含城市代征用地的生产建设项目林草覆盖率计算及验收达标判别——以北京市为例

毕华兴, 侯贵荣, 袁普金, 周连兄, 宫亚光

(1.北京林业大学水土保持学院，100083，北京；2.山西吉县森林生态系统国家野外科学观测研究站，042200，山西吉县； 3.水土保持国家林业局重点实验室 北京市水土保持工程技术研究中心 林业生态工程教育部工程研究中心(北京林业大学)，100083，北京；4.四川农业大学林学院，611130，成都；5.水利部水土保持监测中心，100055，北京； 6.北京林丰源生态环境规划设计院有限公司，100083，北京；7.北京市水土保持工作总站，100036，北京)

对于一般的生产建设项目来说，按照GB/T 50434—2018《生产建设项目水土流失防治标准》(简称“标准”)规定的计算方法可以比较容易计算出不同水土流失类型区规定的6项防治指标值，并通过建设完成后的实际达标值与经批准的水土保持方案(或水影响评价报告)目标值进行对比来判断该生产建设项目水土保持设施是否通过验收；但由于生产建设项目类型千差万别、保罗万象，再加上建设区域、征占地方式、管理运行方式等各不相同，导致部分生产建设项目在防治指标的计算方法和结果上有很大的不同，直接影响着如何判定该项目是否达到了水土保设施验收的条件。本文就含代征公共用地的生产建设项目林草覆盖率的计算原则、计算方法进行分析。

代征用地是由建设单位代替地方政府征收由城市规划部门划定的集体所有土地，或者在建设单位办理国有土地使用权划拨手续并负责补偿后，交由市政、交通、绿化职能部门等进行管理的规划市政道路、规划绿地或其他规划用地。代征用地制度设立的依据更多地出现在城市规划管理技术规定等相关文件中，目前只有少数省份以法规形式作了具体的规定。如《北京市城乡规划条例》[1]第35条规定：“建设工程沿道路、铁路、轨道交通、河道、绿化带等公共用地安排建设的，建设单位应当按照本市有关规定代征上述公共用地。代征应当在建设工程规划验收前完成，同步办理移交。”代征地可以理解为建设工程实施征地时，一并征用(代征用、代拆迁、代安置)毗邻区域一定数量的规划道路、广场、公共绿地等公共用地。实践表明，建设工程代征一定数量的公共用地，对保证城市规划道路和绿地的顺利实施、改善城市生态环境、加快城市市政基础设施建设、完善城市综合服务功能具有重要作用[2]。当然不可否认代征用地在征用和管理中也存在很多问题[3]。

含代征城市用地的生产建设项目在全国范围内的生产建设项目中并不具有典型代表性，但在部分城市，如北京市具有极其的普遍性。根据北京市水土保持工作总站对近两年北京市级生产建设项目903个(2018年)、901个(2019年)水土保持情况跟踪调查成果显示，房地产类(主要包括行政办公楼、文化设施建筑、体育设施、商业、商务、娱乐康体、综合性商业金融类、住宅混合公建类、公建混合住宅类、工业用地类、居住用地类、物流类、仓储类、教学科研楼等类项目)项目分别达到459个(2018年)、522个(2019年)，占比分别为50.83%(2018年)、57.93%(2019年)。而在房地产类项目中，统计得出含代征用地的房地产建设项目占到整个房地产项目的45%左右。这些统计数据表明：含代征城市用地的生产建设项目在北京市出现的概率和绝对数量非常大。

当有城市代征公共用地(如代征道路、代征绿地、代征河道、代征小学幼儿园、代征养老设施等不同类型)时，由于代征用地的特殊性及多种组织管理形式导致出现不同的情景类型，这就使得林草覆盖率指标的计算就变得异常复杂。从含代征用地生产建设项目水土保持方案(或水影响评价报告)编制、水土保持设施验收实践中发现，由于对这一防治指标计算时水土流失防治责任范围界定和理解的不同，出现很多不同且差别较大的计算结果，给生产建设项目水土保持方案(或水影响评价报告)编制，以及是否达到水土保持设施验收条件的正确判别带来很多不确定性，同时也给生产建设单位、水土保持设施验收报告编制单位及水行政主管部门的监督监管带来很多不易处理的现实问题。传统的统一林草覆盖率计算公式不能准确表达千差万别的不同代征用地情景。为此，急需开展代征用地不同情景下建设项目林草覆盖率的计算原则、计算方法研究和分析，并提出水土保持设施验收时此项防治指标是否达到验收标准的判别依据，研究结果可为生产建设项目的水土保持设施验收以及水行政主管部门对生产建设项目的事后监管提供重要技术支撑。

1 含城市代征公共用地的生产建设项目不同情景分析

1.1 根据代征用地与建设用地的建设时序划分

根据生产建设项目与代征用地建设完成时间，可分为两种情景。即生产建设项目开工建设时代征用地已建设完成和未建设完成。在代征用地已完成的情况下，生产建设项目建设时，代征用地一般不会再次扰动和破坏，此种情况下，生产建设项目类似不含代征用地的一般生产建设项目，不再区分代征用地的其他不同情景。

1.2 根据代征用地的建设主体划分

根据代征用地的建设主体不同，代征用地分为代征代建和代征不代建两种类型。代征代建是指代征用地范围内的建设任务由征地单位负责建设。而代征不代建是指征地单位只负责征地不负责代征用地的建设任务，该代征用地的建设由其他建设单位负责，如代征绿地由园林绿化部门负责建设等。代征用地的代建或不代建决定代征用地和建设用地的建设主体可能相同也可能不同，也就导致建设项目水土保持设施验收的主体和代征用地的验收主体可能相同(当代征用地为代征代建时)，也可能不同(当代征用地为代征不代建时)。

