1931年安徽水灾中的省府应对考察——以民国报刊为中心

谈 群

(上海大学 历史系，上海 200444)

1931年水灾来势汹汹，并持续数月之久，破坏极大。中央政府虽然展开了大规模的救灾工作，但总体侧重于政策制定、秩序维护等方面，具体的施赈工作由受灾地区政府及团体来完成。1931年安徽省的水灾救济，主要也是在安徽省政府的统筹下进行的。目前关于1931年水灾救济研究，成果颇丰(1)有关1931年水灾为研究对象的个案很多，参见孔祥成教授有多篇相关论文：民国义赈募捐机制探析——以1931年江淮水灾救助为例[J].河北学刊，2008(2)、1931年大水灾与国民政府应对灾害的资金筹募对策[J].安徽史学，2011(3)、1931年大水灾与政府的粮食调控政策[J].华南农业大学学报(社会科学版)》，2011(3)、从1931年大水看国民政府的防灾机制[J].江苏社会科学，2012(3)等二十余篇。此外还有孙语圣.1931年江淮水灾灾民的救济[J].民国春秋，1998(4)，孙语圣.1931年皖北赈务舞弊案[J].民国春秋，1998(5)；顾建娣.杜月笙救济1931年江淮水灾[J].档案春秋，2005(7)；王林.评1931年江淮水灾救济中的美麦借款[J].山东师范大学学报(人文社会科学版)，2011(1)等；早期有竺可桢、刘治华.长江流域三十年代未有之大雨量及其影响[J].时事月报,1931(5)等。，但是关于各地区具体的救灾情况，尚缺乏研究。下文主要通过对民国报刊资料的整理和分析，以安徽省为例，就当年水灾突发时，地方政府如何积极自救展开讨论。

一、安徽省府水灾救济措施考察

1931年，安徽受灾48县，人口近一千万，灾情惨重为百年罕见。早在7月21日，《大公报》上便刊登“皖北一片汪洋，各县组织赈灾会向各方呼吁请赈”[1]的文章，详细列出了五河、凤阳、宿县、蒙城、寿县、颍上和阜阳的受灾情况。8月1日，省政府电赈委会请赈[2]，8月2日，省政府又发文向社会各界乞赈[3]，其他地区也都先后通过《申报》《大公报》等报刊媒体向政府及社会各界乞赈。这期间，在六安剿匪的省府主席陈调元先行赶回安庆，筹办急赈，具体措施如下：

(一)赈济灾民

灾荒年代，赈济一直是政府救济灾民的重要措施，邓云特先生总结历史经验，将赈济分为赈谷、赈银、工赈三类[4]，到南京国民政府时期，赈济种类远不止三类。1931年水灾后，安徽省政府颁布《安徽赈抚局章程》，赈济形式有粮赈、钱赈、工赈、农赈、医赈等。安徽省由于灾民众多，赈济灾民主要由国民政府救济水灾委员会拨付赈麦和赈款，再由安徽赈务会按急赈、冬赈分期发放[5]。对于灾后过程中出现的一些特殊情况，省政府也随时完善相关赈济办法，例如多数灾民认为省会得赈比较容易，所以多数携带子女来到省会城内外，要么在粥厂就食，要么沿街乞讨，期间对子女不能兼顾的，有卖掉子女者，也有丢弃道路旁的特殊惨况，对于这种情况，安徽省政府在1932年4月2日下文，令民政厅将省会灾民中鬻弃子女送往苦儿院、育婴所暂时收容，所有费用由省库拨发。从4月1日起，每月拨发给苦儿院育婴所各200元，以五个月为限[6]。

