的相关政策精神，配套制定督学工作补贴的标准和实施细则，确保责任督学下校指导的交通等补贴落实到位。

再次，鼓励外出参加高质量的督导专题培训。我们调研了解到，大部分责任督学有非常强烈的学习愿望，但苦于没有这方面的政策和信息，培训只能闭门造车。因此，地方政府要立足打造专业化的督学队伍，加强督导相关专题的培训，并积极向外寻求相关培训资源，确保培训务实高效。

（三）加强责任督学挂牌督导工作的考核和问责

规范的考核和有效的问责是确保责任督学挂牌督导工作落到实处的有效保障。《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》中明确提出“进一步深化教育督导问责机制改革”，并提出了“完善报告制度、规范反馈制度、强化整改制度、健全复查制度、落实激励制度、严肃约谈制度、建立通报制度、压实问责制度”八项具体的问责举措，是完善责任督学挂牌督导问责机制建设的重要依据。

首先，要完善责任督学工作考核办法。教育督导部门要制定责任督学挂牌督导的工作标准和相关流程，并定期对责任督学的履行职责、开展工作和完成任务情况进行考核，并将其作为续聘和奖惩的重要依据。

其次，将挂牌督导结果纳入学校的年终考核。要不断强化挂牌督导对学校规范办学的监督和指导，对挂牌督导的结果，学校必须予以重视，并及时整改，督导结果作为年底学校和校长综合考核的重要内容。

再次，运用好问责机制，不断提高挂牌督导工作的专业性和权威性。要促使挂牌督导工作“长牙齿”，就要充分发挥问责的作用，对涉及学校办学的重大责任事故跟踪督办，并强化对相关人员的责任追究，以专业权威的督导结果，不断提高挂牌督导工作科学性和有效性，不断发挥对学校规范办学、提高教育质量的保驾护航作用。