1.3 根据代征用地征地后是否移交代征用地权属单位划分

代征用地在征地任务完成后到生产建设项目水土保持设施验收前，代征用地可能移交给代征用地建设主体，也可能还未移交，这就导致代征用地的水土流失防治责任该由谁来负责的问题。代征用地移交给代征用地建设主体前归征地单位，移交后则归代征用地的建设单位，按照“谁破坏、谁治理”的原则，相应的水土流失防治责任也就分别归征地单位或代征用地建设单位。当代征代建时，代征用地和建设区一并考虑，类似于普通生产建设项目的一个防治分区，在此种情况下，代征用地不再考虑其他细分情况。

1.4 根据代征用地在建设项目建设期间是否被扰动划分

代征用地如果没有先于建设项目完成，则代征用地可能被生产建设项目建设期间临时占用，如施工临建或临时堆土场所占用，即代征用地在建设项目建设期间被扰动或破坏。当然也可能建设项目的所有临建均布设在建设项目的永久占地范围内，不对代征用地进行任何扰动和破坏。

综上，当建设项目包含城市代征用地时，根据上述四级分类体系共产生6种不同的情景(表1)。

2 城市代征公共用地不同情景下建设项目林草覆盖率计算及验收达标判别

2.1 林草覆盖率的基本计算公式

f=Sf/S×100%。

式中：f为林草覆盖率，%；S为水土流失防治责任范围面积，hm2；Sf为林草植被面积，hm2。

2.2 不同情景下含城市代征用地的建设项目林草覆盖率计算及验收达标判别

根据上述6种不同代征用地情景，得出不同情景下的验收范围，并依据林草植被覆盖率的基本计算公式，得出不同情景下林草覆盖率的计算结果，并根据水土保持设施验收的相关规定，给出水土保持设施验收时林草植被覆盖率应依据的标准(表1)。

表1 不同代征用地情景下生产建设项目林草覆盖率计算及验收达标判别依据Tab.1 Calculation and acceptance criteria of forest and grass coverage for production and construction projects under different scenarios of representing requisitioned land

3 案例

北京市某房地产建设项目为新建建设类项目，项目主要建设内容包括4栋住宅楼、2栋配套公建用房、道路及绿化工程等，总建筑面积9万7 231.05 m2，项目容积率3.0，建筑控制高度80 m，要求林草覆盖率达到25%。

项目总用地面积3.56 hm2，包括建设用地2.31 hm2和代征用地1.25 hm2。建设用地范围内建筑物工程区占地0.48 hm2，道路管线工程区占地1.14 hm2，绿化工程区占地0.69 hm2，施工生产生活区0.12 hm2(位于建设区东侧的代征绿地内)。本项目代征用地面积1.25 hm2，包括代征道路面积1.07 hm2，代征绿地面积0.18 hm2，项目建设用地和代征用地范围见图1。

以此项目为案例，根据上述不同情景，计算得到的林草覆盖率见表2。从表2中可以看出，细化不同代征用地情景后分析计算出的林草覆盖率从24.44%到33.3%变化，不同情境下计算结果有较大的差异。如果和本项目要求的林草覆盖率防治指标(25%)进行对比，当计算值>25%时达标、<25%时不达标，出现了不同的验收结果。可见，不同代征用地情景下林草覆盖率的计算结果将严重影响验收结论。

图1 案例项目建设用地和代征用地示意图Fig.1 Schematic diagram of construction land and representing requisitioned land for the case project

表2 案例项目代征用地在不同情景下林草植被覆盖率计算结果Tab.2 Calculation results of forest and grass coverage for the representing requisitioned land of the case project under different scenarios

4 结论与讨论

笔者基于含城市代征用地的生产建设项目在水土保持方案编制和水土保持设施验收时林草覆盖率的计算存在的不确定性问题，首次提出代征用地的四级分类体系，共划分为6种不同的代征用地情景，并给出6种不同代征用地情景下林草覆盖率的计算方法、水土保持设施验收时对这一指标的界定原则和达标与否的判别依据，从研究结果可以看出，当含城市代征用地时，不同情景下计算出的林草覆盖率有很大的差异，现实生产建设项目水土保持方案(水影响评价报告)编制、水土保持设施验收及水行政主管部门事后监管中需根据代征用地的不同情景而进行分类精细划管理，切不可一概而论。本研究结果对生产建设项目水土流失防治标准在不同情景下的精准应用具有细化和补充作用。

1)笔者仅对不同情景代征用地情况下林草覆盖率的计算进行简单的分析，对含代征用地的生产建设项目对水土流失防治指标的整体影响程度还未进行相关统计和分析，也未就不同代征用地情景条件下对水土保持设施验收、水行政主管部门的监督检查等的影响及后续解决办法进行讨论。综合含代征城市用地的生产建设项目的不同情景，建议建设单位及时对所占用或扰动的代征用地进行水土流失防治、建设完成后及时移交代征用地于相关责任主体，并和其他部门做好协调，以便代征用地区的水土流失防治责任得以落实，并尽快地发挥其水土保持功能。

2)笔者仅对代征用地进行了四级划分，实际工作中还可能有会更加细致的划分，对应地就有更多的情景，会促使本研究朝着更加细化的不同情景条件下林草覆盖率等指标的计算和分析，以及水土保持设施验收时的判别分析，更精准地指导生产建设项目的水土保持工作。