(二)与中央政府及其他各团体合作

1931年水灾，灾情重大，中央政府、地方政府或慈善组织皆不能独立完成赈灾工作，需要全体通力合作，才有可能渡过难关。安徽省政府一方面针对本省灾情，展开救济工作，另一方面，始终保持着与中央政府和其他各团体的紧密合作，合力救灾。前文提及的中央政府制定的各项救灾法规，《安徽省政府公报》及其他部门刊物都进行了全文转载，如《办理赈务公务员奖励条例》《办赈团体及在事人员奖励条例》全文刊登在《安徽建设公报》[7]上，以便省府各部门机关了解情况。同时与国府救济水灾委员会保持着密切联系，例如委员会就各处溃堤达丈尺等项向安徽省政府进行了通报，安徽省政府很快便予以回复，表示“正在查勘”[8]，当赈灾粮款都不足的时候，省政府立即将相关情况向中央汇报，请求加赈。又如“国府救济水灾委员会文电，时届春融，工赈刻不容缓，请饬沿江各县切实协助保护，随时宣传江堤施工与人民之关系，并严订各县长协助工赈，考成以资奖惩”，对于这一提议，安徽省政府“准如所拟，办理此令”[9]。整个赈灾期间，安徽省政府与中央政府及其他救灾机构团体始终保持联系，分享灾区情报，合作救灾，对赈灾过程中出现的问题，如前文提到的来安徽省查灾的监察院委员田炯锦报告称灾区代表面称各县县长时有挪用赈款及延不发放的问题，虽未来得及调查，但省政府下文，表示“一经查觉或被告发，定予重究”，并令饬各县，“对于赈款，领到即放，不得挪用迟延”[10]。实业部曾发文，要求各灾区筹措最合宜的短期作物，指导灾农种植，安徽省接到电文后，建设厅根据本省实际情况，“斟酌各灾区气候土，宜选择最适宜之短期作物种子数种，认真采购，分别散发，俾农民得早播种以期秋收有着”[11]。

(三)米禁及严禁酿酒

安徽素来是产米的农业大省，但是水灾发生后，农业遭受沉重打击(表1)，使得安徽出现严重的米荒，从7月底开始，安徽各地区接连出现抢米风潮。在粮食极度匮乏之际，部分官员却将之视为发财的机会，将余粮出口他省，甚至征收米捐[12-15]，引发民众恐慌。因此，在陈调元途径芜湖时，芜湖各界便电请省主席命令禁止米粮出境，电文写道：“米价飞腾，不可遏制，若不思患预防，禁米出省，将来皖省饥民，势必尽为饿殍，除筹办水灾救济会维持现状外，开会决议电请即日明令禁米出省，以救灾黎，而维民食”[16]。10月28日，芜湖商会再次请求实行米禁。面对灾民日益增多，各地偷运粮食出省的问题，安徽省政府最终决定设立“米粮出境查禁处”，禁止粮食出省，特别规定由芜湖商会及县赈务委员会负责协助，其他帆运必经之地设查禁委员会，并制定施行办法[17]，之后省政府委员会议决公布《安徽省出境米粮查禁处暂行章程》，规定：“本省米粮自实行查禁后，任何机关团体不得假藉名义，私运米粮出境”；“本省米粮只禁出境，其在省境以内流通者予以放行”；“凡遇中央邻省或军事机关，持有护照在本省采办米粮出境者，须事先奉有省政府暨民、财两厅电令通知，并验明照相符”；“查禁期内如有米粮出境者，一经查获，应即全部充公变价，以五成提赏在事出力人员，以五成解缴金库，仍一面呈报省府暨民、财两厅”；“查禁处暨各分处员司如有查禁不力或私行卖放及以多报少情事，一经查实，除撤差外，应按情节轻重分别惩办”。此外还公布《安徽省出境米粮查禁处组织暨办事细则》，对查禁处的机构组织、人员数量设置、各自履行的职责以及如何查禁等细则，都做了详细制定[18]。

表1 1931年水灾中的安徽农家损失(以10万元计)

资料来源：《中华民国二十年水灾区域之经济调查》，金陵大学农学院刊，1932年版，第24页。

除了实施米禁外，与粮食相关的还有严禁酿酒。酿酒的主要原料是米、麦等五谷，酿酒是人们生产水平提高，粮食有大量剩余的结果，而灾荒年份，最突出的问题便是粮食不足。1931年水灾后，不仅毁掉了农田，使得当年粮食毫无收成，也因各种原因，秋收无望，所以，安徽水灾赈济会向省政府电文：“自受灾至明年麦秋，计有九阅月之长期饥荒，粮米无从接济灾民，饿毙堪虞，蔽会议决，电请钧府，通令各县严禁酿酒，以维民食，救灾要政，务盼施行”，安徽省政府除回复该电文外，在1931年10月15日令民政厅“即便转饬各县，一体禁酿，以重民食”[19]。

(四)开辟赈款来源

救灾，除了了解灾情外，更重要的是需要足够的财政来支持灾赈工作。前文已经写到，1931年前后，安徽省的财政早已入不敷出，水灾的发生，使得省财政更加雪上加霜。然而，面对惨重灾情和各县发来的急赈请求，省政府先将7月领到的中央协济款10万，按照九成预算发给半数，用来维护党政机关的现状，另一方面，省主席陈调元特派财政厅长刘彭翊偕同军长范熙绩去晋谒蒋介石，请求救济，并要求三件事：请中央先拨盐库券二百万，偿还从前未拨各项欠款；请电财政当局，迅将七月份协款克日拨发；请准皖省发行善后公债一二百万，弥补二十年度(1931)预算的不足。据媒体报道，这三件事，第一件蒋介石允拨，但数目不确定，第二件没有问题，但要等盐税收到与否才能确定，第三件略有问题，需要考虑[20]。这三件事实际上没有一件实现，财政一贫如洗。后经讨论修订，水灾善后公债得以发行，定额为五百万，以安徽省田赋附加税为基金。但这五百万公债对于安徽省救济来说，犹如杯水车薪。

在这情况下，除了向社会各界乞赈、募集赈款以及发行公债外，省政府还增加各种税收。如设立“安徽省特税处”，征收鸦片及烟苗税，以补省库支绌[21]，强征30%的建设附加捐赈灾[22]等。这些增加的税收虽以赈灾为名，但实际上加重了人民负担，引起民怨。

(五)加强对赈灾工作的管理

赈灾工作是一个浩大繁琐的“工程”，面对特大灾情，不仅需要筹措大量赈款、赈粮、衣物等物资，更需要大量的工作人员来实施这一工作，所以，赈灾工作的有序进行，赈灾效果的好坏，除了募集大量物资外，还需要对施赈过程进行有效管理。当时进行了大量立法工作，除了依据中央制定的各种奖惩办法外，安徽省也在1931年制定《公务员惩戒法》，惩戒的范围包括“违法”“废弛职务、其他失职行为”[23]。此后在救灾过程中，不少对公职人员的要求便依据此项法令，如在救灾过程中，省政府奉行政院令，多次要求民政厅、财政厅、教育厅、建设厅、六十县县政府、九公安局等各机关公职人员在施赈过程中，“非因疾病及确系不得已事故，不得请假”，并有专门章程规定“不得任意离职”，“现在各省水灾情形严重，政府对筹办赈济及防御灾害各事，正在分别规划，积极进行，所有京内外各机关职员自应及时各自振奋……未经核准，擅离职守至一个月以上或无正当理由继续旷职至两个月以上者，均即先行停职另补，情节较重者，并著各主管长官查明具报，分别撤职，严予惩处”[24]。此外，为了保证施赈工作的有序进行，省政府及时修正灾区视察员细则，将全省划为十二个区，委派专门的视察员分区域视察[25]3，加强对地方得监察力度，同时下令：“饬查禁灾民抢夺食物，并仰随时派队防范。”[26]

(六)灾后防疫问题

灾后最大的问题，便是人们食不果腹，衣不蔽体，居无房舍，而水灾又使得环境恶化，疫病极容易流行开来。水灾爆发前，安徽省恰好修正了夏令防疫会章程，由省政府指派委员担任该会委员长，下设“医务组”“宣传组”“事务组”和“检查组”，必要时设“卫生警察长”“隔离所”及“检查所”，办事期间暂定由五月至十月[27]。该会在水灾发生过程中以及灾后的防疫工作中，起到了很大的作用。如省会由于人烟稠密，大街小巷时有乱倾垃圾，污秽不堪，公安局派卫生警察随时清洁，以防疫病发生，雨后天气亢热，病菌发生极多，公安局每日抽派2名卫生警察到夏令防疫会听候派遣，并派其他卫生警察巡视各街道，注意清洁。同时，夏令防疫会还制备臂章，指挥检查。除省会外，各地方防疫工作也得到有效实施，如正阳公安局唐局长称，“该镇发生腹痛时，疫中者骤死，显系急性霍乱，应即电京卫生署购办疫苗注射”[28]。所以，夏令防疫会使得安徽省对灾后防疫工作不致于组织匆忙，并与各地公安局合作，设立“卫生警察”，发生问题能够快速应对。另外，当时媒体提及霍乱流行时，安徽感染城市及人数相对其他省份要少，也从侧面证明了安徽省的防疫工作做得较好。

以上救灾措施，主要包括了灾后的实时救济和灾后重建两个方面，除以上主要措施外，安徽省政府还积极与中央政府及各社会团体合作，如利用华洋义赈会在安徽办理农赈推行合作运动的契机，大力开展合作运动，甚至在救灾结束后继续推行，得到社会各界的支持，甚至有人专门为安徽的合作事业建言献策[29]。此外还有响应教育部“灾区学生免缴学费”的号召[30]等。

二、赈济与基层社会治理

通过对相关史料的整理，安徽省政府针对1931年特大水灾的灾情，从多个方面出台相关政策，应该说每个政策都具有很强的针对性，比如对灾民展开直接救济，兴修水利，修筑道路，严禁米粮出省和酿酒等，都直接与救灾相关，甚至在1932年制定《安徽省森林规则》，保护植被，从长远的角度来防范水灾的再发生。保障政策有效实施方面，有“惩罚”和“奖励”多个体系。这些政策的出台体现了安徽省政府是个行政效率相当之高，治理经验非常丰富的地方政府。但是，根据本人的考察，在1931年水灾爆发前，安徽省的地方政治环境非常糟糕，社会治理混乱(2)1930-1931年间，安徽省政府财政困难，直接影响到地方包括水利在内的基础设施的修建，政治上则混乱不堪，在这短期内，省府主席经历了石友三、王金钰、马福祥到陈调元的改任，犹如走马观花，致使安徽省地方政局不稳，社会治理缺乏一个稳定的统筹全局之人。见谈群.1931年安徽水灾社会致因新论[J].安徽农业大学学报(社会科学版)，2020(2)：132-133.，与前文迅速制定行之有效的赈济政策的省府形象截然不同。出现这一现象的原因，与安徽省本身的地方社会治理生态息息相关。

在安徽省的政府机构中，主管赈济工作的一直是民政机构。从清末到新中国建立前，无论社会制度、政权性质、行政体制如何变更，安徽民政机构一直是政府的重要职能部门之一。武昌起义后不久，安徽省独立，省都督府设立民治科，后改称民政部，1912年3月又改为民政司，1913年初，根据北京政府《划一现行各省地方行政官厅组织令》，军政分治，都督府民政司改为安徽省民政长公署内务司，下设四科，赈恤救济由第二科承办。同年，省政府在民政机构外设立官赈义赈合一的赈抚局，并在北京设立安徽驻京筹赈处。1915年，在蚌埠设安徽工赈总局，1921年，设立由省长兼任督办的安徽赈抚事宜处，并在蚌埠设事务所。1922年，省设防灾委员会，各道设分会，同年冬，成立安徽水灾筹赈会及其下属机构皖北赈务处。

1927年3月，北伐军平定安徽后，4月成立安徽省政务委员会，委员会设民治科主管民政，7月省政府成立，下设民政厅，厅长由省政府委员兼任，赈灾、救济是民政厅的主管事项之一。同年，省政府筹组安徽赈灾委员会，1929年设立安徽赈务会。其中，1928年7月成立安庆市救济院，后被市府裁撤，改属民政厅，称为安徽省会救济院，下辖育婴所、贷款所、游民感化所、施医所、养老所、残废所、妇女教养所等7所，经常费每月480元，由省库支付[31]，除省会救济院外，根据水灾爆发前的调查，地方还有五处救济院(表2)，一共六处救济院。这些机构便是1931年水灾爆发前安徽省政府的官方灾赈机构，1931年水灾爆发后，安徽省还成立了一系列的救济团体(3)这些团体有：广济圩水灾临时救济委员会，安徽省赈务会，大通地方水灾救济会，皖北二十一县水灾宣善后委员会，安徽省全局水灾协济会，蚌埠临时水灾急赈会，铜山县水灾救济委员会，莲漕水灾会，泗县水灾筹赈会，施芜名县人士组芜湖、宣城、南陵、繁昌四县义赈协会。见[韩]金胜一.近代中国地域性灾荒政策史考察——以安徽省为例[J].北京大学学报(哲学社会科学版)，1997年(4):146.。

表2 安徽省各地方救济院概况表

资料来源：《安徽省各地方救济院概况表》，《安徽民政月刊》，1931年第28期。

安徽省在民国时期的灾赈制度，共有四种：一“灾赈查放”。1913年，《安徽赈抚局章程》规定，赈抚分冬赈、春赈、平粜、工赈、购买蝗子五项。灾情依据轻重分四等：灾情重而地面宽者为一等，灾情重而地面狭为二等，地面虽广而灾情较轻为三等，偏灾属四等。灾害发生后，赈抚局须派调查员到灾区会同查赈绅士亲自到灾民家清查情况，1921年，调查员该为常驻调查干事，负责复查赈务及监视发放；二“勘报灾歉”。1928年7月，内政部，财政部公布《勘报灾歉条例》规定：旱虫各灾，由县长随时履勘，最迟不得超过10天；风雹水灾及其他急灾，最迟不得超过3天。报灾日期，夏灾限立秋前1日，秋灾限立冬前1日，临时急变成灾者，不受限制。县长勘灾不实，或因将所报灾地留待勘报分数，不令赶种，致误农时者，均依《公务员惩戒法》处治，会勘委员收受陋规，也将受到惩戒。此外，还有“赈灾经费”和“赈捐奖励”，这两项制度都是根据中央政府制定的法规执行，前者有1930年颁布的《救灾准备金法》，后者有1920年内政部《修正义赈奖励章程》，1929年国民政府赈灾委员会发布的《捐助赈款给奖章程》和1931年中央赈务会发布的《办赈团体在事人员奖励条例》等[32]。

除了1931年之前建立的各级救济院及各种赈济法规，由于1931年水灾的惨重后果，安徽省府在积极救灾之后，也开始大力加强基层社会治理，预防类似的水灾再现皖省。例如1933年，省府公布《各县水利工程委员会堤工巡查员服务规则》[33]，前四条对巡查员的工作做了明确的规定，其中第一条要求巡查员“逐日在野巡迥视察，督促各圩修堤工程”；第二条要求巡视员做到“每晚填送该日之报告表”，如果有的地方不通邮政，“得并日付寄，但至多不得积压至五日，其邮费按次五分由县水利委员会计给”；第三、四两条指出，如果遇到雨天或者汛期，巡查员应“会集当地士绅耆老或主办堤工人员(如区分会职员等)详询该地之提防情形，催促加工守修”，并且“绝对不得请假，遇有疾病或急事必须请假在五日以上者，应即由县水利工程委员会遴员代理，移给薪金”。后三条则对巡查员的奖惩做了说明，如巡查员每月有四天时间可以请假休息，“逾期五日以下者扣薪，五日以上者撤职”，“巡查员报告简略间断或虚伪时，县水利工程委员会应酌量轻重，分别予以记过罚薪撤职之惩处”，“办事勤慎，报告详实者，县水利工程委员会得呈请县政府核给名誉奖励或加给薪金，呈报建设厅备案”,并附日报表于后。该规则中，要求巡查员做到每日巡视，每日填写报表，填写时不得简略间断或弄虚作假，并做到每日上报，不得积压报表超过五日，汛期不得请假等，否则轻则扣薪，重则撤职，不可谓不严厉谨慎。

以上，不难发现，虽然水灾爆发前的安徽省政府非常混乱，但是同样，关于灾赈制度，也相当完善，从省会到地方，均有相应的救济院，且分类清晰，有养老、育婴、贷款、施医、残废及游民感化、妇女教养等不同的门类，并配有专门的经费支持，灾后，更是完善水利相关工作，积极防灾。另外，为了保障救灾的及时性和有效性，地方政府制定了较为完备的灾情呈报制度和奖惩办法。而这些制度和法规一旦形成，不会轻易因人而变。因此，尽管安徽省灾前的地方政治环境混乱，但是制度的完善，保障了基层社会治理的有效进行，反过来又确保了突发灾难来临时，赈济工作的有序进行。

三、结语

本文以安徽1931年水灾救济为线索，考证了20世纪30年代初中国地方社会面对一场浩劫，如何迅速实施自救的史实。

面对突如其来的大水灾，国民政府展开了大规模救灾工作，并专门成立国民政府救济水灾委员会，与国内外各种力量展开了广泛的合作，实施急赈、工赈、农赈等救灾措施。安徽省政府作为直面水灾的地方政府，积极承办着中央的赈济政策，并根据本省情况，迅速制定并实施相关措施，展开救济工作，成为水灾赈济中的主体。

应当说，随着时代的发展，我们所面对的突发事件也随之增多，而有效的基层社会治理，则越发显得重要，这既能减轻国家层面的压力，重要的是能够有效的组织地方自救。其中，制度的完善，理应成为基层社会治理必不可少的一点。因此，仔细考察当年皖省的救济举措，研究其中的利弊，对当下面对突发灾难时，地方政府展开积极自救大有裨益。